CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – subsidiariedad. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocante, por Jaime Hernán Cortés Echeverri en contra del fallo de tutela proferido el 26 de septiembre de 20242 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 2 de septiembre de 20243 Jaime Hernán Cortés Echeverri presentó tutela4 en procura de la protección de sus garantías fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulneradas con la providencia proferida el 27 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se confirmó parcialmente la dictada el 19 de marzo del mismo año por el Juzgado 5º Administrativo de Pereira dentro del proceso No. 66001333300520210001800/01. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 21, con certificado 67000821AED6D0C9 24C083DAD3A549F5 B50903D878B2FFBC 7BAA4A78A97E5179. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 13, con certificado 4F9A94EA3B62DC88 0CE226156B8B1CB3 9DA25C5B4C51AA56 FA417C72844361F6. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 0F0D4A7B3CAAD5FB AEB60EFEC2EC64BC FC8092DAB245B27F 5D31262CEC6984DD. 4 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D04E25F5A87A7A1F A0C31529078201D0 6C76EE337E882649 72B1A6F0A5C33640. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 1.2.- Hechos 1.2.1.- Cortés Echeverri estuvo vinculado, mediante contratos de prestación de servicios, a la Secretaría de Educación del municipio de Pereira entre el 1° de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019.

Durante ese tiempo el ente territorial no le pagó prestaciones sociales ni horas extras o nocturnas, tampoco hizo aportes al sistema de seguridad social5. 1.2.2.- Aunque el accionante solicitó el reconocimiento de una relación laboral y la satisfacción de las acreencias laborales a las que, en su criterio, tenía derecho, el municipio aludido negó tales pedimentos a través de Oficio 26860 del 13 de agosto de 20206. 1.2.3.- Por esos hechos, el peticionario, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra del municipio de Pereira, la cual le correspondió al Juzgado 5º Administrativo de esa misma ciudad bajo el radicado No. 66001333300520210001800. 1.2.4.- El a quo ordinario, por sentencia del 19 de marzo de 20247, accedió parcialmente a las pretensiones.

En punto de ello, declaró la nulidad del acto atacado y la existencia de un contrato laboral, pero solo condenó al ente demandado a pagar los aportes pensionales derivados del referido contrato, al estimar que, frente a las demás súplicas, operó la caducidad. Para ello, indicó que el acto administrativo censurado fue informado al actor el 13 de agosto de 2020 y, en atención al mes y 11 días que el término para reclamar se suspendió por la conciliación, el convocante debió presentar la demanda a más tardar el 25 de enero de 2021, sin embargo, la interpuso el 2 de febrero siguiente. 1.2.5.- Inconformes, ambas partes interpusieron recursos de apelación. Cortés Echeverri, por su parte, explicó que el correo de notificación, por la hora de envío, se tenía que entender recibido el 14 de agosto de 2020 y que, de conformidad con lo estipulado en el Decreto 806 de 2020, la oportunidad para demandar empezó a contarse desde el 20 de 5 A folios 3-5 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 3BFD907C9BD271C6 66919BC91AD45B08 8342250BC80A4D4F C682BC1AD391ACD5. 6 Ibidem. 7 Ibidem, a folios 7-10. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda agosto siguiente, ya que había que agregarse dos días hábiles a la fecha de recepción. Como segundo argumento, precisó que la caducidad no podía calcularse desde la notificación del oficio, sino desde la fecha en que este adquirió firmeza.

En ese orden, aseveró que, como la posibilidad de interponer recursos feneció el 2 de septiembre de 2020, el término para demandar se contaba desde el 3 de septiembre siguiente8-9. 1.2.6.- El municipio de Pereira, a su vez, acotó que el vínculo contractual con el demandante era de prestación de servicios, sin que se hubiese demostrado que existió una relación de tipo laboral10. 1.2.7.- Por sentencia del 27 de junio de 202411 el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la providencia de primera instancia, pero modificó lo relativo a la forma en que se calculó el ingreso base de cotización. Al respecto y, en primer lugar, adujo que sí estaba acreditada la existencia de una verdadera relación laboral entre el demandante y la entidad pública. 1.2.7.1.- Seguidamente, cuando se refirió a la caducidad, la colegiatura explicó que, aunque se tome como fecha de recepción del acto el 14 de agosto de 2020 y no el 13 anterior, también habría acaecido la caducidad, porque, incluso si se resta el tiempo de suspensión por el trámite de conciliación, el interesado tenía hasta el 26 de enero de 2021 para radicar la demanda, no obstante, la formuló el 2 de febrero siguiente. 1.2.7.2.- Frente a la queja sobre la inobservancia del Decreto 806 de 2020, los magistrados con jurisdicción en Risaralda aclararon que los dos días adicionales a la recepción del correo de notificación que este previó, no aplicaban para actos administrativos y, por ende, descartó el reclamo en comento. 8 Obra recurso de apelación en el archivo denominado “035_035APELACIONSENTENCIADTE” subido en SAMAI, en el índice 10, con certificado 48C0BDA47ADF6C43 B5BA0C132505E6B0 3834FEB884DEF689 69F892C1E3D21CD8. 9 Las fechas acá mencionadas se toman directamente desde el recurso de apelación. Esta aclaración se hace dado que en las distintas actuaciones elevadas por Cortés Echeverri, como el escrito de tutela, se alegan multiplicidad de fechas. 10 Obra recurso de apelación en el archivo denominado “034_034APELACIONSENTENCIAMUNICIPIO” subido en SAMAI, en el índice 10, con certificado 48C0BDA47ADF6C43 B5BA0C132505E6B0 3834FEB884DEF689 69F892C1E3D21CD8. 11 Obra sentencia a folios 1-46 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 3BFD907C9BD271C6 66919BC91AD45B08 8342250BC80A4D4F C682BC1AD391ACD5. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, puesto que el Tribunal Administrativo de Risaralda contabilizó el término de caducidad del proceso a partir del 15 de agosto de 2020, cuando el acto administrativo no estaba en firme.

Alegó que, según el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en armonía con el artículo 87 ejusdem, el plazo para interponer el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho tenía que calcularse a partir de la ejecutoria de la actuación que se demandaba, la que, en el caso concreto, ocurrió pasados los 10 días con que contaba para interponer recursos.

En suma, explicó que tenía hasta el 8 de febrero de 2021 para acudir a la jurisdicción. Además, Cortés Echeverri criticó que la autoridad denunciada citó una decisión del Consejo de Estado proferida en el marco de un medio de control diferente al sub judice. Con base en las razones expuestas, el accionante señaló que la colegiatura convocada incurrió en un defecto sustantivo, lo cual reiteró en distintos acápites del depreco constitucional. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya vulneración se denuncia;

(ii) dejar sin efectos la sentencia del 27 de junio de 2024; y (iii) ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda que profiera una decisión de reemplazo. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 3 de septiembre de 2024 la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado 5º Administrativo de Pereira, al Municipio de Pereira y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.- La autoridad convocada pidió que se declare improcedente el amparo, bajo el argumento de que este no cumple el requisito de relevancia constitucional.

Señaló que el demandante busca convertir esta acción en una tercera instancia, lo que constituye un abuso del derecho. Subsidiariamente, solicitó negar la tutela, en tanto no se vulneraron 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda los derechos fundamentales del actor y la decisión adoptada se fundó en un análisis razonable del marco normativo y jurisprudencial.

También destacó que el hito desde el cual se cuenta la caducidad depende del tipo de acto administrativo y que, en este asunto, se contaba desde su notificación por no ser susceptible de recursos. 2.3.- El municipio de Pereira manifestó que la decisión atacada se ajustó al marco normativo vigente y se basó en un análisis exhaustivo de los hechos y de las leyes aplicables.

Afirmó que el término de caducidad fue correctamente calculado y que no existen pruebas que respalden los argumentos de la parte actora. Asimismo, precisó que no ha cometido ninguna acción u omisión que amenace o vulnere los derechos fundamentales del convocante. Ultimó que carecía de legitimación en la causa por pasiva. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Quinta de esta corporación, mediante fallo del 26 de septiembre de 2024, declaró improcedente el amparo, por considerar que carecía de relevancia constitucional, en tanto se pretendió utilizar para reabrir un debate ya decidido. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual sostuvo que el juez de tutela ignoró los planteamientos realizados en la apelación propuesta al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, particularmente, en lo relacionado con la correcta contabilización del término de caducidad.

Insistió, también, en que el plazo para interponer la demanda debía contarse desde la firmeza del acto administrativo y no desde su notificación, como erradamente lo interpretó el tribunal. El recurrente explicó que su apelación al interior del trámite ordinario se basó en dos aspectos diferenciados. El primero, relativo a la notificación electrónica conforme al Decreto 806 de 2020 y, el segundo, atinente a que la caducidad tenía que contarse desde la firmeza del acto administrativo.

