CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Asunto: NO SE ACCEDE A LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN. LA PROVIDENCIA NO CONTIENE FRASES O CONCEPTOS QUE OFREZCAN DUDA.

LA MEDIDA CAUTELAR DECRETADA NO ES OBJETO DE PRECISIÓN EN CUANTO A SU ALCANCE, YA QUE SE LIMITA A LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ACUSADO. AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de aclaración de la providencia de 21 de octubre de 2025, por medio de la cual se decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0858 de 30 de julio de 2025.

I.- ANTECEDENTES El ciudadano ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),1 promovió demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, 1 En adelante CPACA. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los efectos del Decreto 0858 de 2025, «Por el cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», expedido por el GOBIERNO NACIONAL.2 II.- SOLICITUD DE ACLARACIÓN II.1.

El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL,3 en escrito radicado oportunamente4, elevó solicitud de aclaración en los siguientes términos: «Con fundamento en lo anterior, solicito SE ACLARE el auto que decretó la suspensión provisional del Decreto 858 de 2025, precisando los artículos realmente suspendidos y las reglas aplicables mientras rige la medida cautelar.

Subsidiariamente, si la Sala estima que dichas precisiones constituyen un punto omitido en su decisión, se solicita la adición de la decisión, en lo manifestado en el presente memorial». Como fundamento de la solicitud de aclaración, la entidad sostiene que la decisión plantea serias dudas que inciden directamente en su parte resolutiva, debido a que la suspensión de los efectos del Decreto 0858 de 2025 deja en suspenso herramientas operativas que venían a corregir déficits heredados Del Sistema General de 2 En cabeza del presidente de la República y el ministro de Salud y Protección Social. 3 En adelante el MINISTERIO. 4 Visible en el índice 24 del expediente digital.

En el presente asunto, se tiene que el auto respecto del cual se solicita la aclaración data del 21 de octubre de 2025, fue notificado el 27 de octubre de 2025, y la petición de aclaración fue allegada el 30 de octubre de 2025 (índice 24 del expediente digital). 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguridad Social en Salud.

En ese sentido, advierte que la providencia no especificó cuál es la normativa aplicable durante la suspensión, esto es, si prevalece la vigencia de las disposiciones del Decreto 1599 de 2022, o si, por el contrario, deben aplicarse las leyes que rigen el Sistema que, en relación con el punto del modelo de salud como política pública, carecen de reglamentación. Además, sostiene que la parte resolutiva incurrió en una incongruencia al decretar la suspensión integral del decreto acusado sobre la base del estudio fragmentado de seis de los cincuenta y tres artículos que integran el texto, circunstancia que devela la necesidad de la aclaración. Por último, insiste en que el peso de la justicia material y la seguridad jurídica se inclina a favor de declarar a través de una providencia aclaratoria la reviviscencia del Decreto 1599 de 2022, entre tanto se encuentre vigente la suspensión del Decreto 0858 de 2025 —o se disponga alguna regla para ello—, para evitar las posibles implicaciones negativas que conllevaría el vacío normativo respecto de los diferentes actores involucrados en el Sistema. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.2.

El ciudadano ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA5 se pronunció sobre la solicitud de aclaración de la providencia e indicó que los actos administrativos no pueden ser ejecutados cuando fueren suspendidos sus efectos; y que dicha suspensión opera, además, respecto de los actos administrativos que lo reglamentaron, en el caso concreto, sobre las Resoluciones 1789 de 4 septiembre de 2025 y 2161 de 17 de octubre de 2025.

III.- PROVIDENCIA OBJETO DE ACLARACIÓN Mediante proveído de 21 de octubre de 2025, el Despacho resolvió: «Primero: DECRETAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos del Decreto 0858 de 30 de julio de 2025, «Por el cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», expedido por el GOBIERNO NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.» Como fundamento de la decisión, la Sala unitaria adujo que un estudio preliminar del asunto controvertido permitía inferir que al adoptar el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, como política pública de alcance nacional, el Gobierno nacional reguló de manera integral elementos estructurales del Sistema de Seguridad Social en Salud, así: 5 Índice 25 del expediente digital. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El Decreto 0858 establece la creación de las REDES INTEGRALES E INTEGRADAS TERRITORIALES DE SALUD (RIITS) (artículos 2.11.2.2.1 y 2.11.2.2.2), las cuales son conformadas y organizadas por «las Entidades Territoriales Departamentales y Distritales», mientras que en el anterior modelo eran coordinadas por las entidades promotoras de salud,6 por designación efectuada por el legislador. - La creación de las RIITS implicó una reorganización territorial del sistema al convertirse en las unidades básicas de planeación, ejecución y coordinación de los servicios de salud en cada territorio, al paso que constituye una transformación estructural del modelo de prestación, redefine la gobernanza territorial de la salud y desplaza el centro funcional del sistema hacia la atención primaria. - Entre los cambios estructurales del modelo de aseguramiento se aprecian: i) las modificaciones que se imponen al rol de las EPS en el sistema, las cuales son objeto de deliberación legislativa únicamente; y ii) la asignación de competencias de las entidades territoriales, a las que se les asigna el rol de «órgano de dirección» y la función de organización de las RIITS, designación expresamente 6 En adelante EPS. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atribuida al legislador, de conformidad con el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política. - El Decreto 0858 no se limita a desarrollar o reglamentar lo dispuesto por la Ley 1438, sino que introduce modificaciones sustanciales al modelo legal vigente, sustituyendo el esquema de Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) por uno completamente distinto: las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS).

Esta transformación altera de manera significativa la estructura de responsabilidades entre los actores del sistema, especialmente al subordinar a las EPS frente a una red definida y organizada exclusivamente por las entidades territoriales. Con fundamento en ello, la providencia del despacho concluyó que el acto acusado incurre en una extralimitación de la potestad reglamentaria al invadir el ámbito de competencia exclusivo del legislador en la asignación de funciones en materia de salud a las entidades territoriales, por cuanto no puede el ejecutivo usurpar la función regulativa en esta materia, pues es al Congreso de la República a quien corresponde la regulación de las actividades que constituyen servicios públicos, o en aspectos tales como su carácter, naturaleza, extensión, cobertura, sujetos prestadores, su gestión y fiscalización, condiciones de prestación, usuarios y sus derechos y 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deberes, el régimen tarifario, así como el control, inspección y vigilancia por parte del Estado, todo ello de conformidad con los artículos 1°, 2°, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política.

IV-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De la aclaración de autos La figura de la aclaración de las providencias está prevista en el artículo 285 del Código General del Proceso,7 —aplicable a esta Jurisdicción por remisión expresa del artículo 306 del CPACA—, en los siguientes términos: «Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció.

Sin embargo, podrá́ ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. En las mismas circunstancias procederá́ la aclaración de auto. La aclaración procederá́ de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.» (Resaltado fuera del texto original). 7 En adelante CGP. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la norma en cita, para que proceda la aclaración de una providencia es necesario que esta contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda y que estén o influyan en la parte resolutiva de la providencia. 4.

Caso concreto En el caso sub lite, el apoderado del MINISTERIO pretende que se aclare la providencia de 21 de octubre de 2025 en dos aspectos, a saber: i) el marco normativo aplicable durante la suspensión decretada y la posible vigencia o reviviscencia de las disposiciones del Decreto 1599 de 2022, con el fin de evitar implicaciones negativas respecto de los diferentes actores involucrados en el Sistema General de Seguridad Social en Salud; y ii) la presunta incongruencia de la providencia al decretar la suspensión total del decreto acusado sobre la base del estudio de algunos artículos de los que integran el texto.

Para resolver lo pertinente, la Sala unitaria destaca, en primer lugar, que la figura procesal de la aclaración únicamente se estableció para dilucidar conceptos o frases incluidas en la parte resolutiva o que influyan en ella que generen dudas en su interpretación, lo que no ocurre en el caso sub examine, puesto que la decisión adoptada y 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus motivos no presentan ambigüedad alguna que den lugar a inferencias que requieran interpretación. Así las cosas, en lo que concierne a los dos asuntos que son objeto de solicitud de aclaración por parte del MINISTERIO, se advierte que no se cumplen los presupuestos para su procedencia, puesto que lo pretendido es que se precise el marco normativo aplicable durante el término de duración de la suspensión provisional y si se debe entender afectado por el fenómeno de la reviviscencia el Decreto 1599 de 2022, aspectos estos que escapan del ámbito de la aclaración de las providencias, en los precisos términos del artículo 285 del CGP, habida cuenta que, se insiste, no configuran un asunto dudoso contenido en la parte resolutiva del proveído o que tenga influencia en ella.

En efecto, se observa que con la solicitud de aclaración la parte demandada pretende darle a la providencia un alcance que no tiene, por cuanto la decisión judicial se limitó a decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, sin que en el auto se hubieran adoptado determinaciones que impliquen realizar precisiones adicionales como el marco normativo aplicable durante la suspensión decretada, y menos aún pronunciarse sobre posibles eventualidades que surjan como consecuencia de la ejecutoria de la 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia en comento.

En ese orden, resulta necesario precisar que la Sección Primera del Consejo de Estado no es órgano de consulta, por lo cual, su competencia frente al asunto en particular se limita a resolver la demanda de nulidad contra el Decreto 0858 de 2025, «Por el cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», expedido por el Gobierno nacional, no siendo de su resorte resolver inquietudes acerca del cumplimiento de sus decisiones judiciales por parte de las autoridades administrativas como las que se plantean en el escrito de aclaración. En lo que respecta al argumento de la incongruencia de la decisión que según el MINISTERIO amerita la aclaración, por cuanto, en su sentir, la medida de suspensión se habría basado únicamente en el estudio fragmentado del texto del Decreto 0858, es preciso señalar que el análisis de legalidad no se realizó de manera fragmentada ni limitado a los artículos citados en la providencia. Por el contrario, se efectuó una lectura integral del Decreto acusado, lo que permitió concluir que su contenido implicaba una modificación estructural del sistema de salud, de paso que los artículos mencionados en la decisión fueron referidos únicamente a modo de ejemplo, para 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ilustrar los aspectos más relevantes que sustentan la medida cautelar adoptada.

De manera que lo que se evidencia es que el reproche que hace el MINISTERIO respecto del análisis jurídico que sustentó la decisión tiene el propósito de que el juez efectúe un pronunciamiento adicional, lo que desconoce la prohibición contenida en el artículo 285 del CGP que preceptúa que las providencias no pueden ser revocadas ni reformadas por el juez que las emitió. En ese orden, la solicitud de aclaración debe limitarse a los presupuestos enunciados en la norma ibidem, lo que implica que a través de esta figura no puede reabrirse el debate jurídico ya resuelto.

Cabe señalar que la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos busca evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad. Su naturaleza es temporal y accesoria, y para su procedencia se requiere: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00353-00 Actor: ANDRÉS EDUARDO FORERO MOLINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co persigue la indemnización de perjuicios, estos deben acreditarse sumariamente.

Tales aspectos fueron considerados por la Sala unitaria en la providencia de 21 de octubre de 2025, lo cual pone de manifiesto que la solicitud de aclaración no resulta procedente, en la medida en que la providencia no contiene frases o conceptos que ofrezcan duda, lo que impone su denegatoria y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E DENEGAR la solicitud de aclaración de la providencia de 21 de octubre de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada