Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: EDGAR ORLANDO AYALA RUIZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 11 de abril de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Edgar Orlando Ayala Ruiz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 7 de junio y 29 de noviembre de 2023, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicación 68001-33-33-007-2018-00481-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Mencionó que trabajó: i) desde el 16 de octubre de 1981 hasta el 16 de julio de 1987 en Industria Militar Colombiana - INDUMIL; y ii) del 1.º de agosto de 1990 al 28 de marzo de 2006 en el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, para un total de “[…] 21 años, 7 meses y 22 días […]” de servicio. 2.2.

Adujo que solicitó ante el Ministerio de Defensa el reconocimiento de su pensión de jubilación y, que esa autoridad, a través de la Resolución núm. 2516 de 7 de 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz septiembre de 2007, negó el reconocimiento de la solicitud porque el accionante no tenía los 55 años de edad exigidos por la norma aplicable al caso. 2.3.

Precisó que una vez cumplió la edad, nuevamente, solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación, pero que el Ministerio de Defensa a través de la comunicación núm. OFI16-63188 de 16 de agosto de 2016 le respondió que ya se le había dado respuesta por medio de la Resolución núm. 2516 de 2007. 2.4. Expresó que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 68001-33-33-007-2018-00481-00 en contra de la Nación - Ministerio de Defensa, para que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 2516 de 2007 y, se le reconociera y pagara la pensión de jubilación contemplada en el Decreto núm. 1214 de 8 de junio de 19901 “[…] por tener reunidos los requisitos para su reconocimiento, a partir de que cumplí los 55 años de edad, incluyendo en su liquidación todos los factores salariales devengados durante el último año de prestación del servicio […]”. 2.5.

Refirió que el asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, autoridad judicial que, mediante sentencia de 7 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda, aduciendo que el accionante no tenía la edad de 60 años, de acuerdo con el artículo 1002 del Decreto 1214 de 8 de junio 1990. 2.6.

Mencionó que apeló la decisión y que el Tribunal Administrativo de Santander, a través de sentencia de 29 de noviembre de 2023, decidió confirmar el fallo de primera instancia, argumentando que su vinculación con el Ejército Nacional se dio con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19933 y que, además, había sido con INDUMIL, entidad que es una empresa industrial y comercial del Estado a la cual no le aplica el régimen alegado por el accionante. 2.7.

Señaló que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo por cuanto las decisiones se basaron en fundamentos jurídicos diferentes, ya que para el juez de primera instancia la edad de pensión se debía computar de acuerdo con la Ley 100 de 1993, mientras que el Tribunal consideró que a pesar de que se cumplió con la edad exigida, no se satisfizo el tiempo de servicio requerido para acceder a la prestación económica. 1 “Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”. 2 “ARTÍCULO 100.

PENSION POR APORTES. A partir de la vigencia del presente Decreto, conforme al artículo 7o. de la Ley 71 de 1988, los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las Entidades de Previsión Social o de las hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas.

PARAGRAFO. Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a la fecha de vigencia del presente Decreto, tengan diez (10) o más años de afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes”. 3 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz 2.8.

Finalmente, aseguró que las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta el precedente contenido en el Auto núm. 1041 de 24 de noviembre de 2021, en el cual la Corte Constitucional afirmó que INDUMIL es una empresa pública. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primero. Que se AMPAREN los derechos fundamentales, al debido proceso, Acceso a la Administración de Justicia y seguridad social, vulnerados por el JUZGADO SEPTIMO [sic] ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA en la sentencia del 07 de junio de 2023, y EL TRIBUNAL ADMINISTATIVO [sic] DE SANTANDER, mediante proveído de fecha 29 de noviembre de 2023, mediante la cual confirma la decisión de primera instancia, proferidas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho mediante el cual se busca el reconocimiento de la pensión de jubilación con aplicación del Decreto 1214/90 que regula la administración de personal civil en el Ministerio de Defensa y Policía Nacional decisiones mediante las cuales se niega el derecho cuando yo laboré en INDUMIL que es una empresa industrial y comercial del Estado, por lo cual de acuerdo a la estructura de [sic] estado está adscrita al Ministerio de Defensa y de acuerdo a la Corte Constitucional e [sic] es una entidad de carácter público, tiempo que no se tuvo en cuenta para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Segundo. Consecuentemente a lo anterior, DEJAR sin efectos las decisiones emitidas por el JUZGADO SEPTIMO [sic] ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA en la sentencia del 07 de junio de 2023 y, EL TRIBUNAL ADMINISTATIVO [sic] DE SANTANDER, por vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social, ya que tales decisiones incurren en el defecto material o sustantivo, y desconocimiento del precedente jurisprudencial […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] IV.

TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 12 de marzo de 2024, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Quinta del Consejo de Estado, admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso a la “[…] Nación – Ministerio de Defensa Nacional […]”.

V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juez Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga indicó, luego de hacer un breve recuento del trámite que se le dio a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 68001333007-2018-00481-00/01, que se opone 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz a las pretensiones de la presente acción de tutela y que no tiene más consideraciones al respecto. 5.2.

El Ministerio de Defensa Nacional solicitó, por medio de apoderada judicial, declarar improcedente la presente acción de tutela, al considerar que no superó los requisitos generales de procedencia, porque el accionante no expuso de manera clara los fundamentos fácticos que sustentan la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.

VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 11 de abril de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que los argumentos presentados por el señor Edgar Orlando Ayala Ruiz carecen de relevancia constitucional y lo que busca es reabrir el debate que el juez ordinario resolvió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 7.

Igualmente, indicó que “[…] el objetivo […] [del accionante] es traer a colación una nueva discusión e interpretación en torno a las normas que regulan la prestación que reclama, y la naturaleza jurídica del INDUMIL pues, en su sentir, esa empresa social del Estado debe ser considerada como una entidad pública y, por ende, al haber cotizado un tiempo pensional como trabajador de ella este puede ser computado para el reconocimiento de la pensión de jubilación como ex empleado del Ministerio de Defensa Nacional […]”. 8.

Como fundamento de lo anterior, indicó que evidenció que el juez ordinario sí resolvió el asunto, gracias a lo cual concluyó que el accionante no cumplió con los requisitos que establece la norma que regula el régimen prestacional del Ministerio de Defensa y Policía Nacional, esto es, haber cotizado el tiempo de servicio exigido, pero en una entidad del sector defensa. 9.

Finalmente, puntualizó que frente al defecto de desconocimiento del precedente no se cumplió con la carga argumentativa suficiente, que permitiera hacer un análisis entre los derechos fundamentales supuestamente vulnerados y la sentencia objeto de la presente tutela. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 10. El accionante impugnó el fallo de primera instancia, para tal efecto manifestó que el asunto sí tiene relevancia constitucional, porque el derecho de gozar de una pensión está protegido por la Constitución Política, y que además está contemplado en el bloque de constitucionalidad y los tratados internacionales celebrados por Colombia. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz 11.

Aseguró que no se estudió el grave error de interpretación en relación con los tiempos laborados y que fueron desconocidos por el Ministerio de Defensa, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 12. Finalmente, al igual que en el escrito de tutela, señaló que se incurrió en un defecto material porque la pensión se le negó al considerar que el tiempo laborado en INDUMIL no podía tenerse en cuenta para acceder al derecho a la pensión de jubilación solicitada.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197.

VIII.2. Problemas jurídicos 14. El extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 7 de junio y 29 de noviembre de 2023, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicación 68001-33- 33-007-2018-00481-00/01.

Sin embargo, la Sala sólo analizará si la providencia de 29 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá: 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente. 16.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz 21.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”12 que encaje en dichos parámetros. 22.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. El señor Edgar Orlando Ayala Ruiz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 7 de junio y 29 de noviembre de 2023, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicación 68001-33-33-007-2018-00481-00/01. 25.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 12 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz VIII.4.1.

Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 26. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental13 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones14. 27.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales15, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. 28.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación17, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 29.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202218 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión 13 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 16 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 17 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz 30.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202319. 31. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales20. 32.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 33.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente. 34.

Como fundamento del defecto sustantivo alegó que las decisiones se basaron en fundamentos jurídicos diferentes, ya que para el juez de primera instancia la edad de pensión se debía computar de acuerdo con la Ley 100 de 1993, mientras que el Tribunal consideró que a pesar de que se cumplió con la edad exigida, no se satisfizo el tiempo de servicio requerido para acceder a la prestación económica. 35.

Sobre el desconocimiento del precedente adujo que las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta el Auto núm. 1041 de 24 de noviembre de 2021, en el cual la Corte Constitucional afirmó que INDUMIL es una empresa pública. 36. La autoridad judicial de primera instancia concluyó que esta acción constitucional no cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, porqué “[…] el demandante intenta reabrir un debate que el juez ordinario ya ha resuelto, pues el objetivo de él es traer a colación una nueva discusión e interpretación en torno a las normas que regulan la prestación que reclama, y la naturaleza jurídica del INDUMIL pues, en su sentir, esa empresa social del Estado debe ser considerada como una entidad pública y, por ende, al haber cotizado un 19 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz tiempo pensional como trabajador de ella este puede ser computado para el reconocimiento de la pensión de jubilación como ex empleado del Ministerio de Defensa Nacional […]”. 37.

En esa misma línea, esta Sección considera que la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: (i) el debate planteado no se hizo desde una óptica constitucional y (ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia y busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez de lo contencioso administrativo. 38.

Al respecto, esta Sala de Decisión ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales”. 39.

En este caso, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional gira en torno a la presunta omisión de la accionada de tener en cuenta el tiempo que el señor Edgar Orlando Ayala Ruiz trabajó en INDUMIL, para poder acceder a la pensión de jubilación contemplada en el Decreto 1214 de 1990. 40. Este debate fue analizado por el juez natural de la causa en sede contenciosa administrativa.

En efecto, en la sentencia de 29 de noviembre de 2023, se puede apreciar que el Tribunal Administrativo de Santander analizó por qué no se podía contabilizar el tiempo laborado para INDUMIL, para efectos de considerar que el accionante tenía condición de personal civil del Ministerio de Defensa con derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación: “[…] Que el señor EDGAR ORLANDO AYALA RUIZ, prestó sus servicios en la INDUSTRIA MILITAR – INDUMIL desde el 16 de octubre de 1981 hasta el 16 de julio de 198721 y al EJERCITO [sic] NACIONAL desde el 1 de agosto de 1990 hasta el 27 de marzo de 200622.

Que el demandante nació el 24 de julio de 1961. De acuerdo a lo anterior, se puede precisar que la vinculación del demandante al Ejercito [sic] Nacional se dio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, al revisar la vinculación del año 1981, esta se dio en INUMIL [sic], empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, creada y reglamentada mediante los Decretos Nos. 3135 Bis de 1954 y 0574 de 1955 y modificada mediante Decretos Nos. 2346 de 1971, 2069 de 1994 y Acuerdo de Junta Directiva de la Empresa No. 439 de 2001. 21 Folio 9 archivo 02 PDF índice 2 SAMAI 22 Folio 7 archivo 05 PDF índice 2 SAMAI 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz En tal virtud, atendiendo lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 1214 de 1990 las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado, entre otras, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa; en ese orden, el tiempo de vinculación del demandante a INDUMIL no puede ser tenido en cuenta para efectos pensionales.

En tal virtud, solo se tendrá en cuenta para el computo del tiempo de servicio el desempeñado en el Ejército Nacional, esto es, del 1 de agosto de 1990 hasta el 27 de marzo de 2006, para un total de 15 años, 7 meses, 26 días. Conforme a lo anterior, en la medida que el demandante no prestó 20 años continuos ni discontinuos al Ministerio de Defensa, a la Policía Nacional o a otras entidades oficiales, no hay lugar al reconocimiento pensional como lo concluyó el a quo, no asistiéndole razón al apelante cuando indica que la primera instancia no tuvo en cuenta el tiempo servido al Ejercito [sic] Nacional, pues precisamente lo que se dijo por el a quo es que el tiempo de servicio que no sería computable lo es, el servido a INDUMIL conforme lo previsto en el artículo 2 de Decreto 1214 de 1990 […]”. [Subrayado fuera del texto] 41.

La transcripción anterior permite evidenciar que no es cierto que la decisión del Tribunal accionado desconoció el tiempo que el señor Edgar Orlando Ayala Ruiz trabajó en INDUMIL. Por el contrario, lo que se aprecia es que el juez hizo un análisis detallado para determinar si, de acuerdo con el artículo 223 del Decreto 1214 de 1990, el accionante era una persona civil, esto es una persona que por haber prestado sus servicios en el Ministerio de Defensa y/o Policía Nacional durante cierto tiempo, tenía derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación de ese sector. 42.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”24. 43. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”25.

En esa medida, “[s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara 23 “ARTÍCULO 2. PERSONAL CIVIL. Integran el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, las personas naturales que presten sus servicios en el Despacho del Ministro, en la Secretaría General, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional.

En consecuencia, las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo”. 24 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 25 Ibidem. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01120-01 Accionante: Edgar Orlando Ayala Ruiz arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales”26. 44. En conclusión, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de abril de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 26 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021.