Señaló que el fallo impugnado malinterpretó argumentos, pues la queja sobre la notificación electrónica ni siquiera fue parte de la tutela, la cual se ciñó al hito desde el cual se calculaba la oportunidad para elevar el 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda medio de control, reproche que sí fue formulado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Asimismo, Cortés Echeverri criticó nuevamente al tribunal de haber incurrido en un defecto sustantivo al interpretar de manera ilógica la norma sobre la caducidad, pero aclaró que no denunció el desconocimiento del precedente judicial como equivocadamente lo aseveró la Sección Quinta de esta colegiatura. Enfatizó que el caso tiene relevancia constitucional, dado que la interpretación adoptada por el accionado vulnera derechos fundamentales y resulta inconstitucional por ser irrazonable y carente de lógica.

II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 26 de septiembre de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda de procedibilidad12 y de procedencia13 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

Conforme con la disposición referida, el trámite constitucional aludido es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que se acuda a la solicitud de amparo en el caso de reproches contra actos administrativos o para generar erogaciones económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones tienen la posibilidad de ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede la solicitud de amparo cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz14 el derecho fundamental, o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión 15; así también cuando el 12 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 13 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 14 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: Causales de improcedencia de la tutela.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

Se entiende por irremediable el perjuicio que s[o]lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 15 Sentencia T-471 de 2017. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda accionante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable16, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 4.2.- En el sub examine, la parte actora censura que el tribunal convocado interpretó de forma errada el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues, por las particularidades del caso, el plazo para determinar la caducidad debía calcularse desde que el acto administrativo demandado quedó en firme y no desde su notificación. Igualmente, criticó que se citó un precedente que no era aplicable al caso. 4.3.- Con base en lo anterior, se advierte, desde este momento, que los cargos referidos no cumplen con el requisito de subsidiariedad, pues, al verificar el expediente del proceso No. 66001333300520210001800/01, se observa que el interesado no agotó todas las vías que tenía a su alcance para obtener un pronunciamiento sobre ellos.

En tal medida, se torna evidente que estas quejas debieron plantearse al interior del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho o, eventualmente, por fuera de este, pero ante un juez contencioso, como se pasa a explicar. 4.4.- En efecto, se debe destacar que el artículo 285 del CGP, aplicable analógicamente, prescribe que cuando una decisión judicial contiene aspectos que generen motivos de duda y que influyan en su parte resolutiva, la parte afectada puede pedir su aclaración, adicionalmente, el artículo 287 de la misma compilación normativa dispone: “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal”. 16 Se tiene como perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho.

Sentencia T-1062 de 2010. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Así las cosas, se torna diáfano que, ante la evidente omisión de uno de los argumentos de la apelación y, además, si se consideraba que la sentencia citó una providencia que no era aplicable al asunto, el peticionario pudo haber radicado peticiones de aclaración y complementación respecto a la decisión proferida el 27 de junio de 2024, para que se hicieran las precisiones pertinentes y se incluyera el análisis atinente al hito que determina la caducidad, lo cual no ocurrió. 4.5.- Por otra parte, el artículo 250 del CPACA consagra las causales que habilitan el recurso extraordinario de revisión y, en su numeral 5º, se refiere específicamente a la nulidad derivada de la sentencia en los siguientes términos: “Artículo 250.

Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Adicionalmente, el Consejo de Estado17 ha señalado que, en las sentencias en las cuales la motivación es insuficiente, así como en aquellas en que se trasgrede el derecho al debido proceso, se configura una nulidad.

En consecuencia, el demandante del ordinario pudo acudir, también, al recurso extraordinario de revisión, el que, al verificar el acervo probatorio allegado a esta tutela, no se observa que hubiese sido propuesto. 4.6.- En tal medida, es relevante señalar que no le corresponde a este juez constitucional solventar las quejas atinentes a la interpretación de las normas sobre la caducidad o al errado fundamento jurisprudencial, pues eran los jueces de la jurisdicción contencioso- administrativa los primeros responsables de evaluar tales argumentos. 4.7.- En conclusión, no es en este escenario ius fundamental en el que debe discutirse lo atinente a la carente motivación de una sentencia o a la indebida citación, por lo que los cargos sub judice devienen improcedentes por ausencia del requisito de subsidiariedad.

Además, no se avista la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a esta sala constitucional el deber de actuar en detrimento de la competencia que ostenta el juez natural. 17 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 1° de noviembre de 2016, rad. No. 11001031500020120023000. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-04628-01 Accionante: Jaime Hernán Cortés Echeverri Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Con estas precisiones, se reitera que las solicitudes de aclaración y adición, así como el recurso de revisión, resultan ser mecanismos eficaces que tenía a su alcance la parte actora, sin que se pueda alegar su insuficiencia o falta de idoneidad, pues la tutela no es la vía para subsanar la incuria de los interesados. 5.- En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo resultan improcedentes.

En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones establecidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 26 de septiembre de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pero por las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado