CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 3 de diciembre de 2025 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00475-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre), departamento de Sucre, Secretaría de Salud Departamental de Sucre, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y Protección Social y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una secretaría de salud departamental. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10, del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES1 1.
Con ocasión de una petición relacionada con «los contratos facultativos suscritos entre CAJANAL y el departamento de Sucre», la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), mediante oficio OJD-1864 del 3 de septiembre de 2001, informó al gobernador de Sucre que, respecto de los empleados del departamento 1 Este capítulo contiene las actuaciones relacionadas con la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional a favor de la señora Edith Trudis Martínez Parra, por el tiempo laborado en «DASSALUD SUCRE», hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, esto es, desde el 8 de agosto de 1974 hasta el 3 de marzo de 1975.
En ese sentido, es de anotar que al revisar las acciones de tutela núm. 70001400300320250052200 y 08001405301420240076300 que se mencionaron en el expediente, se encontró que no estudiaron y resolvieron la solicitud de bono pensional mencionada, sino que corresponden a acciones de tutela por vulneración al derecho de petición. Ver expediente digital, archivo «46_RECIBEMEMORIAL_289924sept25sentenci_0_20251205144931469» y página web: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/Justicia21/Administracion/Ciudadanos/frmConsultaProce so.aspx Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 de Sucre afiliados a Cajanal desde el 1°. de marzo de 1967 hasta el 30 de noviembre de 1995 «la gobernación y las entidades adscritas, son las encargadas de certificar el tiempo de vinculación de sus empleados y su afiliación a Cajanal, con el fin de que la oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda proceda de conformidad»2. 2.
El 24 de julio de 20133, la ESE Hospital Universitario de Sincelejo expidió el certificado de información laboral núm. 130, correspondiente a la señora Edith Trudis Martínez Parra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 23.214.334, en el que indicó i) que estuvo vinculada a «DASSALUD SUCRE», hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, como ayudante de enfermería desde el 8 de agosto de 1974 hasta el 31 de diciembre de 1976, ii) que se le hicieron descuentos para seguridad social, iii) que la Caja a la cual se realizaron los aportes corresponde a la Caja Nacional de Previsión; y iv) que la entidad responsable por dicho período es la Nación. 3.
El 15 de mayo de 20254, el departamento de Sucre manifestó a la AFP Colfondos que no le corresponde asumir el reconocimiento de «prestaciones económicas en pensión del periodo comprendido de 08-08-1974 hasta 04-03- 1975», toda vez que, los Servicios Seccionales de Salud entraron en vigencia desde el 4 de marzo de 1975, con la expedición del Decreto 350 de 1975 y, antes de la expedición de dicha norma, «la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y las Unidades Regionales eran responsabilidad del Ministerio de Salud Pública, es decir (sic) el reconocimiento de prestaciones económicas de los referidos periodos estaban (sic) a cargo de la Nación».
No obstante, por el periodo comprendido entre el 4 de marzo de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1976, indicó que ya fue certificado en el CETIL nro. 202504892280021000970007 y se encuentra cubierto por el convenio interadministrativo suscrito entre el departamento de Sucre y la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, hoy UGPP. 4.
Mediante escrito allegado a la Sala el 6 de octubre de 20255, la AFP Colfondos solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre), el departamento de Sucre, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y determinara «la entidad competente 2 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PRUEBASEDITHMARTINEZ.pdf», folios 26 a 27. 3 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf». 4 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PRUEBASEDITHMARTINEZ.pdf», folios 13 a 14. 5 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__DEMANDACONFLICTODECO.pdf».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 para efectuar el reconocimiento y pago del bono pensional para el tiempo comprendido entre el 8 de agosto de 1974 y el 3 de marzo de 1975 en favor de la afiliada EDITH TRUDIS MARTINEZ». II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 440 de fecha 10 de octubre de 20256 en la Secretaría de la Sala, por el término de 5 días hábiles (del 17 al 23 de octubre de 2025), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
En el expediente consta, según informe secretarial del 10 de octubre de 20257, que se comunicó la presentación del conflicto a la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre), al departamento de Sucre, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, a la AFP Colfondos y a su apoderado, el abogado Juan Fernando Granados Toro.
De acuerdo con los informes secretariales del 24 y 27 de octubre de 20258, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Sucre y la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre), presentaron alegatos o consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Posteriormente, mediante informes secretariales del 25 de noviembre de 2025, 1°., 5 y 10 de diciembre del presente año, la Secretaría de la Sala informó que la AFP Colfondos, el Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Sucre presentaron memoriales9.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre)10 En escrito del 22 de octubre de 2025, manifestó que la ESE Hospital Universitario 6 Expediente digital, archivo «009POREDICTO_EDICTO_02EDICTO.pdf». 7 Expediente digital, archivo «012ED_EXPEDIENTE_04INFORMEDECOMUNICAC.pdf». 8 Expediente digital, archivos «026ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00475.pdf», «039INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf». 9 Expediente digital, archivos «043INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf», «045INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf», «048INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf» y «054INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf». 10 Expediente digital, archivo «035_MemorialWeb_Alegatos-REFERENCIA1403222.pdf».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 de Sincelejo (Sucre) fue constituida formalmente, mediante Resolución 1295 de 1977 suscrita por el Ministerio de Salud, como entidad descentralizada del orden territorial. Señaló que, si bien es cierto, la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre) «absorbió el personal y algunas funciones de los antiguos centros adscritos al Servicio Seccional de Salud del Departamento de Sucre, esta sucesión se activó únicamente a partir del 1 de enero de 1977».
Por lo cual, considera que no se puede exigir a dicha entidad, que asuma la responsabilidad documental o certificadora de tiempos laborados anteriores a su propia creación. Finalmente, afirmó que la guarda, custodia y expedición de certificaciones correspondientes a los años 1974 a 1976 es una obligación que recae, por ministerio de la «ley de archivo y de la sucesión administrativa de entidades territoriales», en la Secretaría de Salud del departamento de Sucre, «entidad sucesora institucional del Servicio Seccional de Salud que nombró y vinculó a la accionante». 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público11 El 24 de octubre de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones. Indicó que carece de competencia para certificar y reconocer el bono pensional por el periodo comprendido entre el 8 de agosto de 1974 hasta el 3 de marzo de 1975 «al no haber fungido nunca como empleador de la señora Edith Trudis Martínez Parra».
En ese sentido, señaló que la responsabilidad de expedir la certificación de los tiempos laborados o cotizados y salarios, con destino a la emisión de bonos pensionales, recae exclusivamente en los empleadores o quien tenga la custodia de los expedientes de historia laboral. De otro lado, mencionó que el bono pensional de la señora Martínez, «fue emitido y redimido (pagado) anticipadamente por “devolución de saldos”, […] en respuesta a la solicitud que al respecto elevó a través del sistema interactivo la AFP COLFONDOS el día 08 de octubre de 2013» y que, por ello, ese Ministerio «a la fecha ha cumplido en su totalidad con la obligación que le corresponde asumir en el caso de la demandante, al emitir y redimir “anticipadamente” el bono pensional».
No obstante, advierte la Sala que, al revisar la liquidación del bono mencionado, se observa que corresponde al periodo comprendido entre el 27 de octubre de 1977 y el 1º. de julio de 1995, es decir, fechas distintas al periodo que ahora se reclama. 11 Expediente digital, archivo «037_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Consideracionesconf.pdf».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 3. Departamento de Sucre12 El 22 de octubre de 2025, el departamento de Sucre indicó que carece de competencia para reconocer el bono pensional solicitado, argumentando lo siguiente: […] por lo que se solicita tener en cuenta que el Decreto 56 de 1975 que modifico (sic) al 654 de 1974 establecía que los servicios de salud eran una dependencia del llamado entonces Ministerio de Salud Pública, siendo así, la señora Edit Trudis Martínez Parra identificada con C.C. No. 23.214.334 al ser nombrada y posesionada por el jefe de la seccional de salud de la época, fue en representación del Ministerio de Salud Pública, y este fue su empleador y es el obligado por la ley a certificar dicho tiempo de servicio.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) tres autoridades en conflicto son del orden nacional, estas son, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y las otras entidades son del orden territorial, es decir, la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre), el departamento de Sucre y la Secretaría de Salud Departamental de Sucre; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que la señora Edith Trudis Martínez Parra laboró en la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, esto es, desde el 8 de agosto de 1974 hasta el 3 de marzo de 1975; y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar la actuación administrativa. 12 Expediente digital, archivo «CONTESTACION CON PODER Y ANEXOS_20251022155218.pdf».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que la señora Edith Trudis Martínez Parra laboró en «DASSALUD SUCRE», hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, esto es, desde el 8 de agosto de 1974 hasta el 3 de marzo de 1975.
Respecto del periodo comprendido entre el 4 de marzo de 1975 y el 31 de diciembre de 1976, la Sala observa que el departamento de Sucre asumió competencia, pues en escrito del 15 de mayo del presente año14, manifestó que este, ya se encuentra certificado en el CETIL nro. 202504892280021000970007 y cubierto por el convenio interadministrativo suscrito entre el departamento de Sucre y la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, hoy UGPP.
Por lo anterior, no se definirá la competencia sobre dicho periodo. 13 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 14 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PRUEBASEDITHMARTINEZ.pdf», folios 13 a 14.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 Entonces, en relación con el lapso comprendido entre el 8 de agosto de 1974 hasta el 3 de marzo de 1975, la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre) manifestó que la autoridad responsable es la Secretaría de Salud del departamento de Sucre, «entidad sucesora institucional del Servicio Seccional de Salud que nombró y vinculó a la accionante».
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que carece de competencia para certificar y reconocer el bono pensional solicitado «al no haber fungido nunca como empleador de la señora Edith Trudis Martinez Parra» y que la responsabilidad recae exclusivamente en los empleadores o quien tenga la custodia de los expedientes de la historia laboral.
Por último, el departamento de Sucre considera que «la señora Edit Trudis Martínez Parra […] al ser nombrada y posesionada por el jefe de la seccional de salud de la época, fue en representación del Ministerio de Salud Pública, y este fue su empleador y es el obligado por la ley a certificar dicho tiempo de servicio». En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas15: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud.
Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud16.
Decreto Ley 2470 de 196817 15 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 16 Este capitulo tiene como base las decisiones del 5 de noviembre de 2025, radicado 11001-03-06- 000-2025-00417-00 y del 23 de julio de 2025, radicado 11001-03-06-000-2025-00310-00 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 17 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos que tienen la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y local (artículo 2°).
Al definir los niveles del sistema18, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. Respecto del nivel nacional precisó que estaba constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él; no obstante, el nivel seccional estaría constituido por los Servicios Seccionales de Salud, los cuales tenían las siguientes competencias: a) adecuar los planes y programas nacionales de salud a las condiciones regionales y locales, y adelantar su ejecución; b) supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud dentro de su territorio.
La Ley 9ª de 197319 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública. En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; 18 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 19 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto 654 de 197420 Dispuso que el Sistema Nacional de Salud tendría una organización básica para su dirección en los niveles nacional, seccional y local. Que, en los respectivos niveles, las entidades creadas por ley, ordenanza departamental o acuerdo municipal, que prestaran servicios de atención médica y los servicios de atención médica correspondientes a otras entidades del sector público, estarían adscritas, vinculadas, integradas o coordinadas, a aquellos, según fuere el caso.
(Artículo 3). Indicó que la Dirección del Sistema a nivel nacional estaría constituida por el Ministerio de Salud Pública, y tendría, entre otras, las siguientes funciones: a). Formulación de las políticas de salud del país y presentación de éstas al Presidente de la República para su estudio y adopción. […] e). Supervisión periódica de todos los niveles que constituyen el Sistema.
En cuanto a la Dirección del Sistema a nivel seccional, señaló que estaría constituida por los Servicios Seccionales de Salud, los cuales funcionarían en cada Departamento, Intendencia, Comisaría y Distrito Especial de Bogotá; y tendrían las siguientes responsabilidades: […] 20 Decreto 654 de 1974 (13 de mayo de 1974), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 c). Elaboración y formulación de sus propios planes y programas de salud. d). Supervisión periódica de los niveles locales de su jurisdicción correspondiente y, cuando se haga indispensable, de sus instituciones y agencias ejecutoras. Dispuso que los Servicios Seccionales de Salud funcionarían como dependencias técnicas y normativas del Ministerio de Salud Pública, para los siguientes efectos: i) aprobación del respectivo Plan Seccional de Operaciones elaborado por ellos dentro de los límites de las políticas de nivel central; ii) Vigilancia y control del ejercicio presupuestal; iii) control en el cumplimiento de sus políticas y de sus normas; iv) incorporación al estatuto de personal para el Sector y a los subsistemas y únicos de información, suministros e inversiones.
(Parágrafo del artículo 8). No obstante, en materia administrativa, con ocasión a las políticas de descentralización administrativa, los Servicios Seccionales de Salud, eran dependencias administrativas de los respectivos Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá; y procederían autónomamente en cuanto a la determinación y manejo de su personal, de su presupuesto y de los demás asuntos administrativos de acuerdo con los requisitos establecidos por la ley y con las reglamentaciones emanadas del Ministerio de Salud Pública.
(Parágrafos 1 y 2 del artículo 9). De otro lado, dispuso que, en los departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá donde existían Secretarías de Salud, estas tendrían el carácter de Servicio Seccional de Salud. (Parágrafo 3 del artículo 9). Decreto Ley 056 de 197521 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho 21 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) y para estos efectos ese Ministerio ejercería las siguientes funciones: a) aprobar los planes seccionales de salud; b) vigilar y controlar el ejercicio presupuestal; c) velar por el cumplimiento de sus normas, y d) controlar el cumplimiento de las normas sobre nombramiento y remoción del personal técnico.
Adicionalmente, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10). Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19).
A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. • Decreto Ley 350 de 197522 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, determinó que tendrían un régimen legal de derecho público, que su personal estaría sometido a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos, que los actos y contratos celebrados por los organismos de dirección de los Servicios Seccionales de Salud son administrativos e hizo remisión 22 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975. Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197523 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197524 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados 23 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 24 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). Adicionalmente, dispuso que la competencia para seleccionar el personal la tendría el Ministerio de Salud Pública, los establecimientos públicos adscritos al Sistema Nacional de Salud y los Servicios Seccionales de Salud, quienes además tendrían la competencia para la selección del personal de las Unidades Regionales de su jurisdicción (artículo 15).
Al respecto precisó que el proceso de selección de personal en el Ministerio de Salud y en los establecimientos públicos adscritos al Sistema Nacional de Salud en el nivel nacional, se desarrollaría de conformidad con el respectivo decreto reglamentario; pero, para los Servicios Seccionales de Salud y las Unidades Regionales el proceso de selección requeriría la asesoría del Departamento Administrativo del Servicio Civil (parágrafo del artículo 15). 5.2.
El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración25. Ahora bien, como lo señaló la Sala26, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 199027 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras 25 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado 11001-03-06-000-2025-00417-00 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 27 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199328 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración29. Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud30 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199331 referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 28 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 29 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado 11001-03-06-000-2025-00417-00. 30 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 31 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 su pago.
La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199432. Ley 715 de 200133 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. 32 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 33 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200434 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201335. Ley 1438 de 201136 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con 34 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 35 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 36 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201737 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199338, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración39. 37Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 38 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 39 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado 11001-03-06-000-2025-00417-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)40. 40 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia41, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas 41 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Procede la Sala a definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Edith Trudis Martínez Parra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 23.214.334, correspondiente al periodo laborado en «DASSALUD SUCRE», hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, comprendido entre el 8 de agosto de 1974 y el 3 de marzo de 1975.
Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, y se encontraba organizado en los niveles nacional, seccional y territorial. El nivel nacional estaba constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él; pero el nivel seccional estaba constituido por los Servicios Seccionales de Salud.
En 1974, con ocasión del Decreto 654, los Servicios Seccionales de Salud funcionaban como dependencias técnicas normativas del Ministerio de Salud Pública, para los siguientes efectos: i) aprobación del respectivo Plan Seccional de Operaciones elaborado por ellos dentro de los límites de las políticas de nivel Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 central; ii) Vigilancia y control del ejercicio presupuestal; iii) control en el cumplimiento de sus políticas y de sus normas; iv) incorporación al estatuto de personal para el Sector y a los subsistemas y únicos de información, suministros e inversiones; pero, en materia administrativa, con ocasión a las políticas de descentralización administrativa, eran dependencias administrativas de los respectivos Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá; y procedían autónomamente en cuanto a la determinación y manejo de su personal, de su presupuesto y de los demás asuntos administrativos.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
Y, los Servicios Seccionales de Salud (organismos básicos para la dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá) tenían la competencia para seleccionar el personal en el nivel seccional previa asesoría del Departamento Administrativo del Servicio Civil42 y funcionaban como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública solo para los siguientes efectos43 i) aprobación de los planes seccionales de salud; ii) vigilancia y control del ejercicio presupuestal; iii) velar por el cumplimiento de sus normas, y iv) control en el cumplimiento de las normas sobre nombramiento y remoción del personal técnico.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema44.
En el departamento de Sucre, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el Servicio Seccional de Salud de Sucre que fungía como una dependencia del departamento de Sucre. En consecuencia, para los períodos por los cuales se solicita el bono pensional de la señora Edith Trudis Martínez Parra, es decir, desde el 8 de agosto de 1974 hasta el 3 de marzo de 1975, Dassalud Sucre, hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, fungía como una dependencia administrativa del departamento de Sucre, 42 Decreto Ley 694 de 1975, «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud», artículo 15. 43 Artículos 8 y 9 del Decreto Ley 056 de 1975. 44 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala].
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 pues estaba integrado al Servicio Seccional de Salud de Sucre que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento45. En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era el departamento de Sucre el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
De igual manera, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. En consecuencia, la entidad competente para resolver la solicitud realizada por la AFP Colfondos para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Edith Trudis Martínez Parra en «DASSALUD SUCRE», hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, es el departamento de Sucre.
Por lo tanto, la Sala declarará competente a esta entidad territorial para resolver de fondo la solicitud elevada por la AFP Colfondos referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión en el presente conflicto. 45 De conformidad con el artículo 2 de la Ordenanza nro. 20 del 5 de diciembre de 1991 suscrita por la Asamblea Departamental de Sucre, la Dirección Seccional de Salud de Sucre se organizó como un departamento administrativo de orden departamental, sin personería jurídica y dependiente directamente del despacho del gobernador.
A su vez, el Decreto 0745 de 2002, en su artículo 25, determinó que le corresponde al Departamento Administrativo de Salud de Sucre o Secretaría de Salud: dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción. Expediente digital, archivos «053RECIBEMEMORIAL_ordenanza201.pdf», «051RECIBEMEMORIAL_Decreto07452002BIENE.pdf».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 7. Exhortos Teniendo en cuenta que la señora Edith Trudis Martínez Parra es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará al departamento de Sucre para que adelante, de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta al peticionario46.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Sucre para resolver la solicitud referente al reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Edith Trudis Martínez Parra, respecto del periodo que laboró en «DASSALUD SUCRE», hoy Secretaría de Salud Departamental de Sucre, comprendido entre el 8 de agosto de 1974 y el 3 de marzo de 1975.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento de Sucre, para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Sucre realice el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Edith Trudis Martínez Parra, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Sucre para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta al peticionario, teniendo en cuenta que la señora Edith Trudis Martínez Parra es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital Universitario de Sincelejo (Sucre), al departamento de Sucre, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Secretaría de Salud Departamental de Sucre, a la AFP Colfondos y a su apoderado, el abogado Juan Fernando Granados Toro.
SEXTO. RECONOCER personería a las abogadas i) Eleris Virginia Castellar Aldana, identificada con cédula de ciudadanía núm. 45.576.206 y T.P. 164.355 del CSJ, como apoderada del departamento de Sucre; ii) Leidy Katherine Gómez Buitrago, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.013.515.989 y T.P. 259.073 46 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00475-00 del CSJ, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y al abogado iii) Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 y T.P. 114.233 del CSJ, como apoderado de la AFP Colfondos, en los términos de los respectivos poderes.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.