Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandada: José Danilo Cuero Orejuela Tema: Medida cautelar de suspensión provisional Auto interlocutorio ______________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el auto del 17 de abril de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 110299 del 13 de octubre de 20113, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales4 reconoció una pensión de vejez a 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 3 Aunque en el apartado de pretensiones de la demanda se solicita la nulidad de la Resolución GNR 126903 del 12 de junio de 2013, mediante la cual se «reliquida pensión de vejez a favor del señor JOSE DANILO CUERO OREJUELA […] esto SIN TENER EN CUENTA EL CUENTA QUE ERA INCOMPATIBLE CON LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON EL MUNICIPIO PALMIRA» [sic], lo cierto es que la demandante no presentó esa resolución. Además, tanto los hechos alegados en la demanda como el concepto de violación y la solicitud de medida cautelar, están claramente dirigidos a cuestionar la Resolución 110299 de 2011.
Por lo tanto, tras una lectura integral de la demanda y el análisis del material probatorio disponible en esta etapa procesal, el despacho advierte que la nulidad se dirige es contra la Resolución 110299 del 13 de octubre de 2011. 4 En adelante ISS. Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 2 favor de José Danilo Cuero Orejuela. 2.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reconocimiento de la pensión compartida con el municipio de Palmira [Valle del Cauca] a favor del demandado; ii) la devolución de la diferencia que resulte de lo pagado «por concepto de reliquidación» desde la inclusión en nómina hasta la suspensión provisional del acto impugnado o su declaratoria de nulidad en sentencia judicial; iii) la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional que se ordenó en la resolución demandada; y iv) el reintegro por parte de la entidad promotora de salud, a favor de Colpensiones, del valor pagado de más por concepto de salud desde la inclusión en nómina del demandado. 3.
La entidad demandante señaló como hechos relevantes los siguientes: 3.1. José Danilo Cuero Orejuela nació el 28 de julio de 1951. 3.2. En Resolución 110299 del 13 de octubre de 2011, el ISS reconoció «una Pensión de Vejez a favor del señor CUERO OREJUELA JOSE DANILO, en cuantía inicial de $1.758.205.00, efectiva a partir de 1 de septiembre de 2011, la liquidación se basó en 1888 semanas, con un Ingreso Base de liquidación de $1.954.171 al cual se le aplicó una tasa de remplazo equivalente al 90%, conforme al decreto 758 de 19905», decisión sobre la cual no se interpuso recursos. 3.3.
Posteriormente, el 11 de enero de 2013, José Danilo Cuero Orejuela presentó una solicitud de reconocimiento del incremento del 14% de su mesada pensional, por tener a su cargo a su compañera permanente, Gloria Elena Macías Correa6, la cual fue negada mediante Resolución GNR 165788 del 2 de julio de 20137, decisión que fue notificada el 23 de agosto de 20138, frente a la cual se interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación el 2 de septiembre de 2013. 3.4.
A través de la Resolución GNR 1876719 del 27 de mayo de 2014, se confirmó la resolución recurrida. 3.5. El 24 de junio de 2014, José Danilo Cuero Orejuela mediante derecho de petición radicado bajo el 2014_4914899, reiteró su solicitud de incremento del 14%. 5 «[P]or el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios». 6 Samai Tribunales y Juzgados, índice 30, archivo 11, carpeta «CD1», subcarpeta «CC-6398002», documento «2013_154268_GRF-REP-AF.pdf». 7 Samai Tribunales y Juzgados, índice 30, archivo 11, carpeta «CD1», subcarpeta «6398002- PALMIRA», documento «VPB32048 DEL 23 ABRIL DE 2015.pdf». 8 Samai Tribunales y Juzgados, índice 30, archivo 11, carpeta «CD1», subcarpeta «CC-6398002», documento «GEN-RES-CO-2013_5813818-1377295991091.PDF». 9 Samai Tribunales y Juzgados, índice 30, archivo 11, carpeta «CD1», subcarpeta «6398002- PALMIRA», GNR165788 DEL 02 JULIO DE 2013.pdf.
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 3 3.6. Por medio de la Resolución SUB18858510 del 6 de septiembre de 2017, Colpensiones dio cumplimiento a la orden judicial proferida por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Palmira, a través de la cual se ordenó un incremento pensional a favor de José Danilo Cuero Orejuela. 3.7.
En la «Resolución APGNR - 1319 del 24 de febrero de 2017, COLPENSIONES, solicita la autorización de consentimiento de manera clara y expresa [para la revocatoria] de la Resolución 110299 del 13 de octubre de 2011 […]». Sin embargo, el demandado no se pronunció. 1.2. Solicitud de medida cautelar 4. La entidad demandante en el mismo escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional de la Resolución 110299 del 13 de octubre de 2011, con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1.
Colpensiones mediante la resolución impugnada «reliquida una prestación ya reconocida» por el municipio de Palmira en favor de José Danilo Cuero Orejuela. En este sentido, «la reliquidación […] debía ser tramitada como una PENSIÓN DE CARÁCTER COMPARTIDA, pero se tramitó como una prestación de carácter ORDINARIO, generándose una mesada pensional superior a la que en derecho corresponde». 4.2.
El reconocimiento y pago de una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones. El perjuicio irremediable se concreta en la medida en que dicho sistema requiere un flujo constante de recursos para garantizar su sostenimiento y correcto funcionamiento. 1.3.
Trámite relevante del proceso en primera instancia 5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 9 de octubre de 202011, admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a José Danilo Cuero Orejuela, en providencia separada de igual fecha, el a quo corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del CPACA. 6.
La comunicación de notificación personal fue devuelta con la anotación de «[d]irección Errada / Dirección no existe»12. En consecuencia, el a quo, en auto de 9 de 10 Samai Tribunales y Juzgados, índice 30, archivo 11, carpeta «CD1», subcarpeta «6398002- PALMIRA», SUB1885885 DEL 06 SEPTIEMBRE DE 2017.pdf. 11 Samai Tribunales y Juzgados, índice 30, archivo 11, documento «10_EXPEDIENTEDIGITAL_CUADERNOPRINCIPAL201(.PDF) NroActua 30». 12 Samai Tribunales y Juzgados, índice 34.
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 4 agosto de 202213, ordenó el emplazamiento de José Danilo Cuero Orejuela. Una vez surtido el emplazamiento sin éxito, el 21 de noviembre de 202314, el a quo designó como curador ad litem al abogado Erbin Hinestroza Palacios. 7. El 14 de diciembre de 202315, el curador ad litem manifestó que se atenía a lo que en derecho correspondiera para resolver la medida cautelar, pero solicitó tener en cuenta que los derechos pensionales objeto de debate, según el artículo 53 de la Constitución Política, son ciertos, indiscutibles e irrenunciables. 1.4.
Providencia apelada 8. En auto del 17 de abril de 202416, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la medida cautelar por las siguientes razones: 8.1. La solicitud se fundamenta en argumentos que deben ser estudiados de fondo, en consecuencia, cualquier pronunciamiento acerca de ellas provocaría un prejuzgamiento en esta etapa procesal. 8.2.
En el plenario no se aportaron pruebas que demuestren un perjuicio irremediable que justifique la suspensión provisional del acto demandado. 1.5. Recurso de apelación 9. Colpensiones presentó apelación17 contra la providencia que negó la medida cautelar y argumentó lo siguiente: 9.1. En el proceso «existe claridad y medios probatorios que muestra que prestación reconocida es contraria a derecho dado que la Resolución No. 110299 del 13 de octubre de 2011proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, se reconoció una reliquidación, sin tener en cuenta que era incompatible con la pensión de jubilación con el municipio Palmira». 9.2.
Mediante la resolución demandada «le fue reliquidada pensión de vejez a favor del señor JOSE DANILO CUERO OREJUELA, en cuantía de $1.758.754.00, efectiva a partir 1 de septiembre de 2011, esto SIN TENER EN CUENTA QUE ERA INCOMPATIBLE CON EL MUNICIPIO PALMIRA, por lo que se ordenó el giro del retroactivo que debe ser a favor del empleador y estableció una mesadaque no le corresponde al causante» [sic]. 13 Samai Tribunales y Juzgados, índice 36. 14 Samai Tribunales y Juzgados, índice 60. 15 Samai Tribunales y Juzgados, índice 74. 16 Samai Tribunales y Juzgados, índice 84. 17 Samai Tribunales y Juzgados, índice 91.
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 5 9.3. No resulta procedente «el reconocimiento de la pensión de vejez objeto de debate, toda vez, que no se cumplen los requisitos mínimos para el reconocimiento prestacional, por ende, atendiendo el principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Por lo anterior es posible Decretar la suspensión provisional de la resolución en comento». 9.4. Asimismo, trascribió el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 y apartes de la Sentencia SL 6373-2015 del 20 de mayo de 2015. 10. El 26 de abril de 202418, se corrió el traslado del recurso, frente al cual el curador ad litem presentó escrito de respuesta el 30 de abril de 202419 en el cual solicitó tener en cuenta que los derechos pensionales en discusión, conforme a lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, son ciertos, indiscutibles e irrenunciables.
Además, pidió mantener incólume la decisión adoptada por el a quo y condenar en costas a la parte demandante. 1.6. Concesión del recurso 11. Mediante auto del 30 de mayo de 202420, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. 1.7. Actuaciones posteriores a la concesión del recurso 12.
El asunto fue asignado por reparto a este despacho el 19 de junio de 202421. 13. En auto del 14 de noviembre de 2024, se ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a fin de que subsanara el proceso por haberse configurado una causal de nulidad por indebida integración del litisconsorcio necesario, en tanto no se había vinculado al municipio de Palmira como integrante procesal. 14.
El a quo mediante auto del 29 de abril de 2025 vincula en el proceso al municipio de Palmira y ordena que se le corra traslado tanto de la demanda como de la medida cautelar para que se pronuncie al respecto. 15. El 8 de mayo de 202522, el Municipio de Palmira manifestó carecer de legitimación por activa en el presente proceso, por no haber intervenido con el acto administrativo pensional demandado.
Asimismo, indicó que correspondía al juez contencioso-administrativo determinar si la medida cautelar cumplía con los requisitos de ley para ser decretada. 18 Samai Tribunales y Juzgados, índice 94. 19 Samai Tribunales y Juzgados, índice 96. 20 Samai Tribunales y Juzgados, índice 103. 21 Samai índice 2. 22 Samai Tribunales y Juzgados, índice 121.
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 6 16. El tribunal Administrativo del Valle del Cauca remitió nuevamente el expediente a este despacho el 27 de junio de 2025. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 17. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA.
Asimismo, por el criterio de especialización laboral, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201923. 2.2. El problema jurídico 18. En primer lugar, se deberá determinar si ¿los argumentos expuestos por la entidad demandante son congruentes con la decisión del a quo que negó la solicitud de medida cautelar? En caso de que el interrogante anterior sea afirmativo, se deberá establecer si ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por Colpensiones consistente en la suspensión provisional de la Resolución 110299 del 13 de octubre de 2011? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 19. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 20.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista 23 Reglamento del Consejo de Estado.
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 7 otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 21.
Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 8 22. De las normas antes analizadas24 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos25.
Veamos: 22.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo26;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio27. 22.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia28; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda29. 22.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda30 24 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 25 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 26 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 27 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 28 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 29 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 30 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar.
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 9 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud31; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios32. 22.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas33- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios34. 23.
Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.2.2. El principio de la doble instancia, el marco del recurso de apelación y la apelación fallida 24. El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política35, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley.
Esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior 31 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 32 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 33 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 34 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 35 «Artículo 31.
Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. […]» Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 10 funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa. 25.
El principio de la doble instancia para fallos y algunas decisiones interlocutorias que se adoptan dentro de un proceso judicial encierra una de las más altas garantías establecidas en la Carta Superior, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción. 26.
No obstante, el acceso al mencionado derecho no opera de manera deliberada. Por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad que deben ser satisfechos a cabalidad, so pena de que el recurso de apelación fracase, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 24336, 24437 y 24738 del CPACA.
El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces y tribunales administrativos, así como algunos autos que, por su importancia en el proceso judicial, resultan ser susceptibles de 36 «Artículo 243. Apelación. Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia…» 37 «Artículo 244.
Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.
Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá. interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. […] 4. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 38«Artículo 247.
Trámite del recurso de apelación contra sentencias. Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. […] 3.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. […] 7.
La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes. En ella se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento». Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 11 este medio de impugnación; el segundo y el tercero establecen la oportunidad y el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación de autos y sentencias respectivamente. 27.
Por su parte, el Código General del Proceso, aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, precisa los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, en los siguientes términos: «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]. […] Artículo 322.
Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] 3. En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición. Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral.
Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.
Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. […]». 28. Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, ya sea contra una sentencia o un auto interlocutorio, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que se haya podido incurrir en la primera instancia. Frente al punto, la jurisprudencia se ha referido a la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, para precisar39: 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2017, radicación: 08001-23-31-000-2006-00420-01(1832-15).
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 12 «Esta Corporación ha sostenido que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia […]» 29.
En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso. 30.
También resulta importante hacer referencia al artículo 328 del CGP el cual establece la competencia del superior en los siguientes términos: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 31. En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.
Frente al punto, esta sección ha explicado lo siguiente: Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 13 «[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.
Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado, así: […] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.
Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]»40. 32. Así las cosas, resulta evidente que al juez de segunda instancia solo le es permitido estudiar un recurso de apelación en el marco de los argumentos de inconformidad y en esa medida «el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de lo resuelto»41. 2.3.
Cuestión previa – del pronunciamiento del municipio de Palmira 33. El municipio de Palmira manifestó carecer de legitimación para estar en el presente proceso pues consideró que no participó en la expedición del acto demandado. Además, indicó que correspondía al juez contencioso-administrativo decidir si se decretaba o no la medida cautelar solicitada. 34.
Al respecto, se advierte que a pesar de que el municipio indicado se pronunció frente a la medida cautelar, lo cierto es que el a quo no emitió nuevo pronunciamiento sobre este asunto. 35. La situación en comento conllevaría a devolver el expediente para que la medida cautelar fuese estudiada en primera instancia teniendo en consideración los argumentos señalados por el municipio vinculado; sin embargo, en este asunto ello no resulta necesario por cuanto se evidencia que la contestación del ente territorial no propone un argumento distinto que tuviera la virtualidad de modificar la decisión inicial del tribunal que negó la medida cautelar. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016). 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 11 de julio de 2024, radicado: 81001-23-33-000-2017-00016-01 (6406-2023).
Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 14 36. Así las cosas y a efectos de no extender innecesariamente el trámite de la medida cautelar solicitada por Colpensiones, el despacho estudiará el recurso de apelación propuesto por la demandante contra el auto del 17 de abril de 2024. 2.4.
Caso en concreto 37. En el presente asunto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 17 de abril de 2024, negó la solicitud de medida cautelar presentada por la entidad demandante de conformidad con los argumentos que a continuación se transcriben in extenso: «la solicitud de medida cautelar se fundamenta exclusivamente en interpretaciones y consideraciones de fondo, de manera que cualquier pronunciamiento acerca de ellas provocaría ni más ni menos que un prejuzgamiento.
Pese a ello, tampoco se aportó con la solicitud pruebas con el fin demostrar el perjuicio irremediable que se pretende evitar o prevenir. Por lo anterior, encuentra el Despacho que la solicitud presentada por la entidad demandante no amerita un pronunciamiento previo a dirimir el fondo del asunto. […] En consecuencia de lo señalado, con relación a la prueba siquiera sumaria de la existencia de los derechos deprecados, no se evidencia dentro del plenario prueba alguna que determine la existencia de un perjuicio irremediable, tal que convenza al Despacho, que al abstenerse de decretar la medida cautelar solicitada se genere una vulneración abierta a un derecho fundamental del actor y/o se produzca un perjuicio irremediable.
Ahora bien, con respecto a que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, la Sala se permite enunciar las características que determinó la Corte Constitucional […] Al advertirse el incumplimiento de los requisitos enunciados, resulta necesario denegar por improcedente la medida cautelar solicitada, ya que tampoco se probó siquiera que con la no adopción de la medida, se produjera necesariamente, actual o futuro, un perjuicio irremediable, aclarando que esta decisión no se puede tomar, de ninguna manera, como un prejuzgamiento». 38.
De lo anterior, se concluye que el a quo negó la medida cautelar solicitada por encontrar que: i) la solicitud de medida cautelar se fundamentó exclusivamente en interpretaciones y consideraciones de fondo, de manera que cualquier pronunciamiento acerca de ellas provocaría ni más ni menos que un prejuzgamiento; y ii) no existe suficiente material probatorio que demuestre el perjuicio irremediable que se pretende evitar o prevenir.
Con la suspensión provisional. 39. Por su parte, Colpensiones en el recurso de apelación se limitó a: i) citar el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, relativo al régimen de vigencia y transición normativa de esta norma; ii) indicar que existe claridad y medios probatorios que Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 15 evidencian que la prestación reconocida es contraria a derecho; sin especificar cuáles eran esas pruebas; iii) citar el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990, referente a la compartibilidad de las pensiones extralegales; iv) transcribir apartes de la sentencia SL 6373-2015 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del 20 de mayo de 2015; y v) describir de forma general parámetros para la compartibilidad pensional, sin aplicar ni contrastar dichos parámetros con el caso en concreto. 40.
En esas condiciones, una confrontación de los argumentos contenidos en el recurso de apelación respecto de lo decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca permite establecer que no existe congruencia entre uno y otro. 41. En efecto, si bien la entidad demandante señaló que se debía acceder a la solicitud de la medida cautelar, lo cierto es que sus argumentos no se enfocaron en cuestionar las razones del a quo para negarla; es decir, no se presentó argumento alguno que permitiera observar que, a diferencia de lo indicado por el tribunal administrativo: i) las interpretaciones y consideraciones de fondo pueden ser objeto de análisis en el marco de una medida cautelar sin que ello implique un prejuzgamiento; y ii) la existencia material probatorio suficiente que acredite el perjuicio irremediable que se busca evitar o prevenir, con la debida identificación del soporte probatorio correspondiente. 42.
Cabe resaltar que la apelación interpuesta por Colpensiones, además de resultar incongruente frente a los argumentos expuestos por el a quo, incumple la carga argumentativa propia de esta clase de actuaciones. En efecto, un examen integral del escrito permite advertir que lo planteado corresponde a alegaciones genéricas e imprecisas, que podrían formularse indistintamente contra cualquier auto que niegue una medida cautelar de suspensión provisional respecto de un acto de reconocimiento en compartibilidad pensional. 43.
Además de lo indicado, debe advertirse que el recurso presentado resultó confuso por cuanto si bien en principio se refirió a que la pensión reconocida a José Danilo Cuero Orejuela debía ser compartida con la reconocida por el municipio de Palmira, luego indicó que era incompatible y finalmente señaló que la prestación no cumplió con los requisitos mínimos para ser concedida.
En ese sentido, es posible observar que los argumentos de apelación tampoco tenían coherencia entre sí. 44. En ese contexto, esta Sala no puede entrar a resolver una apelación que carece de argumentos concretos que posibiliten un verdadero ejercicio dialéctico entre las razones expuestas por el a quo y las invocadas por la parte apelante.
De lo contrario, se desvirtuaría la finalidad propia del recurso de apelación. 45. Finalmente, es pertinente señalar que, aunque el juez de lo contencioso administrativo tiene el deber de interpretar los actos procesales de manera que se Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 16 privilegie la decisión de fondo, dicho deber no es absoluto ni puede entenderse como una autorización para subsanar, suplir o corregir actuaciones que corresponden a las partes, ni para desconocer los requisitos y cargas procesales previstos en el ordenamiento jurídico, máxime cuando lo que está debate son derechos pensionales de personas de la tercera edad. 46.
En consecuencia, comoquiera que el recurso de apelación tiene como finalidad que el superior revise la decisión de primera instancia a partir de los reparos formulados por la parte recurrente, y en este caso no existe congruencia ni correspondencia entre los fundamentos expuestos para negar la medida cautelar y los argumentos de la entidad demandante, se concluye que la apelación es fallida.
Por ello, ante la imposibilidad de realizar un análisis de fondo, la decisión de primera instancia se mantendrá incólume. 3. Conclusión 47. Con fundamento en los anteriores razonamientos, se concluye que no es procedente examinar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, por no existir congruencia o correspondencia entre estos y las razones del a quo para negar la medida cautelar. 48.
En esas condiciones, se concluye que la apelación resulta fallida y, por lo tanto, se dejará incólume la decisión contenida en el auto del 17 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la solicitud de medida cautelar. 4. Cuestión final 49. Finalmente, se advierte que a pesar de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en auto del 29 de abril de 2025 dispuso la vinculación del municipio de Palmira, lo cierto es que a la fecha no ha adoptado las medidas pertinentes para integrar en debida forma la proposición jurídica con el acto de reconocimiento de este ente territorial y frente al cual Colpensiones solicita la compartibilidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Declarar fallida la apelación presentada por Colpensiones, en atención de lo señalado en la parte considerativa de este proveído. Radicación: 76001-23-33-009-2018-00226-01 (3483-2024) Demandante: Colpensiones 17 Segundo. Dejar incólume la decisión contenida en el auto del 17 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.
Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Dar alcance a la cuestión final señalada en la parte motiva de esta providencia. Sexto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Con salvamento de voto Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LEBA