23001233300020170050201 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 23001 23 33 000 2017 00502 01 (1128–2021) Demandante: Virginia Lucia Palomo Sierra. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Factores salariales para la liquidación de la pensión gracia. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 22 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 Virginia Lucia Palomo Sierra, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad parcial de la Resolución RDP 026708 de 21 de julio de 2016, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP ordenó reconocer y pagar una pensión gracia a partir del 15 de junio de 2 011; así mismo, la nulidad de las Resoluciones RDP 027337 de 5 de julio de 2017 y RDP 036230 de 20 de septiembre del mismo año, por medio de las cuales le fue negada la reliquidación pensional. 1 Folios 1 a 11 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, reclamó la reliquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta el salario devengado en el año previo a la adquisición del estatus pensional, incluyendo las primas de navidad y vacaciones como factor salarial; así mismo, el reajuste de las sumas reconocidas y el pago de intereses moratorios causados. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda. Explicó que el 6 de octubre de 2015 radicó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. Si bien en un primer momento le fue negada, a través de la Resolución RDP 026708 de 21 de julio de 2016 le fue reconocida a partir del 15 de junio de 2016 en cuantía de $ 535.600 pesos, sin incluir las primas de navidad y vacaciones como factor salarial.

A través de la Resolución RDP 029708 de 16 de agosto de 2016, la UGPP modificó el acto de reconocimiento pensional en el sentido de indicar que tenía efectos fiscales del 8 de octubre de 2012 por cuenta de la prescripción trienal. Indicó que presentó solicitud de reliquidación pensional el 24 de marzo de 2017, la cual fue resuelta negativamente con las Resoluciones RDP 027337 de 5 de julio y RDP 036230 de 20 de septiembre, ambas del 2017. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Argumentó que la entidad demandada reconoció la pensión gracia con un salario inferior al correspondiente al año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus, además, sin la inclusión de todos los factores salariales devengados, vulnerando así el disfrute Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 pleno de la prestación ya reconocida a la demandante.

Precisó, que no están en discusión los requisitos para ser acreedora de una pensión gracia y que únicamente se pretende la reliquidación de acuerdo con lo establecido en las normas vinculantes. 1.4. Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Reseñó que la señora Virginia Palomo Sierra si bien demostró el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, lo cierto es que no tiene el derecho a que se le tengan en cuenta, como base de liquidación, todos los factores salariales devengados en el último año, pues para el momento de la consolidación del estatus jurídico estaban vigentes las Leyes 33 y 62 de 1985, las cuales son taxativas en cuanto a los factores a tener en cuenta en la liquidación de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913, la cual no determinó la forma de liquidar dicha prestación periódica.

Así mismo, indicó que los certificados de salarios expedidos en los años 2015 y 2016, los cuales daban cuenta de lo percibido en los años 2010 y 2011 tienen inconsistencias en el monto declarado, circunstancia que no fue aclarada en sede administrativa por la demandante a pesar de haber sido requerida. Propuso como excepciones la “prescripción” y la “buena fe”. 1.5.

Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Córdoba realizó el 26 de septiembre de 2018 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: 2 Folios 105 a 109 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 «Determinar si procede o no la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución N° RDP 026708 de 21 de julio de 2016 por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la señora Virginia Lucía Palomo Sierra, en cuantía de $535.600; así como la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones N°.

RDP 027337 de 5 de julio de 2017 y N° RDP 036230 de 20 de septiembre de 2017, expedidos por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP-, por medio de los cuales se negó la reliquidación de la pensión gracia a la demandante y se confirmó la decisión inicial, respectivamente.

Para establecer lo anterior, debe la Sala determinar si la demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión con el 75% del promedio de todo lo percibido por aquella en el año anterior a la adquisición del status pensional, teniendo en cuenta el salario que devengó como docente grado 13 del escalafón y ordenando la inclusión de las primas de navidad y vacacional como factores salariales.» (sic) 3 1.6.

Decisión de primera instancia objeto de apelación.4 En sentencia de 22 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo de Córdoba, accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, declaró como no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, así mismo, declaró la nulidad parcial de la Resolución RDP 026708 de 21 de julio de 2016 y la nulidad de las Resoluciones RDP 027337 de 5 de julio y RDP 036230 de 20 de septiembre, ambas de 2017, en consecuencia ordenó a la UGPP reliquidar y pagar la pensión gracia teniendo en cuenta el salario devengado y demás factores salariales durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, del 14 de junio de 2010 al 14 de junio de 2011, con los reajustes de ley y la actualización de las sumas resultantes.

Como fundamento de lo anterior, indicó que revisado el acto administrativo por medio del cual le fue reconocida una pensión 3 Folios 117 a 122 del expediente. 4 Folios 147 a 153 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 gracia a la señora Virginia Lucia Palomo Sierra se observa que le fue otorgada una pensión con el salario básico devengado entre junio de 2010 y el mismo mes de 2016, y que, al resultar inferior al salario mínimo mensual vigente de la época, le fue ajustado el valor a dicho salario legalmente establecido.

En razón de lo anterior, y conforme a la jurisprudencia vigente, consideró que la pensión ya reconocida debía ser reliquidada teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el año anterior a la obtención del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 del mismo año. Determinó que como restablecimiento del derecho se debía realizar la actualización de las sumas correspondientes de acuerdo con la fórmula establecida en la sentencia del 6 de abril de 2006 del Consejo de Estado. 1.7.

Recurso de apelación.5 El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP allegó escrito con el que se opuso a la sentencia de primera instancia. Precisó que erróneamente se accedió a las pretensiones de la demanda sin tener en cuenta que el régimen aplicable a la demandante es el establecido en las Leyes 33 y 62 de 19 85, las cuales consagran expresamente los factores salariales que pueden ser tenidos en cuenta para efectuar la liquidación de las prestaciones pensionales, dentro de los cuales no se encuentran las primas de navidad y vacaciones como lo pretende la causante. 1.8.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP6, 5 Folios 157 y 158 del expediente. 6 Índice 16 del respectivo expediente digital disponible en SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 actuando por intermedio de apoderado, allegó escrito de alegatos de conclusión en donde reiteró los argumentos expresados en el recurso de apelación. Virginia Lucia Palomo Sierra, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto 7. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la entidad demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del mencionado recurso. 2.2.

Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Virginia Lucia Palomo Sierra tiene derecho a la reliquidación de la pensión gracia ya reconocida, teniendo en cuenta la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a adquirir el estatus pensional? 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Ingreso base de liquidación para la pensión gracia. En cuanto a la forma de cómo se debe liquidar la pensión de que trata la Ley 114 de 1913, los factores a tener en cuenta y el porcentaje aplicable, se debe tener en cuenta que la mencionada ley, así como las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, no establecieron la manera en que se debería liquidar la prestación periódica, razón por la cual se debe acudir a otras normas que regulan la pensión en Colombia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En primer lugar, el artículo 4 de la Ley 4 de 196612 indicó expresamente que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios».

Ahora bien, a través del Decreto 1743 de 1966 se reglamentó la mencionada ley, resaltando que en el artículo 5 especificó lo siguiente: «Artículo 5o. A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración d su retiro definitivo del servicio público.»13 Respecto de los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión gracia la Sección Segunda, en la ya mencionada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814, realizó el siguiente análisis: «[…] la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para obtener el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. 12 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones» 13 Modificado por el artículo único del Decreto 2025 de 1966. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.» De lo reseñado, se debe tener en cuenta que para la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, lo cual incluye las primas, sobresueldos, bonificaciones, trabajo suplementario, horas extras, etc. 2.4.

Análisis del caso concreto. 2.4.1. Actuación administrativa. 15 Actuando por intermedio de apoderado, la hoy demandante radicó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el 24 de marzo de 2017, solicitud de reliquidación de la pensión gracia reconocida previamente por medio de la Resolución 022530 de 16 de junio 2016; al respecto, pidió realizar la reliquidación teniendo en cuenta el sueldo básico y todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del 15 Folios 42 a 62 del expediente.

En respuesta a lo anterior, la UGPP expidió la Resolución RDP 027337 de 5 de julio de 2017, por medio de la cual negó lo reclamado. Como argumento, señaló lo siguiente: «[…], se procedió a verificar los certificados de factores salariales de fecha 18 de mayo de 2016 y el certificado de factores de fecha 23 de septiembre de 2015, evidenciándose inconsistencias, como por ejemplo: En el certificado de factores salariales de fecha 18 de mayo de 2016, la asignación básica para el año 2010 (año status) está certificada por valor de $2.064.332.00 m/Cte y para el año 2011 por valor de $2.129.772.00 m/cte: sin embargo en el certificado de factores salariales de fecha 23 de septiembre de 2015, la asignación para el año 2010, está certificada por valor de $2.351.063 y para el año 2011 por valor de $2.425.592 m/cte.

En mérito de lo expuesto, se evidencian aumentos de los valores sin justificación alguna, razón por la cual esta unidad procede a negar la reliquidación de la pensión gracia, hasta tanto no se aclaren las inconsistencias anteriormente señaladas.» Inconforme con la respuesta, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto con la Resolución RDP 036230 de 20 de septiembre de 2017, que confirmó la decisión de negar la reliquidación pensional. 2.4.2.

Del cumplimiento de los requisitos. Si bien no se encuentra en discusión el reconocimiento de la pensión gracia, la Sala realizará un rápido análisis de los requisitos para acceder a ella. Revisado el expediente, la Sala encuentra que Virginia Lucia Palomo Sierra nació el 22 de mayo de 195016, razón por la cual, el 16 Copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento visibles a folios 14 y 15 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 22 de mayo de 2000 cumplió 50 años de edad, así mismo, no se observan reproches sobre la conducta en el ejercicio docente.

Ahora bien, en cuanto al tiempo de servicio reposan las siguientes certificaciones: En primer lugar, el 25 de agosto de 2015 17, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG – Secretaría de Educación de Córdoba certificó que la señora Palomo Sierra fue nombrada como docente con vinculación nacionalizada entre el 7 de junio de 1972 y el 21 de enero de 1975 para un total de 2 años, 7 meses y 15 días; al respecto, se observa lo siguiente: Posterior a ello, el 23 de octubre de 2015 18, el FOMAG – Secretaría de Educación Municipal de Santa Cruz de Lorica indicó que la hoy demandante sostuvo una vinculación del orden nacionalizado entre el 31 de enero de 1994 y el 31 de julio de 2015, es decir, por 21 años y 6 meses, de lo mencionado se sustrae lo siguiente: 17 Folios 16 y 17 del expediente. 18 Folios 18 y 19 del expediente.

Dd mm aa Dd mm aa Dd mm aa Dd mm aa Dd mm aa Tipo de Novedad Nombramiento Plantel Educativo ESC. R. MIXT DE LOS GARZONES Municipio MONTERIA Tipo de Novedad RETIRO Plantel Educativo ESC. R. MIXT DE LOS GARZONES Municipio MONTERIA 01 1975 15 07 02 22 15 07 02 2 DEC 000051 22 01 1975 07 06 1972 21 01 1975 TOTAL 1 DEC 000525 24 05 1972 07 06 1972 TIPO DE A.A. No de A.A. FECHA A.A. FECHA POSESION DESDE HASTA NOVEDADES dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa d m a Tipo de Novedad NOMBRAMIENTO Plantel Educativo I.E. REMOLINO Municipio MUNICIPIO SANTA CRUZ DE LORICA Tipo de Novedad RETIRO FORZOSO Plantel Educativo I.E. REMOLINO Municipio MUNICIPIO SANTA CRUZ DE LORICA 0 6 21 0 6 21 2015 31 7 2015 2 DECRETO 1759 23 6 2016 1994 31 1 1994 31 7 HASTA TOTAL 1 DECRETO 46 28 1 1994 31 1 NOVEDADES TIPO DE A.A. No de A.A. FECHA A.A. FECHA POSESION DESDE Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 De acuerdo con lo anterior, la señora Virginia Lucia Palomo Sierra habría cumplido los 20 años de servicio docente con naturaleza nacionalizada el 14 de junio de 2011, adquiriendo así el estatus pensional, por tanto, el ingreso base de liquidación para la pensión gracia dependía de lo devengado entre el mes de junio de 2010 y junio de 2011.

Sobre el particular, se observan certificaciones expedidas el 24 de octubre de 2011 y el 18 de mayo de 2016 por el tesorero del municipio de Santa Cruz de Lorica, en donde se indica que la docente Palomo Sierra, Grado 14 en el escalafón, devengó en los años 2010 y 2011 lo siguiente: 19 Año 2010 Año 2011 Mes Sueldo Sueldo Enero 2.064.332,oo 2.129.772,oo Febrero 2.064.332,oo 2.129.772,oo Marzo 2.064.332,oo 2.129.772,oo Abril 2.064.332,oo 2.129.772,oo Mayo 2.064.332,oo 2.129.772,oo Junio 2.064.332,oo 2.129.772,oo Julio 2.064.332,oo 2.129.772,oo Agosto 2.064.332,oo 2.425.592,oo Septiembre 2.064.332,oo 2.425.592,oo Octubre 2.064.332,oo 2.425.592,oo Noviembre 2.064.332,oo 2.425.592,oo Diciembre 2.064.332,oo 2.425.592,oo Prima de Navidad 2.150.346,oo 2.526.658,oo Prima Vacacional 1.032.166,oo 1.212.796,oo De lo señalado previamente, se observa que la señora Virginia Lucia Palomo Sierra devengó la asignación básica entre los meses de junio de 2010 ($2.064.332) y junio de 2011 ($2.129.772), así como las primas de navidad ($2.150.346) y vacacional ($1.212.796). 19 Folios 58, 135 y 138 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Ahora bien, en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia, se observa la Resolución RDP 026708 de 21 de julio de 2016 20 por medio de la cual la UGPP indicó lo siguiente: «[…] Que la liquidación realizada mediante el presente Acto Administrativo se realizó con base en el salario mínimo de los años 2010 y 2011 toda vez que dentro del expediente pensional no se evidencio certificado de factores salariales para el año anterior a la adquisición del status pensional, es decir 15 e junio de 2010 al 16 de junio de 2011. […]

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago a favor del (a) PAMOMO SIERRA VIRGINIA LUCIA, ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, en cuantía de $535.600 (Quinientos Treinta Y Cinco Mil Seiscientos Pesos M/Cte), efectiva a partir del 15 de junio de 2011. […]» Posterior a ello, a través de la Resolución RDP 029708 de 16 de agosto de 2016 21 la entidad demandada modificó el artículo primero de la anterior resolución de la siguiente manera: «RESUELVE:

ARTICULO PRIMERO: Modificar la Resolución NO. RDP 026708 del 21 de julio de 2016 en su ARTÍCULO PRIMERO, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, el cual quedará así:

ARTICULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago a favor del (a) PAMOMO SIERRA VIRGINIA LUCIA, ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, en cuantía de $535.600 (Quinientos Treinta Y Cinco Mil Seiscientos Pesos M/Cte), efectiva a partir del 15 de junio de 2011, con efectos fiscales a partir del 08 de octubre de 2012 por prescripción trienal. […]» 20 Folios 32 a 37 del expediente. 21 Folios 38 a 40 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 De todo lo anterior se desprende que en un inicio la liquidación de la mesada pensional se produjo teniendo en cuenta el salario mínimo de los años 2010 y 2011, y cuando se solicitó la reliquidación teniendo en cuenta lo efectivamente devengado en el año anterior a la adquisición del derecho pensional, esto es, 14 de junio de 2010 a 14 de junio de 2015, le fue negada por la UGPP.

Al respecto, se resalta que el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia objeto de apelación, concluyó correctamente con la orden reliquidar la pensión gracia, ya reconocida a favor de la señora Virginia Lucia Palomo Sierra, teniendo en cuenta todos los factores salariales del período comprendido entre junio de 2010 y junio de 2011.

Del mencionado análisis se sustrae lo siguiente: «Así entonces, conforme a lo acotado por la jurisprudencia y lo analizado dentro del proceso, la pensión Gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.° de 1966 y el Decreto 1743 de esa misma anualidad.

Por ello, al comparar lo pretendido y lo resuelto por el ente demandado basta con verificar la certificación obrante tanto en el expediente administrativo (fl104) como de las pruebas allegas por la accionante folio 58 con los valores tenidos en cuenta por la entidad al momento de liquidar la pensión (fls 32 -37) para evidenciar que en efecto no le fueron incluidos todos sus factores salariales como lo indica la normatividad, y que la misma fue liquidada con un promedio base de asignación totalmente diferente al ostentado por la señora Palomo Sierra, existiendo una amplia diferencia en el detrimento de los derechos de la demandante, tal como se pasa a explicar […] Es así, que se tuvo cuenta que tal como estableció la Resolución RDP del 21 de julio de 2016, la señora Palomo adquirió su status de pensionada el día 14 de junio de 2011, por lo tanto, se tomaron en cuenta los factores salariales comprendidos entre el 14 de junio de 2010 al 14 de junio de 2011, incluido las primas de Navidad y Vacacional que certificó El Tesorero Del Municipio Santa Cruz de Lorica (fl 58), dando como resultado el valor total de $26.130.274 el cual se divide entre 12 y se multiplica por 75%, obteniendo como resultado la asignación para la data de julio de 2011 la suma de $ Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 1.633.164, valor totalmente diferente al reconocido por el ente demandado.

Conforme viene, procederá esta judicatura a ordenar la reliquidación de la pensión deprecada por la señora Virginia Lucia Palomo Sierra, tomando todos los factores salariales establecidos entre el lapso comprendido 14 de junio de 2010 al 14 de junio de 2011.» Ahora bien, en esas condiciones, no le asiste la razón al apoderado de la entidad demandada en el sentido de indicar que únicamente resultan válidos los factores salariales indicados en las Leyes 33 y 62 de 1985 y, que por tanto, no procedería la reliquidación con las primas de navidad y vacacional; no obstante, como se describió previamente y, en concordancia con la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, el ingreso base de liquidación para la pensión gracia es el 75% de todo lo percibido durante el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional, que para el caso concreto es la asignación básica mensual, la prima de navidad y la prima vacacional del período de junio de 2010 a junio de 2011.

Por lo descrito con anterioridad, y teniendo en cuenta el objeto de la apelación, resulta procedente confirmar la sentencia de primera instancia por medio de la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda presentada por Virginia Lucia Palomo Castro. 2.6. Condena en costas. Resulta necesario precisar que, si bien el apelante resultó vencido, las costas no se causaron dado que la parte demandante no actuó en esta segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2017 00502 01 Demandante:Virginia Lucia Palomo Sierra w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 22 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda propuesta por Virginia Lucia Palomo Sierra en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con lo expuesto previamente.

SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.

TERCERO. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de acuerdo con el poder allegado vía correo electrónico y visible en el índice 20 de SAMAI.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado