1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – la acción de tutela no constituye una instancia adicional para reabrir el debate jurídico frente a una providencia que le resulte desfavorable.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instauradas por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 29 de julio de 2024 la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a través de apoderado, presentó acción de tutela en contra de la Subsección A, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la expedición del auto del 23 de mayo de 2024, que confirmó el auto del 22 de noviembre de 2023, dictado por el Juzgado 37 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, en el proceso de repetición identificado con el radicado 11001- 33-36-037-2023-00330-00, al considerar que con esa decisión se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.

El 13 de octubre de 2023, la Policía Nacional presentó una demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra del intendente Andrés Fabián Salguero 1 Que ingresó para fallo el 16 de agosto de 2024. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 Rodríguez, quien se desempeñaba como el comandante de la patrulla de vigilancia de la Metropolitana del Valle de Aburrá, con la finalidad de que se estableciera su responsabilidad frente a los hechos que dieron lugar a la acción de reparación directa identificada con el radicado No. 11001-33-36-036-2013-00157-00, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia, mediante sentencia del 1° de febrero de 2018, declaró la responsabilidad agravada de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por el uso excesivo de la fuerza pública. 3.

El fundamento de la demanda de repetición fue el pago de la condena impuesta a la entidad, el cual se efectuó el 13 de junio de 2022 y se formalizó a través de la resolución No. 01647 de la misma fecha. 4. Mediante auto del 22 de noviembre de 2023, el Juzgado 37 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda de repetición, al considerar que había operado la caducidad de la acción, en tanto que la sentencia de reparación directa quedó ejecutoriada el 19 de febrero de 2018, por lo que a partir del día siguiente comenzó a transcurrir el plazo de los 10 meses que prevé el inciso 2 del artículo 192 del CPACA para que la entidad cumpliera con el pago, pero este solo se efectuó hasta el 13 de junio de 2022.

La autoridad judicial contabilizó el término de caducidad desde la fecha límite tenía la entidad tenía para cumplir con la condena -20 de diciembre de 2018-, por lo que el término de dos años que establece la ley para presentar oportunamente la demanda se venció el 20 de diciembre de 2020 y está solo se interpuso hasta el 13 de octubre de 2023, es decir, de forma extemporánea. 5.

Esta decisión fue objeto del recurso de apelación por parte de la entidad demandante, la cual consideró que el término de caducidad debió contarse a partir del pago de la condena; sin embargo, a través de auto del 23 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, confirmó la declaratoria de caducidad, con argumentos similares a los expuestos en la primera instancia. Pretensiones 6.

La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicita lo siguiente: “PRIMERO: Que se tutelen los derechos fundamentales al Debido Proceso y al acceso a la administración de justicia vulnerados en la providencia del 23 de Mayo de 2024 notificado en Estado a los 27 días del mismo mes y año, proferido por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección A, con Ponencia de la Doctora Beatriz Teresa Galvis Bustos y Auto del 22 de noviembre de 2023 notificado en la misma data del Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, dentro del medio de control de repetición No 11001333603720230033000.

SEGUNDO: Dejar sin efectos la providencia del 23 de Mayo de 2024 notificado en Estado a los 27 días del mismo mes y año, proferido por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección A, con Ponencia de Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 la Doctora BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS y Auto del 22 de noviembre de 2023 notificado en la misma data del Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, dentro del medio de control de repetición No 11001333603720230033000 y en consecuencia, se ordene a esa Autoridad judicial que en el término de un (1) mes siguiente a la notificación de esta providencia, dicte un nuevo Auto que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas”.

Fundamentos de la demanda de tutela 7. La parte tutelante alega que con el auto del 23 de mayo de 2023 se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en tanto que con la decisión adoptada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en una violación directa de la Constitución, al desconocer que la Policía Nacional interpuso la demanda de repetición dentro del término legal y al declarar la caducidad de la acción. 8.

La accionante considera que en el caso objeto de estudio no debió declararse la caducidad de la acción, en razón a que en el CPACA se establecen dos premisas para la contabilización del término de dos años para presentar la demanda; la primera que se cuenta “a partir del día siguiente que se haya hecho el pago total por parte de la entidad”, y la segunda, “o una vez concluyan los plazos establecidos para dicho pago, es decir, al cabo de los dieciocho (18) meses de la ejecutoria y para el efecto el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada ”, por lo que, a su juicio, el cómputo para la interposición de la acción de repetición podrá regirse por cualquiera de las dos posibilidades que prevé la ley, siendo en este caso procedente que se inicie el conteo a partir del pago, ocurrido el 13 de junio de 2022. 9.

De igual forma, citó las normas que regulaban el tema del cobro de las sentencias judiciales como son los Decretos 768 de 1993, 818 de 1994, Decreto 359 de 1995, Decreto 2126 de 1997 y Decreto 4689 de 2005, para concluir que el retraso en el pago de la obligación, en los términos exactos que establece el CPACA, obedeció a factores externos a la institución, debido a que para sufragar ese pago se requería de la asignación de recursos de parte del gobierno nacional, por lo que, según indicó, esta realidad no podía ser desconocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en pro de la protección de los recursos públicos, por lo que se le debería permitir a la entidad recuperar las sumas de dinero canceladas por el actuar doloso del demandado en el proceso de repetición. 10.

También señaló que uno de los presupuestos para la interposición de la demanda de repetición, según el artículo 142, así como el numeral 5 del artículo 161 del CPACA, es que se hubiese realizado el pago de la condena, lo que implica que para la Policía Nacional no era posible acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la acción de repetición sino solo hasta que se produjera el pago de la obligación, lo cual fue desconocido por la autoridad judicial accionada.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 11. Finalmente, expuso que el CPACA no derogó la Ley 678 de 2001, que, en su artículo 11 dispuso que la acción de repetición caducaría al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectuado por la entidad pública, norma que, a su parecer, resulta aplicable al asunto objeto de discusión, por lo que concluye que bajo este supuesto la demanda de repetición que presentó no se encuentra caducada.

Trámite procesal. 12. Mediante auto del 1° de agosto de 2024, este despacho admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; también vinculó al Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a los señores Andrés Fabián Salguero Rodríguez y Jorge Luis Velásquez Franco como terceros interesados en las resultas del proceso.

Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que con el rechazo de la demanda de repetición no se le vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, en tanto que se aplicó lo previsto en el artículo 164, numeral 2, literal l del CPACA, que se refiere al conteo del término de la caducidad del medio de control de repetición, toda vez que si bien la norma prevé dos supuestos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que debe tenerse en cuenta el primero que se configure por lo que en este caso se contaron los dos años a partir del vencimiento del plazo de los 10 meses con los que contaba la entidad para realizar el pago de la condena, por lo que claramente se evidenció que el derecho de acción fue ejercido de forma extemporánea. 14.

De igual manera, señaló que el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 debe armonizarse con lo previsto en el artículo 192 del CPACA, para concluir que el término para demandar debe empezar a correr una vez se efectúe el pago en plazo legal o una vez vencido este, lo que ocurra primero. 15. Finalmente, en cuanto al argumento frente a la situación financiera de las entidades públicas para efectuar el pago de las condenas, la autoridad judicial accionada señaló que no era admisible esa excusa, dado que el término de caducidad no puede dejarse al arbitrio de las partes y permitir que las entidades públicas lo suspendan indefinidamente hasta que realicen el pago de la obligación, atentaría contra el derecho de defensa de los agentes estatales en contra de los que se repite.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 II. C O N S I D E R A C I O N E S 16. La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 17.

La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2. 18.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber3. 19. i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 20.

Revisada la demanda de tutela, se evidencia que la accionante cuestiona el estudio de caducidad efectuado tanto por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A respecto de la acción de repetición, en el sentido de manifestar que debió considerarse para tales efectos la fecha en la que efectivamente la entidad cumplió con el pago de la condena. 21.

En el auto del 23 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A confirmó la providencia del 22 de noviembre de 2023, proferida por el Juzgado 37 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al rechazar la demanda de repetición presentada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, esto en los siguientes términos: 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E), expediente 11001-03-15-000-2019-04646-00;

Sentencia de tutela del 16 de enero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04124-00, M.P. César Palomino Cortés; entre otros. 8 sentencia T–422 de 2018. 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 “La sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que modificó la condena impuesta contra la Nación -Ministerio de Defensa-Policía Nacional por las lesiones del señor Jorge Luis Velásquez Franco, quedó ejecutoriada el 19 de febrero de 2018 y, el plazo que tenía la demandante para pagar la condena venció el 19 de diciembre de 2018, es decir, transcurridos diez meses de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, por lo que, el término para formular la demanda de repetición empezó a correr a partir del día siguiente.

El plazo para acudir al medio de control de repetición, según el artículo 164.2 CPACA, sin modificar la Ley 2195 de 2022, es de 2 años contados desde el día siguiente a la fecha del pago de la condena, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo de la Administración para el pago. Como la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional pagó la condena el 13 de junio de 2022, lo hizo por fuera del plazo de 10 meses establecido en el artículo 192 CPACA, pues este venció el 19 de diciembre de 2018.

De modo que el término de 2 años comenzó a correr el 20 de diciembre de 2018, y venció el 20 de diciembre de 2020. Como la demanda se radicó el 13 de octubre de 2023, operó el fenómeno de la caducidad” (resaltado del original). 22. De conformidad con lo anterior, la Subsección considera que para llegar a la conclusión de declarar la caducidad de la acción de repetición y, con fundamento en ello, rechazar la demanda, se aplicaron las normas procedentes que regulan la materia, es decir, los artículo 164 y 192 del CPACA, que prevén que el término de caducidad en este caso se debía contar desde el vencimiento del plazo de los 10 meses con los que contaba la entidad para realizar el pago de la condena impuesta en el proceso de reparación directa, sin que resulte admisible el criterio expuesto por la accionante, no solo con fundamento en ley, sino también en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. 23.

Al respecto, la entidad accionante manifiesta que el conteo del término de caducidad para presentar la demanda de repetición debió iniciar teniendo en cuenta la fecha efectiva de pago, en tanto que así estaba dispuesto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001; sin embargo, resulta necesario advertir que, mediante sentencia C-394 de 2002, la Corte Constitucional se pronunció sobre varios artículos de esa ley.

Frente al tema en concreto precisó lo siguiente: “Cabe recordar que esta Corporación en la Sentencia C-832 de 2001, hizo un análisis específico de la fecha a partir de la cual debe contarse el término de caducidad de la acción de repetición, al estudiar la constitucionalidad de algunas expresiones del numeral 9 del artículo 134 del Código Contencioso Administrativo y que en la referida sentencia condicionó la constitucionalidad de las mismas a que se entendiera que el término de caducidad empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.” 24.

Cabe aclarar que el primer inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 reproduce de manera idéntica la norma del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que se refiere a la caducidad de la acción de repetición, por lo que la Corte consideró que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 tanto que en la sentencia C–832 de 2001 ya se había pronunciado sobre el mismo asunto.

En esa oportunidad se indicó lo siguiente: “De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1, si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.” 25.

Así las cosas, en el CPACA se contempló el alcance dado por la Corte Constitucional frente a este tema, por lo que en el literal l, del numeral 2, del artículo 164, norma aplicable al caso en concreto4, se estableció lo siguiente: “l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”. 26.

De conformidad con lo expuesto, resulta claro que la norma en cita prevé dos supuestos para determinar el conteo del término de caducidad de la acción de repetición, pero estos no son aplicables a conveniencia de las partes, sino que responden a criterios objetivos sin que sea posible entender que la entidad pública, por situaciones financieras u otras consideraciones, tenga a su arbitrio la posibilidad de suspender este término, como consecuencia de la mora en el pago de sus obligaciones, en tanto que ello iría en contravía de los derechos de los servidores públicos presuntamente responsables, pero también de la seguridad jurídica, con lo que se afectaría la protección del interés general. 27.

En este caso la Sala considera que la providencia cuestionada se encuentra plenamente sustentada y sigue los parámetros determinados por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para determinar el conteo del término de caducidad de la acción de repetición, por lo que se concluye que los cuestionamientos planteados por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a través de la acción de tutela carecen de relevancia constitucional y por el hecho de que la decisión adoptada no resultara favorable a la ahora accionante, no se puede predicar que el auto del 13 de mayo de 2024 sea violatorio de la constitución o la ley. 28.

Para la Subsección es claro que el propósito de la accionante es reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa, desconociendo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la acción de 4 Aunado a esto, en el artículo 192 del mismo estatuto procesal se modificó el plazo máximo para el pago de las condenas a 10 meses.

Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado5, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política”6. 29.

Así las cosas, al no ser este el escenario idóneo para estudiar cuestiones que son de resorte de los jueces naturales, se declarará la improcedencia de la acción de tutela en este caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de la esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 5 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.

Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.

Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger).” 6 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03942-00 Accionante: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF