Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Demandante: VÍCTOR ANDRÉS CÓRDOBA MORENO Demandados: FRANKLIN CUESTA OBREGÓN y FRANCHESCA GALLÓN ALZATE, representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de CORANTIOQUIA Temas: Debida interpretación del requisito del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, certificación sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras. -reiteración de jurisprudencia- SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el agente del ministerio público contra la sentencia del 21 de mayo de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia1, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Víctor Andrés Córdoba Moreno, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, solicitó la nulidad de la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de CORANTIOQUIA, contenida en el acta del 2 de octubre del 2023. 1.2.
Hechos 2. La parte actora los relató de la siguiente manera: 3. El artículo 56 de la Ley 70 de 1993, ordena a las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas a las comunidades negras, que incluyan un representante de aquellos en sus consejos directivos, en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 1 Compuesta por los magistrados Hirina del Rosario Meza Rhénals, Beatriz Helena Jaramillo Muñoz y Jairo Jiménez Aristizábal.
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. A su turno, el artículo 3 del Decreto 1745 de 1995, estableció que las comunidades negras podrán constituirse en consejos comunitarios que como persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las tierras de estos, de acuerdo con los mandatos constitucionales, legales y de derecho propio. 5.
En temas de reconocimiento del representante legal de cada consejo comunitario, el artículo 9 de ese mismo decreto señaló que: «Las Actas de Elección de la Junta del Consejo Comunitario se presentarán ante el alcalde municipal donde se localice la mayor parte de su territorio, quien la firmará y registrará en un libro que llevará para tal efecto, en un término no mayor de cinco (5) días.
Dicha acta constituirá documento suficiente para los efectos de representación legal.» 6. En la reglamentación del artículo 56 de la Ley 70 de 1993 no se tuvo en cuenta lo preceptuado en los artículos 46 y 60 de esa norma y 5 y 6 de la Ley 21 de 1991, en cuanto al mecanismo idóneo de la toma de decisiones de los consejos comunitarios; así como tampoco, se compilaron las recomendaciones de la comunidad y el respeto por los usos, costumbres y autonomía de los grupos étnicos. 7.
El Decreto 1523 de 2003, en su artículo 2.b)2 vulnera derechos colectivos de los afrocolombianos, en tanto, a juicio del actor, limita su participación al imponer el deber de contar con la titulación. 8. Bajo el entendido que tales normas desconocen su autorregulación, los representantes de las comunidades negras en el marco del presente proceso, acordaron que la elección de su representante se realizaría por consenso conforme lo ordena el artículo 46 de la Ley 70 de 1993. 9.
No obstante su determinación, los funcionarios competentes de CORANTIOQUIA hicieron caso omiso a los requerimientos de la comunidad e irrespetando su autonomía, el 1° de septiembre de 2023, convocaron la elección cuestionada sin concertación previa y sin tener en cuenta las recomendaciones de la entidad, referentes, entre otras a limitar el requisito cuestionado. 10. «El día 2 de octubre, finalmente se realizó la asamblea citada, a la que la comunidad se auto convocó con el propósito de defender el derecho a la autonomía y definir la forma y los parámetros de elección, seguimiento y evaluación de la representación; más el hecho de que la mayoría no cumplimos el requisito de la certificación permitió que la mayoría fuésemos excluidos sin tener en cuenta el derecho a la autonomía de que habla la normatividad especial». 11.
A pesar de la múltiple exclusión de candidatos, por parte de CORANTIOQUIA, por carecer del mencionado requisito, la entidad continúo el trámite, lo que conllevó a que algunas comunidades participantes se retiraran del recinto y deliberaron en otro espacio, por lo que, de forma paralela se desarrollaron dos asambleas eleccionarias. 2 Artículo 2º.
Requisitos. Los Consejos Comunitarios que aspiren a participar en la elección del representante y suplente, ante el Consejo Directivo, allegarán a la Corporación Autónoma Regional respectiva, con anterioridad mínima de quince (15) días a la fecha de la elección, los siguientes documentos: (…) b) Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción;
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. En una participaron los consejos avalados por la autoridad medioambiental y, en el otro, aquellos asistentes que carecían de requisitos3. 13.
El 3 de octubre de 2023, los miembros de la comunidad excluidos, conocieron del acta del sector minoritario contentiva de la presente elección, en la cual, insistió, no se consideraron los argumentos presentados por la mayoría frente a su participación. 1.3. Concepto de la violación 14. La parte actora invocó el desconocimiento de los artículos 46 y 60 de la Ley 70 de 1993, 5 y 6 de la Ley 21 de 1991, el Convenio de la OIT 169 y sus derechos fundamentales de participación y autodeterminación. 15.
Señaló que exigirles requisitos innecesarios como ocurrió en este caso, como es la certificación del INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras, es desproporcionado, dado que no depende de cada comunidad el otorgamiento de aquel, sino del Estado; por ello, cuando no se les hace ese reconocimiento, sus derechos electorales son denegados. 1.4 Actuaciones procesales relevantes en primera instancia 16.
El 21 de noviembre de 2023, se admitió el presente medio de control y se ordenó la notificación. En el curso del traslado de la demanda, intervinieron: 1.4.1 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: frente a esta entidad, se resolvió no tenerla como sujeto procesal, por lo que no se hace necesario detallar los argumentos expuestos en su escrito de contestación. 1.4.2 CORANTIOQUIA: mediante apoderada judicial, solicitó denegar las peticiones del actor por considerar que el acto electoral cuestionado está respaldado en la juridicidad de las actuaciones adelantadas en sede administrativa. 28.
Frente al proceso de elección, precisó que el Decreto 1523 de 2003 fue compilado por el Gobierno Nacional en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 y ahora el procedimiento se encuentra regulado en el artículo 2.2.8.5.1.1 a 2.2.8.5.1.16 de este último. 29. En cuanto a la inaplicación del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, relativo a la certificación de la Agencia Nacional de Tierras, sostuvo que tal petición no era procedente, en tanto, no se advierte una contradicción directa y manifiesta entre la norma de orden legal y los mandatos superiores, por ello, mantuvo incólume la exigencia establecida en el reglamento. 30.
Con todo, frente a este requisito en específico, adujo que la Sección Quinta4, interpretó cómo debe acreditarse el mismo en el proceso eleccionario para evitar 3 Se dejó constancia que “de los 100 Consejos Comunitarios existentes en la jurisdicción de Corantioquia, 12 con título y 88 sin título, asistieron a la convocatoria 65, de los cuales se retiraron 13 quedando en el recinto 52, con lo que se cumple el quorum decisorio”.
También se aportaron los documentos de registro de 44 de dichos consejos comunitarios, pero no de todos ellos, y un listado de asistencia0, pero ningún registro de verificación de representantes. Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 menoscabar los derechos fundamentales de las comunidades negras; para ello, señaló que con la certificación de la Agencia Nacional de Tierras, en la que se demuestre que el trámite de adjudicación se radicó, es suficiente para dar por satisfecho el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 idem. 31.
En ese orden de ideas y ante el pronunciamiento de la Sala Electoral en torno al mencionado precepto, la entidad no se encontraba facultada para inobservar el mandato contenido en el Decreto 1076 de 2015. 32. Sobre la base de las normas fundantes del proceso de selección, indicó que la directora general de CORANTIOQUIA, el 1º de agosto de 2023, publicó el aviso de convocatoria en un diario de amplia circulación nacional, en un medio radial y en la página web de la entidad. 33.
Con radicado 190-CON2308-3306 la secretaría general de la entidad comunicó la inscripción de 26 consejos comunitarios para el proceso de elección del representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CORANTIOQUIA. 34. Luego de verificar los requisitos, encontró que en total se registraron 19 consejos de los cuales 11 acreditaron las exigencias para participar en el proceso y fue con ellos que se seleccionó el representante de las comunidades negras ante el consejo directivo. 1.4.3 Demandado, Franklin Cuesta Obregón: a través de apoderado, solicitó se denieguen las pretensiones al considerar que el demandante ataca de ilegales, las exigencias contenidas en el Decreto 1076 de 2015, acusaciones que debió someter a control judicial bajo el medio de control de nulidad (art. 137 del CPACA). 35.
Sostuvo que en este caso, se cumplieron todas las ritualidades del proceso y por ellos su acto de elección es legal. 1.5 Audiencia 36. El 21 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora de primera instancia, en el curso de la audiencia inicial, resolvió las excepciones previas propuestas5, decretó pruebas documentales aportadas y las testimoniales solicitas6 y fijó el litigio, en los siguientes términos: Se deberá resolver si es nulo el acto de elección de los representantes principal y su suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CORANTIOQUIA para el periodo 2024-2027, contenido en el acta del 9 (sic) de octubre de 2023. 4 Sentencia del 2 de octubre de 2020, Rdo. 11001-03-28-000-2019-00071-00. 5 En la audiencia de pruebas determinó que el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible no funge como entidad demandada en la presente acción, por lo que no se le dará ese tratamiento. 6 En virtud de lo consagrado en el artículo 218.1 del CGP prescindió de los testimonios solicitados por la parte demandante, al no comparecer a la audiencia de pruebas y no allegar excusa para ello y práctico la solicitada por la entidad.
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.6 Alegatos de conclusión 37. En lo que hace a los alegatos de conclusión, los sujetos procesales reiteraron sus posiciones frente a las pretensiones de la demanda. 38.
El procurador 143 judicial II administrativo, sostuvo en su concepto que debe deprecarse la nulidad del acto demandado, conforme pasa a explicarse. 39. Consideró que el 20 de septiembre de 2023, se realizó la diligencia de verificación de requisitos de los consejos comunitarios, en donde se concluyó que: Los consejos comunitarios que según dicha acta de verificación cumplieron el requisito de inscripción ante alcaldía, pero no el registro de Incoder, fueron los siguientes: • Consejo Comunitario Afrocolombiano de La Quebrada Ciénaga “Coaquecie”. • Consejo Comunitario de La Vereda Concepción "Coafrodecon”. • Consejo Comunitario Afrocolombiano de Colorado "Cocoafroco". • Consejo Comunitario de Negritudes Nuevo Desarrollo “La Congoja”. • Consejo Comunitario de Comunidades Afrodescendientes. • Consejo Comunitario “Afro Hoyorrico”.
Nótese que los anteriores son Consejos Comunitarios acreditados como tal, pero que carecen del registro Incoder. 40. Ante esto, señaló que dicha disposición reglamentaria (artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015), al ser aplicada en el procedimiento de elección cuestionado, si fue lesiva para las comunidades negras, puesto que limitó su derecho de participación en la elección de las autoridades ambientales al establecer una restricción que no contempla la ley. 41.
Sustentó su argumento, en que el artículo 56 de la Ley 70 de 1993 no vincula el derecho de las comunidades negras de nombrar representantes en las juntas directivas de las CAR al trámite o titulación de un territorio colectivo. 42. A lo anterior agregó que, de acuerdo con la sentencia T-576 de 2014, la relación de estas comunidades con la tierra no es el único factor ni el determinante para establecer su condición de comunidad negra. 43.
En síntesis, en concepto de esa agencia, procede la inaplicación, con efectos inter- partes del literal b) del artículo 2 del Decreto 1523 de 2003 (compilado en el artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015), por ser manifiestamente contrario a la Ley 70 de 1993, al artículo 55 transitorio de la Constitución Política y al Convenio 169 de la OIT aprobado mediante la Ley 21 de 1991. 44.
En ese entendido, la elección efectuada el 2 de octubre de 2023, de los representantes de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CORANTIOQUIA deviene inválida, porque restringió la participación en la postulación y elección de los consejos comunitarios que no acreditaron adjudicación de tierras comunales o la existencia de un trámite de titulación. Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 45.
Concluyó solicitando se rehaga el proceso eleccionario «permitiendo la participación de todos los consejos comunitarios asentados en el ámbito de competencia territorial de Corantioquia, sin aplicar las limitantes establecidas en el literal b del Decreto 1523 de 2003, compilado en el artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015». 1.7 Sentencia de primera instancia7 46.
El 21 de mayo de 2024, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. 47. Sobre el particular, referenció que la entidad medioambiental convocó a todos los consejos comunitarios de su jurisdicción para que eligieran a quien sería su representante ante el consejo directivo. En el mismo acto de reclutamiento, dejó claro que los electores debían cumplir con lo normado en el artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015. 48.
Encontró acreditado que el 2 de octubre de 2023, se llevó a cabo la «asamblea general consejos comunitarios de comunidades negras de la jurisdicción de CORANTIOQUIA avaladas por la ley para elegir los delegados ante el consejo directivo» en ella se eligió como representantes a los señores Franklin Cuesta Obregón y Fanchesca Gallón Alzate, como principal y suplente, respectivamente, lo cual fue consignado en el acta de esa data. 49.
De manera paralela según acta de «asamblea de consejos comunitarios afrocolombianos de la jurisdicción de CORANTIOQUIA», los consejos comunitarios no habilitados para la postulación y la elección, se auto convocaron y decidieron varios aspectos, entre ellos, la elección del representante de las comunidades negras ante el consejo directivo de la CAR, siendo estos los señores Mónica Marcela Foronda Mesa y Adolfo Echeverría Castañeda. 50.
Señaló que este doble procedimiento se dio, en este caso, debido a que a juicio de algunos consejos comunitarios, para el proceso de selección de su representante ante las corporaciones autónomas o de desarrollo sostenible, no se debe exigir el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del decreto 1076 de 2015. 51. Para resolver el anterior planteamiento y determinar si la norma mencionada era o no aplicable al caso concreto, sostuvo que el artículo 20 del Decreto 1745 de 1995 en concordancia con el artículo 8 de la Ley 70 de 1993, contempla que en materia de titulación de tierras, el trámite inicia con el escrito que la comunidad presenta ante la entidad competente. 52.
Con ello, precisó que para la acreditación del mencionado requisito, no se necesita por parte del respectivo consejo comunitario, ni siquiera, que la petición de adjudicación elevada ante la Agencia Nacional de Tierras sea admitida. 53. Sobre esta base, analizó el acta de acreditación de requisitos elaborada por la entidad, en la que se determinó que en total se inscribieron 19 consejos comunitarios y 7 En esta ocasión nuevamente se pronunció sobre la legitimación en la causa del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible declarando su falta de legitimación. Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 11 de ellos cumplieron todos los requerimientos para participar en el proceso de selección de su representante.
Frente a ello sostuvo: «En relación con el requisito puntual contenido en el literal b) de la norma en comento y respecto del cual pesa el cuestionamiento de la demanda, se observa que los 8 consejos comunitarios indicados como aquellos que no cumplieron los requisitos del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, no acreditaron la exigencia de que trata el mencionado numeral.
La Sala advierte que según lo consignado en la referida acta, es notorio que CORANTIOQUIA al realizar la evaluación y análisis de los requisitos previstos en la norma para los consejos comunitarios que aspiraban a participar en la elección, dio aplicación a la norma atendiendo a la interpretación a la cual se hizo referencia en líneas precedentes, toda vez que respecto del trámite de adjudicación, entendió como cumplido el requisito sin distinción alguna respecto de si se había admitido o no la petitoria de adjudicación, en tanto, se consignó sobre el consejo comunitario de la Vereda San Andrés “Oficio de la Agencia Nacional de Tierras del Ministerio de Agricultura, en el que indican que la titulación se encuentra en trámite» 54.
En ese orden de ideas, concluyó que la actuación de la entidad se acompasa con la exigencia de la norma y a los criterios jurisprudenciales8 sobre el particular, que procuran el desarrollo y garantía del debido proceso administrativo y la materialización del derecho a elegir y ser elegido. 55. Finalizó negando la petición de inaplicar el mandato del literal b) idem, al considerar que: «… bajo las precisiones interpretativas antes enunciadas, se considera que no se vulneran los derechos de las comunidades aspirantes a la elección de representante ante la CAR.
En otros términos, lo precedente implica que de la lectura del contenido del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, no se desprende que se asigne a las comunidades una carga desproporcionada o de imposible cumplimiento o, que no debiera efectuarse tal exigencia prevista en la norma». 1.8 Recurso de apelación 56.
El 29 de mayo de 2024, el procurador 143 judicial II administrativo, impugnó la decisión de negar las pretensiones de la demanda al considerar que en este caso se debió inaplicar el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 por establecer una limitación en la participación de las comunidades negras en la elección de sus representantes, que no contempla la Ley 70 de 1993, lo que conlleva a contradecir el artículo 55 transitorio de la Constitución Política, el convenio 169 de la OIT ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991.
Para ello se sustentó en que: I) La sentencia invocada como fundamento jurisprudencial principal del fallo apelado, trata de un problema diferente al planteado en este proceso: sostuvo que el precedente en que se sustenta9 se centró en determinar si existió una violación del 8 Consejo de Estado, sentencia del 2 de octubre de 2020, MP.
Carlos enrique Moreno Rubio, expediente 11001-03-28-000-2019- 00071-00 y Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, expediente 11001-03-28-000-2020- 00094-00. 9 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, expediente 11001-03-28-000-2020-00094-00. Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 debido proceso al limitar el cumplimiento del mencionado precepto a la titulación efectiva. 57.
A su juicio, la decisión impugnada, «fue interpretada por el honorable tribunal de forma amplia, deduciendo de ella una regla jurisprudencial general que no contiene, puesto que la sentencia comentada no dice de modo alguno que en ningún caso procede la inaplicación del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, ni hizo un pronunciamiento de fondo sobre la validez de la exigencia de dicho requisito, ni señaló que, de inaplicar dicha disposición, se estaría violando el debido proceso administrativo». 58.
Sostuvo que en este caso se trata de consejos comunitarios que no fueron admitidos a votar la designación de sus representantes por la corporación autónoma, a pesar de haber sido reconocidos por las alcaldías municipales como ocupantes ancestrales de territorios. ii) El literal b del artículo 2 del Decreto 1523 de 2003 compilado por el Decreto 1076 de 2015, está viciado de ilegalidad e inconstitucionalidad y debió ser inaplicado en el caso concreto 59.
Luego de relatar el trámite del presente proceso eleccionario, se centró en el hecho que en el acta de la asamblea celebrada el 2 de octubre de 2024, se hizo constar que, ante la verificación de requisitos, los consejos comunitarios no habilitados para la postulación y elección, realizaron una asamblea «a la que se autoconvocaron», designando a los señores Mónica Marcela Foronda Mesa y Adolfo Echavarría como representantes ante CORANTIOQUIA.
Allí se dejó constancia que «de los 100 Consejos Comunitarios existentes en la jurisdicción de Corantioquia, 12 con título y 88 sin título, asistieron a la convocatoria 65, de los cuales se retiraron 13 quedando en el recinto 52, con lo que se cumple el quorum decisorio». 60. Ante esta situación, sostuvo que conforme el Convenio 169 de la OIT, los estados se obligan a asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad, y a adoptar medidas, para asegurar que sus miembros gocen, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población. 61.
Citó los artículos 6 [consulta previa] y 14 [derecho a la propiedad] del mencionado convenio, para señalar que los derechos de las comunidades negras no solamente se relacionan con tierras adjudicadas en propiedad o en trámite de adjudicación, sino también con territorios que usen u ocupen, aún en conjunto o en el que desarrollen actividades ancestrales. 62.
Insistió que el concepto de comunidad negra es sociológico y no se ata a la conformación de una persona jurídica. Indicó que el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, no circunscribió su participación en las corporaciones autónomas a ostentar un territorio. 63. En concordancia con el mencionado precepto, sostuvo que el artículo 46 de la misma ley, se estipuló que los consejos comunitarios pueden designar por consenso los Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 representantes de los beneficiarios de aquella norma, por lo que, para la vista fiscal, con que concurran los consejos comunitarios es suficiente para ejercer su derecho al voto, dado que su identidad no está sometida al territorio. iii) El requisito contenido en el literal b del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 no está contemplado en la ley y desconoce la Constitución Política 64.
En contraste con las anteriores reflexiones, adujo que el Decreto 1076 de 2015, al establecer los requisitos para los consejos comunitarios que aspiren a participar en la elección del representante y suplente de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, ata la posibilidad de ejercer el derecho de participación a la titulación o trámite de adjudicación de terrenos. 65.
En ese entendido, la elección efectuada el 2 de octubre de 2023 de los señores Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate, como representante de las comunidades negras ante CORANTIOQUIA es inválida, porque restringió la participación en la postulación y elección del representante, excluyendo los consejos comunitarios que no acreditaron la adjudicación de tierras comunales o la existencia de un trámite de titulación, limitación que no contempla la Ley 70 de 1993. 66.
Mediante auto del 6 de junio de 2024, se concedió el recurso de apelación. 1.9 Actuaciones de segunda instancia 67. El 9 de julio de 2024, se admitió el recurso de apelación y se corrió el traslado respectivo. 68. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó ser desvinculado del presente medio de control. 69. CORANTIOQUIA reiteró sus argumentos de defensa y señaló que: «no ha vulnerado el literal b) del artículo 2º del Decreto 1523 de 2003, (…), puesto que la misma norma menciona los requisitos.
Que son que los Consejos Comunitarios que aspiren a participar en la elección del representante y suplente, ante el Consejo Directivo, allegarán a la Corporación Autónoma Regional respectiva, (…), los siguientes documentos: (…) b) Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción (…)” Norma que posteriormente fue recogida, de manera textual, en el artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015». 70.
Los demás sujetos procesales, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 71. La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15010 y 152.7 10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)».
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 b)11 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico 72. Conforme los argumentos de apelación, el problema jurídico se limita a determinar si es nulo el acto de elección del representante principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CORANTIOQUIA, contenido en el acta del 2 de octubre de 2023, al haberse limitado los derechos de participación de aquellas. 73.
Para la resolución del interrogante planteado se establecerá lo siguiente: - Si la sentencia invocada como fundamento jurisprudencial principal del fallo apelado, trata de un problema diferente al planteado en este proceso. - El literal b del artículo 2 del Decreto 1523 de 2003, compilado por el Decreto 1076 de 2015, está viciado de ilegalidad e inconstitucionalidad y debió ser inaplicado en el caso concreto por desconocer la Constitución y el Convenio 169 de la OIT. 74.
Previo a resolver el planteamiento de fondo, se realizarán algunas consideraciones sobre: i) el marco jurídico de la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas - reitera jurisprudencia-; ii) el proceso eleccionario de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de CORANTIOQUIA y; iii) el caso concreto. 2.2.1 Marco jurídico de la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas -Reiteración de jurisprudencia12- 75.
El artículo 2613 de la Ley 99 de 1993, dispuso que el consejo directivo sería el órgano de administración de la corporación y estaría conformado, entre otros miembros, 11 «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección […] de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales [ ].» 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 5 de agosto de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, expediente 11001-03-28-000-2020-00094-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 15 de febrero de 2024, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra (E), radicado 11001-03-28-000-2023-00137-00. 13 Artículo 26º.- Del Consejo Directivo.
Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por: a. El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicción la Corporación Autónoma Regional, o su delegado o delegados. Corresponderá al gobernador o a su delegado presidir el Consejo Directivo. Si fuesen varios los gobernadores, los estatutos definirán lo relativo a la presidencia del Consejo Directivo; b. Un representante del Presidente de la República; c. Un representante del Ministro del Medio Ambiente; d. Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la Corporación, elegidos por la Asamblea Corporativa, para períodos de un (1) año por el sistema de cociente electoral, de manera que queden representados todos los departamentos o regiones que integran la Corporación. Si el territorio de la Corporación comprendiese un número plural de departamentos, la participación será definida en forma equitativa de acuerdo con el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional; e. Dos (2) representantes del sector privado; f. Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas mismas; g. Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.
Parágrafo 1º.- Los representantes de los literales f y g, se elegirán de acuerdo a la reglamentación que sobre el particular expida el Ministerio del Medio Ambiente. Parágrafo 2º.- En la conformación de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, se tendrán en cuenta las disposiciones de la Ley 70 de1993. Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 por 1 representante de las comunidades étnicas tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación, elegido por ellas mismas, lo anterior en concordancia con lo establecido en la Ley 70 de 199314. 76.
En garantía de los derechos fundamentales de las comunidades negras, el artículo 56 de la Ley 70 de 199315, estableció que las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución Política, tendrán 1 representante en sus consejos directivos en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 77.
Estos preceptos fueron reglamentados por los decretos 106616 y 107617 de 2015, en donde se estableció el proceso de elección del representante de las comunidades negras ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, el cual establece: Convocatoria: El director general de la respectiva corporación formulará invitación pública a los respectivos consejos comunitarios, en la cual se indicarán los requisitos para participar en la elección, así como el lugar, fecha y hora para la celebración de la reunión en la cual se hará la elección. La convocatoria se publicará en una sola oportunidad en un diario de amplia circulación regional o nacional con 30 días de anterioridad a la fecha de realización de la elección, y se difundirá por una sola vez por medio radial o televisivo.
Requisitos: Quienes aspiren a participar en la elección del representante y suplente, allegarán al ente medio ambiental con anterioridad mínima de 15 días a la fecha de la elección, los siguientes documentos: - Certificación expedida por el alcalde municipal correspondiente, en la que conste la ubicación del Consejo Comunitario, la inscripción de la Junta y de su representante legal; - Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, lncoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción; - Allegar original o copia del documento en el cual conste la designación del miembro de la comunidad postulado como candidato.
Informe de evaluación: La corporación autónoma regional revisará los documentos presentados y verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos. Posteriormente, elaborará un informe el cual es presentado el día de la reunión de elección. 14 Parágrafo 2 del artículo 26 de la Ley 99 de 1993. 15 Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política 16 CAPÍTULO 3 Procedimiento de elección del representante y suplente de las Comunidades Negras ante los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales. 17 CAPÍTULO 5 Procedimiento de elección del representante y suplente de las comunidades negras ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Elección: La elección se realizará por los representantes legales de los consejos comunitarios y se llevará a cabo dentro de los primeros 15 días del mes de septiembre del año anterior a la iniciación del período respectivo.
Las comunidades negras, en la reunión pertinente, adoptarán la forma de elección de su representante y suplente ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, la cual deberá respetar el orden de votación. El correspondiente ente medio ambiental, una vez instalada la sesión de elección procederá a: i) dar lectura del informe de evaluación para decantar los representantes legales que tendrán voz y voto, ii) de los legitimados se escogerá el presidente y secretario de la reunión, iii) los candidatos podrán intervenir para exponer los aspectos que consideren pertinentes y, iv) se procederá a la elección. De la reunión se levantará un acta que será suscrita por el presidente y secretario designados por los representantes legales de los consejos comunitarios.
Periodo: Los representantes principal y suplente ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales tendrán un periodo de cuatro (4) años que comenzará el 1º de enero del año siguiente a su elección y terminará el 31 de diciembre del cuarto año de dicho periodo. 2.2.2 El proceso eleccionario adelantado para elegir a los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de CORANTIOQUIA 78.
La corporación a través de su directora general, publicó el 1º de agosto de 2023, [periódico El Colombiano, emisora radial y página web corporativa] el respectivo aviso de convocatoria indicando los requisitos de participación, así como el lugar, fecha y hora en las que se llevaría a cabo la reunión en la cual se hará la elección. 79.
En la convocatoria se precisó que los aspirantes deberían cumplir las exigencias contenidas en el artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, para lo cual tenían que allegar las certificaciones del: i) alcalde municipal que diera cuenta de la ubicación del consejo comunitario, la inscripción de la junta y su representante legal; ii) Agencia Nacional de Tierras, respecto de la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación y; iii) el documento donde conste la designación del miembro de la comunidad postulado como candidato. 80.
Según el acta de cierre de verificación de requisitos, que se expide según lo ordena el artículo 2.2.8.5.1.3 del Decreto 1076 de 2015, se inscribieron un total de 19 consejos comunitarios, de los cuales 8 no cumplieron requisitos. 81. El 2 de octubre de 2023, se llevó a cabo la asamblea electoral, en la que se designó de forma unánime a los señores Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate, como representante principal y suplente, respectivamente, de las comunidades negras ante el consejo directivo de CORANTIOQUIA.
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 82. De forma concomitante, se celebró asamblea de los consejos comunitarios no habilitados, en la que determinaron que por consenso sus representantes ante el órgano ambiental serían los señores Adolfo Echavarría y Marcela Foronda Mesa. 83.
Teniendo claro lo anterior, se resolverán los argumentos de la apelación, de conformidad con el problema jurídico establecido. 2.3 Caso concreto 2.3.1 La sentencia invocada como fundamento jurisprudencial principal del fallo apelado, trata de un problema diferente al planteado en este proceso 84. El apelante, señala que el precedente en que se sustenta el fallo de primera instancia18 se centró en determinar si existió una violación del debido proceso al limitar el cumplimiento del mencionado precepto a la titulación efectiva y no hizo un pronunciamiento de fondo sobre la validez de la exigencia de ese requisito. 85.
Para responder el anterior planteamiento, corresponde a la Sala verificar el problema jurídico planteado en el antecedente que cita el agente del Ministerio Público, con miras a determinar si podía ser aplicable al caso concreto y, por ello, ser adecuado para sustentar la decisión de negar las pretensiones del presente medio de control. 86.
En este caso, se trata del fallo del 5 de agosto de 2021, en el que la Sección Quinta declaró la nulidad del acto de elección del integrante del consejo directivo de CORPOGUAJIRA. 87. En esa decisión se fijó el litigio en los siguientes términos: «si es nulo el acto de elección de la representante principal y su suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CORPOGUAJIRA para el período 2020- 2023, contenido en el acta del 2 de octubre de 2020”. 88.
Para la resolución del interrogante planteado se establecerá lo siguiente: i) La presunta exclusión de forma irregular de los miembros de los consejos comunitarios inscritos para el proceso de elección, por la errada interpretación de la exigencia contemplada en el artículo 2.2.8.5.1.2. literal b) del Decreto 1076 de 2015. En este caso, se analizará la petición de inaplicar el mencionado precepto por considerarlo excluyente de los derechos de las comunidades afro al exigírseles ostentar un título colectivo de adjudicación de tierras.
(…)». Negrillas propias. 89. Al resolver este interrogante, la Sala Electoral determinó que su postura ante la exigencia del mencionado requisito, es que no se requiere la constancia de haber sido adjudicatario de un título de propiedad colectiva para tener por satisfecho el pedimento del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, es decir, para el juez contencioso, es suficiente la sola radicación de la solicitud por parte de la comunidad ante la Agencia Nacional de Tierras. 18 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, expediente 11001-03-28-000-2020-00094-00.
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 90. Y la razón de la decisión se concentró en señalar que: «(…), entender para el proceso de elección del representante principal y suplente el requisito del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, se satisface solamente cuando la ANT admite formalmente la petición, no solo desconoce el debido proceso administrativo en cabeza de las comunidades negras de quienes se inscribieron al procedimiento eleccionario con una certificación de la autoridad competente en la que se da fe que el proceso de titulación se encuentra en trámite, además, haría nugatorio su derecho fundamental a elegir y ser elegido en tanto la efectividad de éstos, estaría supeditada al pronunciamiento de la administración, decisión que en algunos casos puede tardar años, barrera que se erige como desconocedora de los derechos de estas comunidades.
(…) Teniendo claro lo anterior, no advierte la Sala circunstancia que haga necesario inaplicar el contenido del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, pues será suficiente con obedecer el criterio de interpretación antes expuesto para no atentar contra los derechos de las comunidades que buscan hacer parte de los procesos eleccionarios que adelanta CORPOGUAJIRA.
(Negrillas propias). 91. De lo expuesto, es viable concluir que el juez electoral al analizar el caso concreto, le dio un entendimiento a la norma que se solicitaba inaplicar, en un supuesto semejante al ahora debatido, determinando que, en aras de proteger los derechos fundamentales de participación de la comunidad negra, dicho precepto es predicable en los trámites electorales, siempre y cuando se interprete de la forma en que se dictaminó en aquella oportunidad. 92.
Siendo así las cosas, no se advierte yerro alguno en la decisión del Tribunal de Antioquia, al seguir el antecedente fijado por la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el particular, dado que, en el mismo, se planteó un problema jurídico similar al resuelto por el órgano de cierre en la materia. 93. Por manera que, en este asunto no se advierte irregularidad alguna que imponga revocar el fallo apelado. 2.3.2 El literal b) del artículo 2 del Decreto 1523 de 2003 compilado por el Decreto 1076 de 2015, está viciado de ilegalidad e inconstitucionalidad y debió ser inaplicado en el caso concreto porque el requisito allí establecido no está contemplado la ley y desconoce la Constitución Política 94.
Este aspecto recae en que, a juicio del Ministerio Público, el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, no circunscribió la participación de las comunidades negras en las corporaciones autónomas a ostentar un territorio, por lo que hacerlo en el caso concreto delimita su derecho político en abierto desconocimiento del artículo 55 transitorio de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT. 95.
Corresponde a la sala determinar si, conforme el artículo 148 de la Ley 1437 de 201119, el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, debe ser inaplicado en el presente proceso por vulnerar la Constitución y la ley. 19 ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 96. Las normas que aduce se desconocen con el mencionado texto, es el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, en concordancia con el artículo 55 Transitorio Superior y el Convenio de la OIT 169 al supeditar los derechos políticos de la comunidad negra a la titulación de tierras. 97.
Para determinar la viabilidad de inaplicar el precepto alegado, se analizará el contenido de las normas superiores presuntamente infringidas.
ARTICULO TRANSITORIO 55. Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley.
En la comisión especial de que trata el inciso anterior tendrán participación en cada caso representantes elegidos por las comunidades involucradas. La propiedad así reconocida sólo será enajenable en los términos que señale la ley. La misma ley establecerá mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.
PARAGRAFO 1 o. Lo dispuesto en el presente artículo podrá aplicarse a otras zonas del país que presenten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previo estudio y concepto favorable de la comisión especial aquí prevista.
PARAGRAFO 2 o. Si al vencimiento del término señalado en este artículo el Congreso no hubiere expedido la ley a la que él se refiere, el Gobierno procederá a hacerlo dentro de los seis meses siguientes, mediante norma con fuerza de ley. 98. La Corte Constitucional20, respecto del mandato superior indicó que: «El artículo 55 transitorio (…), representa un logro en términos de reconocimiento político de las comunidades afrocolombianas, resultante de las luchas y movilizaciones que se venían gestando desde los años ochenta en particular en la región del Pacífico Colombiano y de la exigencia de los campesinos negros de esas zonas para que se les reconociera la titularidad colectiva de la tierra[11].
Con el artículo 55 transitorio se consolidó el discurso de la “alteridad de la comunidad negra” antes centrado en el Pacífico chocoano, como auto-reconocimiento en relación con un territorio y unos usos y costumbres propios y se contribuyó al proceso de etnización y al reconocimiento de la misma como un sujeto político en el imaginario nacional[12]». 99.
La Ley 70 de 1993, por medio de la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política, tiene como fin, reconocer a las comunidades negras y fortalecer los mecanismos de protección de sus derechos e identidad cultural en aras de fomentar condiciones de igualdad real para estas poblaciones. Los principios que la orientan son: i) los del reconocimiento, ii) la protección de la autonomía, iii) de la participación y la protección del medio ambiente en los lugares donde habitan las comunidades, iv) el derecho a la propiedad colectiva, el uso de la tierra y la protección de los recursos 20 Sentencia C 253 de 2013.
Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 naturales y los recursos mineros, v) la protección de los derechos a la identidad cultural y, vi) la planeación y fomento del desarrollo económico y social21. 100.
Nótese que el artículo 55 transitorio Superior, quiso reconocer a las comunidades negras no solo su autonomía, sino el respeto por sus usos y costumbres, por lo que, en aras de adoptar mecanismos para su protección, les reconoció los territorios que venían ocupando. 101. Al respecto, el artículo 5 de la Ley 70 de 1993, estableció que: Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Además de las que prevea el reglamento, son funciones de los Consejos Comunitarios: delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; escoger al representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica, y hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación. 102.
Conforme con ello, el artículo 56 de la Ley 70 de 1993 determinó que: «Las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas a las comunidades negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución, tendrán un (1) representante de esas comunidades en sus consejos directivos en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional». 103.
Con la norma en comento, el legislador previó que el derecho a postular y elegir un miembro de su comunidad en las corporaciones autónomas o de desarrollo sostenible estaba condicionado a que en la jurisdicción se adjudicaran propiedades colectivas de las que trata el artículo 55 Superior. 104. De la lectura sistemática de las reglas de conformación de los consejos directivos, se tiene que, corresponde a cada corporación verificar si en su jurisdicción existen comunidades étnicas en las que se adjudiquen las propiedades colectivas de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución y en caso de ser afirmativo, les resulta imperativo garantizar la representatividad de éstas en el mencionado órgano directivo. 105.
Este ha sido el entendimiento que la Sección Quinta le ha dado al artículo 56 de la Ley 70 de 1993, al considerar que22 «el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, estableció el deber en cabeza de las corporaciones autónomas regionales de incluir a las comunidades afrodescendientes que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas.» (Negrilla propia). 106.
Para cumplir con dicho cometido, el Decreto 1076 de 2015, estableció en su artículo 2.2.8.5.1.2., lo siguiente:
ARTÍCULO 2. 2.8.5.1.2. Requisitos. Los Consejos Comunitarios que aspiren a participar en la elección del representante y suplente, ante el Consejo Directivo, allegarán a la 21 Ídem. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 15 de febrero de 2024, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra (E), Radicado 11001-03-28-000-2023-00137-00 Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Corporación Autónoma Regional respectiva, con anterioridad mínima de quince (15) días a la fecha de la elección, los siguientes documentos: a) Certificación expedida por el alcalde municipal correspondiente, en la que conste la ubicación del Consejo Comunitario, la inscripción de la Junta y de su representante legal; b) Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, lncoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción; c) Allegar original o copia del documento en el cual conste la designación del miembro de la comunidad postulado como candidato. 107.
Es a partir del texto superior, que la Ley 70 de 1993 consagró el ingrediente normativo «adjudiquen propiedades colectivas», por lo que, requerir que la entidad competente, en este caso, la Agencia Nacional de Tierras, certifique la existencia de tales territorios titulados o en trámite de adjudicación, no se advierte como un requisito ajeno a las normas superiores que regulan la materia. 108.
Del análisis sistemático de las normas de orden constitucional y legal que se aducen para inaplicar el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, no se observa vulneración alguna que deba ser declarada con efectos interpartes en el presente medio de control, debido a que el requisito cuestionado tiene sustento constitucional, legal y jurisprudencial 109.
En lo que hace a los artículos 623 y 1424 del Convenio 164 de la OIT, en donde se estipuló el establecimiento por parte del Estado de medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente y la adopción de medidas para salvaguardar sus derechos, la Sala Electoral25, en aras de proteger la igualdad de las comunidades y dotarlos de garantías reales que materialicen su derecho de participación ciudadana, determinó frente a este requisito que: «82.
(…) el trámite de adjudicación de tierras, inicia con la solicitud de titulación, la cual permite poner en marcha el aparato administrativo y con esta el inicio de las actuaciones para lograr la entrega de las tierras a las comunidades negras, trámite que no puede tener 23 Artículo 6o. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimiento apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2.
Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. 24 Deberán reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan.
Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes. 2.
Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. 25 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 18 de febrero de 2021, M.P: Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2020-00094-00 Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 decisión administrativa sin que se radique la debida petición, con la que se activan las competencias de la ANT para proceder a cumplir con el procedimiento, el cual debe ser atendido bajo los parámetros legalmente establecidos so pena de vulnerar derechos fundamentales.
(…) 84. De otra parte, en un asunto de mora en la respuesta a una solicitud de titulación elevada por un consejo comunitario al entonces INCODER, la Corte Constitucional en sentencia T- 909 de 2009, protegió el derecho fundamental de la comunidad negra y ordenó la resolución del asunto puesto en su conocimiento. Lo que resulta importante de esta decisión, es que el juez constitucional para determinar el exceso de la administración en resolver la adjudicación pretendida, estableció como parámetro inicial la fecha de presentación del requerimiento, es decir, la radicación de la petición de titulación es la que materializa el inicio del trámite de adjudicación. Al respecto se tiene: «… Ha subrayado la Corte Constitucional[40] que la garantía del debido proceso en asuntos administrativos supone que el Estado se ajuste a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico y ello no sólo cuando se trata de adelantar trámites a partir de los cuales sea factible deducir responsabilidades de orden disciplinario o los atinentes al control y vigilancia. Esta garantía debe hacerse efectiva del mismo modo en los trámites que las personas inician con el objeto de ejercer sus derechos ante la administración o con el fin de cumplir con una obligación y abarca el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias.
El propósito consiste, pues, en evitar que la suerte de las personas quede al albur de una decisión arbitraria o de una ausencia de decisión por dilación injustificada. /…/ A fin de establecer si en el asunto bajo examen se ha desconocido el derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo, considera la sala indispensable efectuar un recuento de los hechos que se encuentran acreditados en el expediente.
De esa manera, podrá determinar si el tiempo trascurrido entre la solicitud de titulación colectiva elevada por el señor Isabelino Valencia Rodallega en calidad de representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya el día 23 de diciembre de 1999 y que aun se encuentra pendiente de decisión en el año 2009, esto es, si el lapso de diez años contados a partir del instante en que se presentó el requerimiento, hasta la fecha, constituye un término razonable y proporcionado para que el asunto bajo examen permanezca todavía sin solución…» Negrilla y subraya fuera de texto. 85.
Por manera que, entender para el proceso de elección del representante principal y suplente que el requisito del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, se satisface solamente cuando la ANT admite formalmente la petición, no solo desconoce el debido proceso administrativo en cabeza de las comunidades negras, quienes se inscribieron en el presente proceso electoral con una certificación de la autoridad competente en la que se da fe que el proceso de titulación se encuentra en trámite, sino que haría nugatorio su derecho fundamental a elegir y ser elegido en tanto la efectividad de éstos, estaría supeditada al pronunciamiento de la administración, decisión que en algunos casos puede tardar años, barrera que se erige como desconocedora de los derechos de estas comunidades». 110.
De cara a lo expuesto, no se advierte que las normas aludidas y las decisiones judiciales sobre la exigencia del mencionado requisito, desconozcan preceptos de carácter internacional frente a la protección de las comunidades afrodescendientes, por el contrario, las mismas se han dotado de eficacia al darles en su entendimiento la efectividad necesaria para garantizar el derecho de participación en las decisiones que Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 les incumben y, concretar el fin último que es el de respeto por su autodeterminación teniendo certeza que, quienes intervienen en la adopción de las decisiones que los afectan, son aquellos que la norma superior quiso proteger. 111.
Por manera que, fue el constituyente derivado fue el que impuso al Estado el deber de reconocer la propiedad de las tierras baldías donde habitan las comunidades negras, (artículo 5° de la Ley 70 de 1993). De ahí que el reconocimiento de la propiedad colectiva se erija como un pilar esencial para la materialización de sus derechos, para lo cual se les impuso a estos pueblos el deber de constituir consejos comunitarios como una forma de administración interna para recibir las tierras adjudicables. 112.
Siendo este uno de los propósitos de los consejos comunitarios, es evidente su deber de desplegar las actuaciones tendientes a obtener el reconocimiento y titulación de la propiedad colectiva. 113. Por lo tanto, bajo el entendido de que esta Sala se ha decantado por entender que el requisito en cuestión se satisface con la mera radicación de la solicitud, no se traduce en una carga desproporcionada en detrimento de las comunidades, por el contrario, les facilita: i) activar las competencias de la ANT para cumplir el propósito del constituyente, y ii) participar en las decisiones que los afectan. 114.
Así las cosas, al no prosperar ninguno de los argumentos de impugnación expuesto por el apelante, se impone a este juez confirmar la decisión apelada. 2.4 Otras consideraciones 115. El Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, solicitó ser desvinculado del presente medio de control, al carecer de legitimación. 116.
Al respecto, la Sala se abstendrá de hacer algún pronunciamiento, en tanto, en el curso de la audiencia inicial y de pruebas, se determinó que no se le había vinculado a la presente causa, por ello, no había decisión que adoptar en la materia; adicionalmente, en el fallo de primera instancia, se concluyó que no se le vinculó como parte demandada por lo que resultaba inane ahondar en la procedencia del mismo.
Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta en uso de facultades constitucionales y legales, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, del 21 de mayo de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. Demandante: Víctor Andrés Córdoba Moreno Demandados: Franklin Cuesta Obregón y Franchesca Gallón Alzate Radicación: 05001-23-33-000-2023-01118-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARIA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”