CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 680012333000201300741 – 02 (3404 – 2019) Demandante: LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 11 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces, en la cual se resolvió de manera afirmativa.a las pretensiones de la demandante.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, presentada el día 24 de julio de 2013 (folios 01 a 19), tendiente a que se inaplique por ilegal el Decreto 4040 de 2004 y como consecuencia del anterior, se declare Nulo el Acto Administrativo definitivo contenido en el Oficio S.G. No. 5290 del 31 de diciembre de 2012 proferido por la Procuraduría General de la Nación que resuelve no acceder a la petición del actor formulada por escrito el día 13 de diciembre de 2012.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó (i) se ordene a la Nación – Procuraduría General de la Nación, que en cumplimiento de los Decretos 610 de marzo 26 de 1998 y 1239 de 2 de julio de 1998 reconozca, liquide y pague a la Ex Procuradora Judicial Penal II, Dra. LUZ MARINA RODRIGUEZ RUEDA, de manera retroactiva, y por nómina, las diferencias salariales entre el 70% y el 80%, de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia, existentes entre el 10 de Agosto de 2007 y el 31 de enero de 2011, deduciendo de dicho porcentaje del 80%, lo pagado por concepto de la Bonificación por Gestión Judicial prevista en el ilegal Decreto 4040 de 2004, (ii) Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Nación - Procuraduría General de la Nación, a pagar a la accionante Doctora LUZ MARINA RODRIGUEZ RUEDA, al tiempo de vencimiento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, la suma total que corresponde a los conceptos expresados en la pretensión anterior, y en el acápite de cuantía del presente libelo demandatorio, (iii) Que igualmente como consecuencia de la nulidad solicitada en las pretensiones primera, segunda y tercera de esta demanda, a título de restablecimiento del derecho, se condene a - la Nación- Procuraduría General de la Nación, a pagar a la Ex Procuradora Judicial Penal II.
Doctora LUZ MARINA RODRIGUEZ RUEDA, el valor de los intereses en la forma y términos expresados en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, (iv) Las condenas respectivas proferidas a favor de la Ex Procuradora Judicial Penal II, Dra. LUZ MARINA RODRIGUEZ RUEDA, serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, con el índice de precios al consumidor, desde la fecha en que se hicieron exigibles (10 de agosto de 2007 hasta el 31 de enero de 2011) hasta que se pague correctamente dicho porcentaje del 80% de la denominada Bonificación por Compensación, y (v) Que a la providencia de mérito favorable, la entidad pública demandada le dé cumplimiento en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011.
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada solicita, que se nieguen todas y cada una de las pretensiones, y, en consecuencia, se declare que los actos administrativos impugnados fueron expedidos de acuerdo con la normatividad vigente aplicable, además, propone excepción de falta de integración de litisconsorcio al considerar hacerse necesaria la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como al Departamento Administrativo de Función Pública, también, propuso la excepción innominada o de oficio.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 11 de septiembre de 2017, decidió declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, estarse a lo resuelto en la sentencia del Consejo de Estado del 14 de diciembre de 2011 y, además, la nulidad del acto administrativo demandado.
También, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: CONDENAR a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION a reconocer y pagar por nómina la diferencia salarial existente entre el 70% cancelado y el 80% de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado como retribución al trabajo, devengan los Magistrados de Alas Cortes de Justicia entre el diez (10) de agosto de dos mil siete (2007) hasta el treinta y uno (31) de enero de dos mil once (2011), a la Doctora LUZ MARINA RODRIGUEZ RUEDA, en su calidad de PROCURADORA JUDICIAL II, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, a partir del momento en que hubiese devengado una suma inferior al 80% de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado como retribución al trabajo, devengan los Magistrados de Altas Cortes de Justicia, aplicable desde el año 2001 con el Decreto 610 de 1998.
La suma que resulte de la reliquidación ordenada a título de restablecimiento de derecho s reajustará en los términos del artículo 187 del CACA, dando aplicación a la siguiente formula R = Rh X Índice final Índice inicial Según el cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto del reajuste ordenado desde la fecha en que debió hacerse el pago y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el Índice Final de Precios al Consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el Índice Inicial.
Los intereses devengados se liquidarán conforme los dispone el artículo 192 del CPACA. La NACIÓN – PROCURADURÍ GENERAL DE LA NACIÓN, dará cumplimiento al fallo en términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandada formuló recurso de apelación (folios 212 a 219) contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA NOTA PRELIMINAR El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. EL PROBLEMA JURÍDICO En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho la señora LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA al reajuste salarial solicitado, consistente en que se le reconozca y pague la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? LA ARGUMENTACIÓN DE LA SALA La argumentación de la Sala de Conjueces avocará su estudio a partir del marco normativo aplicable al caso concreto, así como el desarrollo jurisprudencial sobre la materia y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
Marco normativo y Jurisprudencial. En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: ( ) 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. (…). De otra parte, debe indicarse que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998, luego en ese sentido también deberá corregirse la sentencia de primera instancia. En efecto claramente señala la citada disposición: “La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes.” (Negrillas fuera de texto).
He aquí una gráfica para una fácil visualización de la evolución normativa y jurisprudencial que ha tenido en Colombia la bonificación por compensación, así: De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. Sobe lo planteado, la jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. Así las cosas, siendo que el objeto de las pretensiones es el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, desde el 10 de agosto de 2007 al 31 de enero de 2011, en el porcentaje del 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes, cuyo reconocimiento la demandante solicitó, por conducto de apoderado judicial, mediante petición fechada el 13 de diciembre de 2012, reconocimiento que le fue negado mediante Oficio S.G. No. 5290 del 31 de diciembre de 2012 proferido por la Procuraduría General de la Nación, acto administrativo sometido al control de legalidad a través de la presente litis.
EL CASO CONCRETO Probado está en el expediente, respecto de la señora LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA: Que trabajó como Procuradora 149 Judicial II Penal de Pereira desde el 10 de agosto de 2007 hasta el 24 de agosto de 2009 y como Procuradora 58 Judicial ll Penal de Bucaramanga, desde el 25 de agosto de 2009 hasta 31 de enero de 2011. Que percibe como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004.
Que el día 13 de diciembre de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, la señora LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de Procuradora Judicial II.
Segundo, la señora LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 10 de agosto de 2007 al 31 de enero de 2011, fechas en que fungió como Procuradora Judicial ll y en la cual no corría la prescripción trienal por la ausencia de exigibilidad del derecho.
Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, aclarando la aplicación expresa del Decreto 610 de 1998.
En cuanto a costas y agencias en derecho, esta Sala se abstendrá de imponer condena en tal sentido, como quiera que en los términos del artículo 188 de C.P.A.C.A., no se desprende su imposición automática y no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIÓNASE la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida dentro del expediente No. 250002325000201000246-02 (0845-15) de 18 de mayo de 2016, siendo demandante Jorge Luis Quiroz Alemán y otros y Conjuez Ponente el doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, respecto de la regla de prescripción del derecho al reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación, con las precisiones efectuadas por Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 2018; y a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 11 de septiembre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora LUZ MARINA RODRÍGUEZ RUEDA en contra la Nación – Procuraduría General de la Nación.
TERCERO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
QUINTO: NO CONDENAR en costas.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HÉCTOR DIAZ MORENO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Ponente AUSENTE CON EXCUSA JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA