CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 73001-23-33-000-2020-00363-011 Nº Interno: 6612-2022 Demandante: Álix Nidia Mojica Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia; cosa juzgada La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 1° de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Álix Nidia Mojica de Saavedra, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones ADP 850 de 19 de febrero, RDP 9039 de 14 de abril y 10889 de 5 de mayo, todas de 2020, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y del acto ficto negativo producto del silencio frente al recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: (i) conceder la pensión gracia a partir del 2 de abril de 2012, 1 Las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP con efectos fiscales desde el 18 de noviembre de 2016, cuyas mesadas deberán ser debidamente indexadas;
(ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192, 193 y 195 del CPACA y (vi) en costas procesales. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante nació el 17 de septiembre de 1957, por lo que cumplió 50 años en 2007, y alcanzó 20 de servicios el 2 de abril de 2012, descontando los ingresos de origen nacional «[…] de que trata el literal “b” de la Resolución de nombramiento N° 1629 de 1993 expedida por el alcalde del Municipio de Alvarado Tolima».
Con ocasión del fallo de unificación de 21 de junio de 2018 de la sección segunda del Consejo de Estado (número interno 3805-2014), el 6 de noviembre de 2019 la accionante nuevamente formuló petición orientada a que se le reconociera la pensión gracia, negada a través de Resoluciones ADP 850 de 19 de febrero de 2020, por haber operado la cosa juzgada, y RDP 9039 de 14 de abril del mismo año, porque aquella Corporación no modificó los requisitos para conceder esa prestación; esta última confirmada con Resolución RDP 1889 de 5 de mayo siguiente, pero no se desató el recurso de apelación que también interpuso. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 13, 29, 48 y 53. Las Leyes 114 de 1913, 91 de 1989 y 37 de 1933. La parte demandante expuso que «[…] la Resolución N° 1629 de noviembre 19 de 1993, por medio de la cual, el ALCALDE MUNICIPAL DE ALVARADO TOLIMA nombra unos docentes, en lo que se denominó “EL PLAN DE UNIVERSALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN NACIONAL” tiene consonancia con lo expuesto en la Sentencia de Unificación del 21 de junio del 2018, entre ellos, la nacionalización de la educación contenida en la Ley 43 de 1975, dentro de lo que se dijo, que la clasificación docente solo iba a depender, DE QUIEN NOMBRARA AL DOCENTE y no de la fecha en que fuese vinculado como en este caso, o de la procedencia de los recursos pagados por los otrora “FER”». 3 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Que, por lo anterior, «[…] el tiempo de servicio a cargo de la nación conforme a lo señalado en la resolución N° 1629 de noviembre 19 de 1993, va desde 21 de noviembre de 1993 hasta el 31 de marzo de 2005 inicialmente más el traslado prescrito en la Resolución 1437 de agosto 4 de 1994 nos arroja un tiempo de servicio de 9 años 3 meses, una vez descontados los años de 1993, 1994 y 1995»; no obstante, «[…] los años de 1993, 1994 y 1995 deben contarse como tiempos territoriales, debido a que, si bien los transfirió la Nación al ente territorial, estos recursos al ser pagas a través de las fer, dejaron de ser de fuente nacional». 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que no puede entenderse, a partir del fallo de unificación de 21 de junio de 2018 de la sección segunda del Consejo de Estado, que el vínculo laboral de carácter nacional, que tuvo la demandante, mutó a departamental en los términos de la Ley 60 de 1993 y, posteriormente, a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, como lo pretende la actora, dado que la plaza que ocupó fue de naturaleza nacional y nacionalizada.
Que la demandante no cuenta con 20 años de servicio como docente de orden distrital, municipal o departamental, requisito sine qua non para ser beneficiaria de la pensión gracia, teniendo en cuenta que su vinculación al servicio de la educación desde el 16 de septiembre de 1976 hasta el 13 de julio de 1981 es de carácter nacionalizado; y del 19 de noviembre de 1993 al 27 de julio de 2019 de tipo nacional.
Como excepciones propuso las que denominó: cosa juzgada (respecto de la demanda tramitada bajo el expediente 73001233300620130052900, que fue fallada a través de providencias de 2 de abril de 2014 y 16 de junio de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima y del Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, en su orden, que negaron sus pretensiones), inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, prescripción y buena fe. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia anticipada proferida el 1° de septiembre de 2022, declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP (con condena en costas). Consideró que 4 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP «[…] la demandante tiene como fundamento de sus pretensiones las mismas vinculaciones laborales que promovió en anterior oportunidad y respecto de los cuales esta jurisdicción ya resolvió y le precisó los motivos por los cuales no eran suficientes para lograr el reconocimiento de la pensión gracia. Concretamente esta Corporación en la sentencia del 2 de abril de 2014 que dirimió el fondo del proceso promovido por la señora Alix Nidia Mojica de Saavedra con radicación No. 73001-23-33-000-2013-00529-0016 [sic], confirmada por el Honorable Consejo de Estado el 16 de junio de 2016».
Agregó que los cambios jurisprudenciales no constituyen una nueva situación que permita quebrantar la institución de la cosa juzgada, como parece entenderlo el apoderado de la demandante. 4. El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Insiste en que, respecto de la identidad de causa petendi, el fundamento de la actual pretensión no es el mismo del anterior proceso que promovió, pues en la época de la primera sentencia no se tenía certeza ni existía diferenciación de los dineros públicos del situado fiscal y del sistema general de participaciones, situación novedosa que debió el a quo estudiar.
Que «[…] es una postura pacífica de nuestro órgano de cierre el hecho de que cuando de temas pensionales se trata, el fenómeno de la cosa juzgada no es absoluto sino que conlleva ínsito una relativización que brilló por su ausencia en la sentencia de alzada, criticando que el honorable magistrado ponente le haya dado a su decisión un carácter de absoluto, cuando la jurisprudencia pacífica de la Corporación aunada a los principios de favorabilidad laboral e in dubio pro operario […] fueron totalmente desconocidos».
Sostiene que en el libelo introductorio explicó la diferenciación que realizó el Consejo de Estado sobre las figuras del situado fiscal y del sistema general de participaciones, pero el Tribunal guardó silencio absoluto frente a este aspecto, lo que configura una violación del principio de congruencia. 5 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 27 de abril de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la actora y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, la apoderada de la accionada presentó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en su memorial de contestación de la demanda.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)2, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP. Para el efecto se analizará (i) si en el presente asunto operó o no el fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada, como lo declaró el a quo; y en caso negativo, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada. 2 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 6 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
De la cosa juzgada; y 2.2. Caso concreto. 2.1. De la cosa juzgada. Acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 3033 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 3064 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, es decir, que la pretensión sea idéntica a la debatida en el anterior trámite en el que se dictó el fallo ejecutoriado, (ii) se debe fundar en la misma causa, esto es, que entre la demanda y la sentencia proferida en el anterior asunto haya semejanza en los fundamento de hecho y de derecho, y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.
Por su parte, el artículo 189 del CPACA, en lo atañedero a la cosa juzgada respecto de sentencias de nulidad dictadas por esta jurisdicción, preceptúa que «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]».
Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado5 precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un 3 «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 4 «ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 5 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso, sentencia de 1° de agosto de 2013, expediente 11001-03-15-000-2013-01171-00. 7 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.
De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.
Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.
El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […].
Por tanto, la figura de la cosa juzgada tiene como fundamento el principio constitucional de la seguridad jurídica, por cuanto, una vez en firme las 8 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP decisiones judiciales, no es dable que se reabra el debate jurídico zanjado a través de estas con otro proceso judicial, en atención a la intangibilidad e inmutabilidad que adquieren ante su ejecutoria. 2.2.
Caso concreto. En el asunto sub examine, se tiene que, con anterioridad al presente proceso, la aquí actora incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 73001-23-33-006-2013-00529-00), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones RDP 8699 de 25 de febrero, RDP 17563 de 18 de abril y RDP 20309 de 3 de mayo, todas de 2013, por las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que fue nombrada por el departamento de Santander, a través de Resolución 2509 de 6 de septiembre de 1976, como docente nacionalizada; posteriormente, en condición de maestra territorial mediante Resolución 1629 de 19 de noviembre de 1993 del municipio de Alvarado (Tolima), y con Decreto 148 de 8 de marzo de 1994, el municipio de Ibagué la incorpora a su planta.
De la citada demanda conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Tolima que, mediante fallo de 2 de abril de 2014, negó tales pretensiones, porque la accionante laboró en calidad de maestra nacionalizada desde el 16 de septiembre de 1976 hasta el 12 de julio de 1981 en el departamento de Santander, pero a partir del 21 de noviembre de 1993 fue educadora nacional, por lo que no reunió el requisito de tiempo exigido para la pensión gracia. La decisión precedente fue confirmada por el Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), el 16 de junio de 2016 (número interno 3533-2014), al estimar que el nombramiento de la demandante por medio de Resolución 1629 de 1993, efectuado por el alcalde de Alvarado (Tolima), lo hizo como agente de la Nación, mas no en condición de representante del ente territorial, para proveer plazas docentes con cargo presupuestal a la Nación; sin embargo, con Decreto 148 de 18 de marzo de 2005, se le incorporó a ella en la planta de cargos docentes del municipio de Ibagué, por lo que adquirió la calidad de maestra territorial desde esta última época.
No obstante, al alcanzar solo 10 años, 3 meses y 14 días de servicios (del 16 de septiembre 9 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP de 1976 al 13 de julio de 1981 y desde el 31 de marzo de 2005 hasta el 18 de septiembre de 2012), no tiene derecho a la pensión gracia. En este orden de ideas, se procederá a establecer si en este caso existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: Expediente 73001-23-33-006-2013-00529-01 (3533-2014) Expediente 73001-23-33-000-2020-00363-01 (6612-2022) Partes: Álix Nidia Mojica de Saavedra contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Partes: Álix Nidia Mojica de Saavedra contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Actos demandados: Resoluciones RDP 8699 de 25 de febrero, RDP 17563 de 18 de abril y RDP 20309 de 3 de mayo, todas de 2013, por medio de las cuales se negó la pensión gracia reclamada por la actora.
Actos demandados: Resoluciones ADP 850 de 19 de febrero, RDP 9039 de 14 de abril y 10889 de 5 de mayo, todas de 2020, y del acto ficto negativo producto del silencio frente al recurso de apelación interpuesto contra la segunda decisión, a través de los cuales se negó a la accionante el reconocimiento de la pensión gracia. Pretensiones: La demandante solicitó se declarara la nulidad de las precitadas Resoluciones y, en consecuencia, se concediera la pensión gracia a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional.
Pretensiones: Depreca la anulación de los aludidos actos administrativos y, como restablecimiento del derecho, pide la pensión gracia a partir del 2 de abril de 2012, con efectos fiscales desde el 18 de noviembre de 2016. Fallo de primera instancia: El Tribunal Administrativo del Tolima, con providencia de 2 de abril de 2014, negó las pretensiones de la demanda.
Fallo de primera instancia: El Tribunal de conocimiento decretó la excepción de cosa juzgada. Fallo de segunda instancia: El Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), en sentencia de 16 de junio de 2016, confirmó la de primera instancia, toda vez que la accionante solo completó 10 años, 3 meses y 14 días de servicios, como docente 10 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Así las cosas, conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres presupuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra la UGPP;
(ii) existe identidad de objeto, pues aunque en los dos expedientes no hayan sido controvertidos los mismos actos administrativos, lo cierto es que en todas las decisiones demandadas la Administración negó la pensión gracia peticionada por la actora; asimismo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 73001- 23-33-006-2013-00529-01 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si la profesora acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual se examinó, entre otros períodos de labores, el comprendido entre el 21 de noviembre de 1993 y el 30 de marzo de 2005 (cuya valoración solicita nuevamente en este proceso).
De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que los tiempos que depreca la actora sean tenidos en cuenta como laborados en calidad de docente territorial, son los mismos que fueron examinados en el primer litigio: (i) entre el 16 de septiembre de 1976 y el 13 de julio de 1981, (ii) del 21 de noviembre de 1993 al 30 de marzo de 2005 y (iii) desde el 31 de marzo de 2005 hasta el 18 de septiembre de 2012, en particular el segundo de dichos lapsos, con base en el cual aduce, en ambos casos, adquiriría el estatus pensional el 2 de abril de 2012; por tanto, no es posible volver a efectuar un estudio sobre este mismo aspecto.
Ahora bien, la accionante alega que la causa petendi varió respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió con anterioridad al presente y que fue fallado cuando no existía diferenciación entre los dineros públicos del situado fiscal y los del sistema general de participaciones, lo que quedó zanjado a partir del fallo de unificación de esta sección segunda CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018 (expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 [3805-14]).
No obstante, en primer lugar, territorial, del 16 de septiembre de 1976 al 13 de julio de 1981 y desde el 31 de marzo de 2005 hasta el 18 de septiembre de 2012, ya que el período comprendido entre el 21 de noviembre de 1993 y el 30 de marzo de 2005 fue maestra con vinculación nacional. 11 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP anota esta Sala que, en esa providencia, acerca de sus efectos, en el ordinal 2° de su parte decisoria, se dispuso: 2.º Adviértese a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva.
De igual manera, se precisa que los casos resueltos respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables [subrayado fuera del texto original]. En consecuencia, las reglas de unificación fijadas en esa oportunidad por la sección solo cobijarían las demandas pendientes de resolución al momento de su expedición. Sin embargo, la actora asevera que «[…] el fenómeno de la cosa juzgada no es absoluto sino que conlleva ínsito una relativización […] cuando la jurisprudencia pacífica de la Corporación aunada a los principios de favorabilidad laboral e in dubio pro operario […] fueron totalmente desconocidos».
Sobre este aspecto, cabe precisar que, ante un nuevo criterio de unificación, el Consejo de Estado ha dicho que «[…] esta situación no hace mella en los efectos de la cosa juzgada, pues, para que su existencia surta los efectos deseados, el “hecho nuevo” debe ser anterior o contemporáneo al trámite del proceso, no habiéndose considerado en su momento por el fallador de turno por omisión o ignorancia de la parte que lo invoca»6.
Asimismo, esta Corporación7 ha sido reiterativa en afirmar que «[…] los cambios de precedente no afectan las decisiones judiciales adoptadas con anterioridad, pues las mismas hacen tránsito a cosa juzgada»8; en ese sentido, de esta sección segunda, se pueden consultar las siguientes providencias: fallo de 16 de marzo de 2017, expediente 76001-23-33-000- 2013-00063-01 (2710-15), C. P. Gabriel Valbuena Hernández (subsección 6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, providencia de 25 de septiembre de 2013, radicación 63001-23-31-000-2012-00132-01(2621- 13). 7 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto de 16 de febrero de 2012, radicación 11001-03-06- 000-2011-00049-00(2069), C. P. William Zambrano Cetina. 8 Así se reseñó en auto de la sección segunda de 20 de octubre de 2022, expediente 63001-33-33-000-2013-00594- 01 (2726-2016), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 12 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP A); sentencia de 17 de marzo de 2016, expediente 11001-03-15-000-2016- 00356-00 (AC), C. P. William Hernández Gómez (subsección A); auto de 26 de octubre de 2017, expediente 76001-23-33-000-2013-00113-02 (0466-16), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (subsección B); proveído de 17 de mayo de 2018, expediente 76001-23-31-000-2012-00091-01 (1482-17), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas (subsección A); y sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 25000-23-42-000-2013-00363-01 (2226–2014), C. P. Gabriel Valbuena Hernández (subsección A).
No obstante, la subsección A de esta sección también ha aclarado que «El principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia»9.
Empero, en este mismo pronunciamiento se precisó que al haberse dejado consignado, como regla de aplicación del fallo de unificación que se estudiaba en esa oportunidad, que «los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables», no era dable relativizar la cosa juzgada en el asunto analizado.
Por lo tanto, en virtud del principio de seguridad jurídica, que garantiza la estabilidad, firmeza y certeza de las decisiones de la jurisdicción, y comoquiera que en el sub lite el fallo de unificación que invoca la accionante en este caso, se insiste, dispuso efectos retroactivos a las reglas allí establecidas, con la advertencia que los casos en los que ha operado la cosa juzgada resultan inmodificables, no es procedente, so pretexto del principio de igualdad, promover un nuevo proceso con desconocimiento de aquel mandato superior (seguridad jurídica).
En consecuencia, en atención a que las sentencias proferidas el 2 de abril de 2014 y el 16 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), en su orden, decidieron 9 Proveído de 29 de agosto de 2019, expediente 66001-23-33-000-2014-00070-01 (3973-14), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP de fondo y en forma definitiva el problema jurídico que fue nuevamente planteado en esta controversia e hicieron tránsito a cosa juzgada, no es dable que, como lo pretende la accionante, se realice otro análisis jurídico en torno a su aspiración pensional de gracia. Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la figura jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes, lo cual de ninguna manera quebranta derecho fundamental alguno de la actora, sino que, por el contrario, garantiza el acceso a la administración de justicia dentro de los parámetros de justicia, igualdad y seguridad jurídica, que se deben proteger tanto a las personas como a los entes estatales. 2.4.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Sin embargo, dado que el fallo apelado, en el ordinal segundo de la parte decisoria la condenó en costas, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP, excepto la condena en costas impuesta a la parte accionante, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 14 Nº Interno: 6612-22 Demandante: Álix Nidia Mojica de Saavedra Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1° de septiembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas, que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: RECONOCER personería a la abogada GLORIA XIMENA ARELLANO CALDERÓN, con tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la demandada, en los términos y para los efectos del poder visible en el aplicativo Samai.
CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS