Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante ELSA MARINA DURÁN LÓPEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defecto sustantivo. Defecto fáctico. Violación directa de la Constitución. Pensión de jubilación. Decreto 1214 de 1990. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia, la acción de tutela instaurada por la señora Elsa Marina Durán López, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de noviembre de 20231, la señora Elsa Marina Durán López instauró acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a la vida digna y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales A LA IGUALDAD, LA FAVORABILIDAD, AL DEBIDO PROCESO, A LA SEGURIDAD JURIDICA, AL MINIMO VITAL EN CONEXIDAD CONLA VIDA DIGNA, A UNA PENSION DIGNA, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, toda vez que EL TRIBUNAL ADMINISTRTIVO DE CUNDINAMARCA SECCION “C”, en sentencia del 01 de noviembre de 2023, incurrió en un defecto factico y sustantivo pues se observa que de manera errada, desconocieron las pruebas aportadas durante el debate procesal, el precedente judicial, y lo establecido en los artículos 13, 29, 53 de la Constitución Política.
SEGUNDO: DECLARAR Que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección “C”, integrada por los magistrados AMPARO OVIEDO PINTO, CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL, y SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA, violó los principios fundamentales establecidos en los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política.
TERCERO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia de la sentencia del 01 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección “C”, dentro de proceso administrativo 11001-33-35-023-2019-00402-01, M.P. AMPARO OVIEDO PINTO. 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección “C”, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso administrativo promovido, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis.
QUINTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección “C”, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso administrativo promovido. Teniendo en cuenta las nuevas pruebas aportadas en el proceso y el análisis de los derechos fundamentales.
QUINTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Subsección “C”, se reconozca el derecho que tiene mi poderdante». 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2019, la señora Elsa Marina Durán López interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, en el que solicitó (i) la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto, originado en la falta de respuesta al recurso de reposición y en subsidio de apelación, por el cual la entidad demandada se negó a reconocer la pensión de jubilación;
(ii) el reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto 1214 de 1990, al acreditar más de 27 años de servicios en la institución policial; entre otras pretensiones. 2.2. El Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá - Sección Segunda conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 11001-33-35-023-2019- 00402-00.
Mediante sentencia del 12 de mayo de 2023, dicha autoridad judicial declaró la nulidad del acto administrativo ficto, originado en la falta de respuesta al recurso de reposición y en subsidio de apelación, por el cual la entidad demandada se negó a reconocer la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, se le ordenó a la Policía Nacional, reconocer y pagar a la tutelante la pensión mensual vitalicia de jubilación de que trata el artículo 99 del Decreto 1214 de 1990, con un monto equivalente al 75% del último salario devengado.
Se precisó, sin embargo, que debía evitarse «un pago doble de esa prestación económica, dado que COLPENSIONES le otorgó a la demandante una pensión de vejez por el mismo tiempo trabajado». A su vez, se le ordenó a la Policía Nacional pagar a la parte demandante los valores correspondientes a la reliquidación por concepto de prestaciones sociales.
El Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá - Sección Segunda fundamentó su decisión en que la demandante cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de vejez según el Decreto 1214 de 1990, al tener más de 50 años de edad y más de 20 años de servicio. Precisó, además, que independientemente de que Colpensiones reconoció pensión de vejez a la demandante, la Policía Nacional debía en forma previa o coetánea con el reconocimiento de la pensión de jubilación, adoptar las medidas administrativas pertinentes para garantizar la prohibición constitucional de efectuar un doble pago proveniente del tesoro público. 2.3.
La Policía Nacional interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Mediante sentencia de 1 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones formuladas por la demandante.
La autoridad judicial explicó que la señora Elsa Marina Durán López trabajó en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional desde el 20 de enero de 1989 hasta el 23 de agosto de 1995. Por lo tanto, su régimen salarial y prestacional era el dispuesto en los Decretos 611 de 1977 y 2701 de 1988. Durante ese periodo vinculada al Fondo Rotatorio aquella no tenía la condición de empleada civil del Ministerio de Defensa y la Policía. Lo cual denota que no tenía derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales conforme al Decreto 1214 de 1990.
También narró que el 24 de agosto de 1995, la señora Elsa Marina Durán López fue nombrada en el cargo de adjunto tercero en el Grupo de Hojas de Vida y Base de Datos de la Policía Nacional. Lo cual significa que a partir de esta fecha ostentó la condición de empleada civil de la Policía Nacional. Sin embargo, esa condición la adquirió después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, la señora Elsa Marina Durán López quedó sujeta al Sistema General de Pensiones regido por dicha ley, conforme lo ordena el artículo 279 de esa norma. En consecuencia, concluyó que a la señora Elsa Marina Durán López no le asiste el derecho al régimen pensional establecido en el Decreto 1214 de 1990, pues este solo aplica a quienes se vincularon como personal civil del Ministerio de Defensa y de Policía antes de la Ley 100 de 1993.
En atención a lo anterior, Colpensiones, a través de la Resolución Nro. GNR 334416 del 26 de octubre de 2015, reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elsa Marina Durán López, pues dada su fecha de vinculación como personal civil a la Policía Nacional, 24 de agosto de 1995, quedó sometida al Sistema General de Pensiones regulado por la Ley 100 de 1993. 3.
Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución, por las razones que se expondrán a continuación. 3.1.
Defecto sustantivo: la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada no valoró las pruebas a fondo con las que contaba dentro del acervo probatorio, pues «desconoció las Resoluciones de retiro que se hizo a las compañeras de mi mandante teniendo las mismas condiciones laborales y vulnerando el principio de igualdad que le asiste a mi representada y en consecuencia el derecho a la pensión de jubilación».
Añadió que tampoco se valoró «el motivo por el cual se interpuso la Acción de SILENCIO ADMIINSTRATIVO (sic), ni la ilegalidad del acto acusado». 3.2. Defecto fáctico y violación directa de la Constitución: la parte actora afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en esos defectos «En razón a que la señora Magistrada revocó el derecho que le había otorgado el juzgado 23 de primera instancia, viciando su decisión tanto fáctica como sustancialmente, basándose en un artículo de una norma jurídica inadecuada para el caso, y que como consecuencia viola el Principio a la Igualdad, favorabilidad, el debido proceso, el mínimo vital en conexidad con la vida digna, una pensión digna y la seguridad jurídica de mi cliente».
Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se mencionó que se incurrió en defecto fáctico «por carecer de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustentó la decisión». 3.3.
Otros cargos: en primer lugar, la parte actora sostuvo que según el Decreto 2353 de 1971 los Fondos Rotatorios de la Policía Nacional son organismos con autonomía administrativa y patrimonio independiente. Sin embargo, el Tribunal accionado pasó por alto que tal norma no otorga autonomía a dichos fondos para la administración de personal, ya que el artículo 2 del referido decreto, modificado por el Decreto 2067 de 1984, señala que la organización del personal de los Fondos Rotatorios sigue siendo responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional.
Esto significa que «el mencionado Decreto no tocó el tema de la administración de personal en su momento» y que «al momento de ingresar mi cliente a laborar al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, pertenecía al Ministerio de Defensa (…) la organización del personal de la planta de los Fondos Rotatorios seguía manejándola el Ministerio de Defensa».
En segundo lugar, la parte actora censuró que el Tribunal accionado no haya considerado el derecho de petición de 10 de abril de 2019 radicado bajo Nro. 035541, en el cual se solicitó reconocerle pensión de jubilación conforme al Decreto 1214 de 1990. Asimismo, sostuvo que la respuesta de la Policía Nacional a tal solicitud, contenida en el Oficio No. S-2019-029538 SEGEN de 18 de junio de 2019, está falsamente motivada, pues la Policía basó su negativa en el artículo 53 de la Ley 352 de 1997.
No obstante, manifestó que esa norma no se aplica a su caso, ya que ella no perteneció a la planta de Bienestar y/o de Sanidad de la Policía Nacional, servidores últimos a quienes sí les rige tal normativa. Añadió que, justamente, en el recurso de reposición en subsidio de apelación se expuso esta situación; sin embargo, nunca se recibió respuesta por parte de la Policía Nacional.
Al no considerar tal petición ni la respuesta otorgada por la Policía Nacional, consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el principio de legalidad. En tercer lugar, la parte actora argumentó que se trasgredió su derecho a la igualdad, ya que (i) la Policía Nacional ha otorgado pensiones de jubilación a otros servidores públicos que se encontraban en condiciones semejantes a las suyas, pues también laboraron en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional; y (ii) judicialmente se ha reconocido el derecho a la pensión de jubilación, conforme el Decreto 1214 de 1990, para servidores públicos que pertenecieron al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
Para corroborar esta afirmación trajo a colación cinco casos de servidores en situación análoga, a quienes sí se otorgó el reconocimiento pensional bajo el Decreto 1214 de 1990. En la misma línea, la parte actora aseguró que su empleador la discriminó, ya que a diferencia de sus compañeras de trabajo que ingresaron bajo condiciones similares, a ella no se le brindó la oportunidad de pensionarse bajo el Decreto 1214 de 1990.
Circunstancia que implica la transgresión del Bloque de Constitucionalidad, específicamente el Convenio 111 de la OIT, que establece que la discriminación en el trabajo afecta la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo, la ocupación y la remuneración. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Producto de esa situación, se vio obligada a solicitar la pensión en un fondo de pensiones de régimen general, como Colpensiones, lo que afecta su mínimo vital.
Esto se debe a que la pensión bajo el Decreto 1214 de 1990 se calcula con el 75% del último salario devengado, mientras que en Colpensiones no se sigue el mismo criterio. Aseguró que tiene derecho a una pensión digna, es decir aquella que correspondiente al trabajo desempeñado, que sea justa y equitativa y que permita que las personas vivan de manera digna y accedan a las condiciones necesarias para su desarrollo personal y social.
En cuarto lugar, se argumentó que en la segunda instancia no se aplicó el principio de favorabilidad, consagrado en la Sentencia SU-267 de 2019 de la Corte Constitucional. Este último establece que en casos de duda sobre la disposición jurídica aplicable se debe elegir la norma que otorgue mayores beneficios al trabajador. En esa medida, al comparar el régimen general de seguridad social con el régimen especial de la Fuerza Pública específicamente el Decreto 1214 de 1990, es notorio que este último es más beneficioso, ya que exige solo 20 años de servicios a cualquier edad para acceder a la pensión vitalicia, mientras que el régimen general requiere tener 62 años más las semanas de cotización. Añadió que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado respaldan la existencia de regímenes especiales, siempre que no otorguen beneficios inferiores al régimen general ni supongan un trato discriminatorio para sus beneficiarios.
Finalmente, se expuso un marco teórico sobre los derechos al debido proceso y al mínimo vital y se afirmó que ambos fueron transgredidos por la autoridad judicial accionada. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 28 de noviembre de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Elsa Marina Durán López contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C; se ordenó notificar en calidad de terceros interesados a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y al Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá; se reconoció a la abogada Dora María Rodríguez Tobar como apoderada de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones pertinentes. 4.2.
La Policía Nacional explicó que a la señora Elsa Marina Durán López no se le reconoció el derecho pensional reglado en el Decreto 1214 de 1990, porque este solo aplicaba para las personas que se vincularon como personal civil del Ministerio de Defensa y de Policía antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La señora Elsa Marina Durán López, sin embargo, fue vinculada en el cargo de adjunto tercero en el Grupo de Hojas de Vida y Base de Datos de la Policía Nacional mediante orden administrativa de personal Nro. 1-155 del 22 de agosto de 1995.
Esto significa que su vinculación se produjo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Aunado a lo anterior, la Policía Nacional aseguró que la accionante cuenta con una pensión de vejez a su favor, reconocida mediante la Resolución Nro. GNR Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 334416 del 26 de octubre de 2015 por Colpensiones.
Por ende, afirmó que en el caso no existe vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora, pues no era jurídicamente procedente aplicar una norma anterior a su vinculación en el cargo de adjunto tercero en el Grupo de Hojas de Vida y Base de Datos. De otra parte, mencionó que la parte actora hizo una interpretación errónea del principio de igualdad y de la aplicación de los efectos de las sentencias judiciales, pues «pretende que se cobije su situación con las resultas de los procesos adelantados ante las autoridades judiciales; acciones cotenciosas (sic) en las cuales la señora elsa marina durán lópez no tuvo participación directa, por lo que no es viable jurídicamente que se le apliquen los efectos inter partes de una sentencia derivada de una litis en la que no estuvo vinculada procesalmente».
Finalmente, sostuvo que la acción de tutela es plenamente improcedente, dada la inexistencia de un perjuicio irremediable ocasionado a la señora Elsa Marina Durán López. Por lo expuesto, solicitó negar las pretensiones formuladas por la parte actora. 4.3. El Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá remitió el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C guardó silencio en el curso de la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional4 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por la señora Elsa Marina Durán López cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia de 1 de noviembre de 2023, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado 11001-33-35-023-2019-00402-00/01, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C incurrió en los defectos alegados por la parte actora. 4.
Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y su análisis en el caso En el caso bajo estudio, se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, por las siguientes razones: Primero, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que la autoridad judicial accionada incurrió en una equivocación al revocar la decisión de primera instancia, en la cual se concedieron las pretensiones de la parte actora.
A su vez, el asunto no se trata de una tutela interpuesta contra una providencia de tutela. Segundo, la acción de tutela se presentó (22 de noviembre de 2023) transcurrido menos de un mes desde la notificación de la sentencia de 1 noviembre de 2023 (el 2 de noviembre de 2023 se remitió el mensaje de datos a efectos de surtir la notificación).
Esto demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de sus derechos fundamentales. Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que la tutelante no cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. 4 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto, con relación al requisito general de la relevancia constitucional, no podría entenderse que la tutela se está empleando como una tercera instancia adicional, en tanto que no fue la tutelante quien ejerció el recurso de apelación promovido contra la sentencia de primera instancia, que fue favorable a sus intereses.
De manera que los presuntos errores de la sentencia de segunda instancia no pudieron ser alegados en el curso del proceso previa a esta, pues solo hasta que se profirió la decisión atacada estos fueron advertidos. Ahora bien, debe recordarse que el requisito de relevancia constitucional no solo supone que la tutela no se emplee como una tercera instancia adicional, también implica que el juez verifique que la parte actora cumpla con una carga argumentativa mínima.
Así, tratándose de tutela contra providencias judiciales la argumentación del accionante debe estar dirigida a demostrar una trasgresión evidente del debido proceso, a argumentar en qué defectos incurrió la autoridad judicial accionada y específicamente a explicar por qué dichos defectos se configuran en el caso. No basta, entonces, enunciar el referido defecto ni elaborar afirmaciones que carezcan de soporte argumentativo.
La razón de exigir tal carga argumentativa radica en que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Solo procede bajo los supuestos especiales desarrollados jurisprudencialmente. En el caso analizado la parte actora alegó la configuración de los defectos fáctico y violación directa de la Constitución conjuntamente, porque «la señora Magistrada revocó el derecho que le había otorgado el juzgado 23 de primera instancia, viciando su decisión tanto fáctica como sustancialmente, basándose en un artículo de una norma jurídica inadecuada para el caso, y que como consecuencia viola el Principio a la Igualdad, favorabilidad, el debido proceso, el mínimo vital en conexidad con la vida digna, una pensión digna y la seguridad jurídica de mi cliente» y «por carecer de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustentó la decisión».
Esta fue la única fundamentación expuesta frente a dichos defectos. De la anterior transcripción para la Sala es evidente que la parte actora se encuentra inconforme con la decisión del Tribunal accionado. Sin embargo, con relación a los defectos fáctico y violación directa de la Constitución no se elaboró un argumento de disenso claro y contundente.
Aunque en principio tal circunstancia conllevaría a concluir que el asunto no es de relevancia constitucional dada la falta de una carga mínima argumentativa, la Sala no pasa desapercibido que la parte actora expuso otros cargos que no fueron rotulados bajo ninguno de los defectos. A diferencia de los defectos mencionados previamente, frente a los cargos innominados la parte actora sí justificó y explicó sus inconformidades.
Por ende, aunque a estos no se les asignó un defecto específico, la Sala los analizará. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que no es imprescindible que el tutelante rotule explícitamente los cargos formulados bajo los defectos dispuestos en la jurisprudencia constitucional, siempre y cuando se desprenda con facilidad las causales a las cuales estos corresponden.
En este sentido, en la Sentencia de Unificación SU-245 de 2021, la Corte sostuvo: «( ) las deficiencias en las que pueda incurrir la parte accionante en la determinación del fundamento jurídico-constitucional en que sustenta sus pretensiones no impiden al juez de Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela interpretar sus argumentos de manera razonable y adecuarlos a las instituciones jurídicas pertinentes, para de esa manera garantizar la protección de los derechos constitucionales en juego.
En ejercicio de las facultades descritas, esta Corporación ha abordado el estudio de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial distintas a las alegadas por los accionantes, e incluso ha identificado las causales específicas a partir del fundamento fáctico de la acción cuando los accionantes no han alegado causales específicas de manera expresa.
La Corte ha establecido que no resulta determinante para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que la parte accionante mencione explícitamente la denominación de las causales específicas de procedencia que alega en contra de la providencia. Así las cosas, el juez de tutela deberá estudiar los cargos que el accionante proponga contra la providencia judicial, siempre que pueda inferir con claridad las causales a las que se adecuan dichos cargos a partir de los hechos y los elementos de prueba que se acrediten en el expediente» (Negrillas propias).
Con fundamento en lo anterior, la Sala abordará los cargos que no fueron enmarcados dentro de un defecto concreto, de la manera en que se explicará a continuación. La parte actora aseguró que el Tribunal accionado pasó por alto que el artículo 2 del Decreto 2353 de 1971 no otorga autonomía a dichos fondos para la administración del personal de los Fondos Rotatorios; de manera que esta sigue siendo responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional.
Este reparo se abordará a través del defecto sustantivo, por versar sobre la presunta inaplicación de la norma mencionada. A su vez, la parte actora censuró que el Tribunal accionado no haya tenido en cuenta ni el derecho de petición de 10 de abril de 2019 radicado bajo Nro. 035541, en el cual se solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al Decreto 1214 de 1990, ni la respuesta dada por la Policía Nacional.
Este cargo se analizará como un defecto fáctico por relacionarse con la valoración de ciertas pruebas. Relacionado con este defecto, la parte actora alegó que se incurrió en un defecto sustantivo, porque la autoridad judicial accionada «no valoro (sic) las pruebas a fondo con las que contaba dentro del acervo probatorio, toda vez que el mismo desconoció las Resoluciones de retiro que se hizo a las compañeras de mi mandante teniendo las mismas condiciones laborales y vulnerando el principio de igualdad que le asiste a mi representada».
Este cargo si bien fue planteado como defecto sustantivo, también se analizará bajo la óptica del defecto fáctico por versar sobre la valoración probatoria de los actos administrativos mencionados. Adicionalmente, la parte actora sostuvo que se trasgredió su derecho a la igualdad, ya que (i) la Policía Nacional ha otorgado pensiones de jubilación a otros servidores públicos que se encontraban en condiciones semejantes a las suyas, pues también laboraron en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional; y (ii) judicialmente se ha reconocido el derecho a la pensión de jubilación, conforme el Decreto 1214 de 1990, para servidores públicos que pertenecieron al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
A lo cual agregó que su empleador la discriminó, ya que a diferencia de sus compañeras de trabajo que ingresaron bajo condiciones similares, a ella no se le brindó la oportunidad de pensionarse bajo el Decreto 1214 de 1990. Circunstancia Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que implica la transgresión del Bloque de Constitucionalidad, específicamente el Convenio 111 de la OIT.
También se argumentó que en la segunda instancia no se aplicó el principio de favorabilidad. Sostuvo que al comparar el régimen general de seguridad social con el régimen especial de la Fuerza Pública específicamente el Decreto 1214 de 1990, es notorio que este último es más beneficioso, ya que exige solo 20 años de servicios a cualquier edad para acceder a la pensión vitalicia, mientras que el régimen general requiere tener 62 años más las semanas de cotización. Estos últimos tres reparos se abordarán bajo el defecto por violación directa de la Constitución. Así las cosas, al considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, la Sala proseguirá a estudiar, conjuntamente, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y por violación directa de la Constitución. 5.
Alcance de los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución 5.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.
En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. Esta Sección ha señalado que el defecto sustantivo es el vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico.
Algunos de los eventos en los que se presenta es cuando la autoridad judicial funda su decisión en una norma que no tiene relación con el asunto de debate, cuando omite aplicar la disposición que regula el tema sobre controversia o cuando realiza una interpretación irrazonable de la norma. También se ha reiterado que las reglas de interpretación fijadas en sentencias de constitucionalidad y unificación proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado vienen a ser parte de la propia ley.
Esa categoría de fuente formal del derecho supera lo que se ha entendido tradicionalmente como precedente, no solo porque el monopolio de la creación de normas generales Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se centra en el legislativo o el ejecutivo, sino también por la fuerza vinculante de esas categorías de sentencias, que bien pueden equipararse a la ley.
Por consiguiente, su desconocimiento se relaciona con el defecto sustantivo. 5.2. Por su parte, el defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, este defecto supone que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto5. Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas.
No debe olvidarse que, si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria, fundada en los principios de la sana crítica6, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria. En lo relativo al defecto fáctico, la Corte Constitucional7 reconoce dos dimensiones. Por una parte, la dimensión negativa se produce por omisiones del juez, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso8;
(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo9. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones del juez, tales como (i) valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (ii) decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia10. 5.3.
Finalmente, el defecto por violación directa de la Constitución se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución11. En el primer supuesto, la Corte ha dispuesto que procede, cuando: a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y c) el juez en sus resoluciones vulneró 5 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998. 6 Corte Constitucional.
Sentencia T-442 de 1994. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2008. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-226 de 2013. 11 Al respecto se puede consultar la sentencia SU-198 de 2013, por mencionar una de tantas. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo evento, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos que, con base en el artículo 4º de la Carta Política, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad. 6.
Análisis en el caso de los defectos sustantivo, fáctico y por violación directa de la Constitución 6.1. Mediante sentencia de 1 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones formuladas por la demandante. En primer lugar, la autoridad judicial se refirió al artículo 1º del Decreto 2067 de 1984 (Por el cual se modifica el decreto ley 2353 de 1971, reorgánico de los fondos rotatorios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones), que dispone lo siguiente sobre el régimen de los servidores públicos de los fondos rotatorios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional: «Los empleados públicos de los Fondos, para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, se regirán por las normas legales vigentes para esta clase de servidores.
En consecuencia, los empleados públicos y trabajadores oficiales de los Fondos, no se regirán por las normas establecidas para el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional» (Negrillas propias). Dicho lo anterior, el Tribunal accionado explicó que la señora Elsa Marina Durán López trabajó en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional desde el 20 de enero de 1989 hasta el 23 de agosto de 1995.
Por lo tanto, sostuvo que durante ese periodo vinculada al Fondo Rotatorio, aquella no tenía la condición de empleada civil del Ministerio de Defensa y la Policía y, consecuentemente, su régimen salarial y prestacional era el dispuesto en los Decretos 611 de 1977 y 2701 de 1988. Lo cual denota que no tenía derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales conforme al Decreto 1214 de 1990.
También narró que el 24 de agosto de 1995, la señora Elsa Marina Durán López fue nombrada en el cargo de adjunto tercero en el Grupo de Hojas de Vida y Base de Datos de la Policía Nacional. Lo cual significa que a partir de esta fecha ostentó la condición de empleada civil de la Policía Nacional. Sin embargo, la autoridad judicial resaltó que esa condición la adquirió después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, la señora Elsa Marina Durán López quedó sujeta al Sistema General de Pensiones, conforme lo ordena el artículo 279 de esa última norma. Así las cosas, el Tribunal concluyó que a la señora Elsa Marina Durán López no le asistía el derecho al régimen pensional establecido en el Decreto 1214 de 1990, pues este solo aplica a quienes se vincularon como personal civil del Ministerio de Defensa y de Policía antes de la Ley 100 de 1993.
Justamente, advertida esa situación, Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor de la señora Elsa Marina Durán López, pues dada su fecha de Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculación como personal civil a la Policía Nacional, 24 de agosto de 1995, quedó sometida al Sistema General de Pensiones regulado por la Ley 100 de 1993. 6.2.
Explicados los fundamentos de la sentencia controvertida, se recuerda que la parte actora argumentó que el Tribunal accionado pasó por alto que el artículo 2 del Decreto 2353 de 1971 no otorga autonomía a los fondos rotatorios para la administración del personal de los Fondos Rotatorios; de manera que, a su juicio, esta última facultad sigue siendo responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional.
Al respecto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C no desconoció el artículo 2 del Decreto 2353 de 1971. Esta norma, modificada por el artículo 1º del Decreto 2067 de 1984, efectivamente establece que «Para efectos de la tutela administrativa, los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional están adscritos al Ministerio de Defensa Nacional» y que «En ejercicio de la mencionada tutela, corresponde al Ministerio de Defensa Nacional la orientación, coordinación y control de los Fondos, en los aspectos de organización, personal y actividades que deben desarrollar éstos de acuerdo con la política general del Gobierno».
Sin embargo, la parte actora olvida que a renglón seguido, en el mismo artículo 1º del Decreto 2067 de 1984, se modificó el artículo 38 del Decreto 2353 de 1971, en el cual se estableció que los empleados públicos y trabajadores oficiales de los fondos no se regirán por las normas del personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional: «El artículo 38 quedará así: Los empleados públicos de los Fondos, para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, se regirán por las normas legales vigentes para esta clase de servidores.
El régimen de remuneraciones, primas y bonificaciones, horas extras y subsidios para los trabajadores oficiales, será el que determine por Acuerdo la Junta Directiva correspondiente. En consecuencia, los empleados públicos y trabajadores oficiales de los Fondos, no se regirán por las normas establecidas para el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional».
En esa medida, el hecho de que el artículo 2 del Decreto 2353 de 1971 modificado haya establecido una tutela administrativa en cabeza del Ministerio de Defensa Nacional sobre los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no implica que los servidores de estos fondos se rijan por las normas del personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional.
Por el contrario, explícitamente el Decreto 2067 de 1984, que modificó el artículo alegado por la parte actora, establece que a tales servidores no se les aplican las normas del personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional. Tal marco normativo explica que en la providencia controvertida, la autoridad judicial accionada haya sostenido que los años en los cuales la señora Elsa Marina Durán López estuvo vinculada con el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional no tuvo la calidad de empleada civil de la Policía Nacional.
Así lo expresó la autoridad judicial: «Se encuentra acreditado en el plenario que la señora Elsa Marina Durán López prestó sus servicios en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional del 20 de enero de 1989 al 23 de agosto Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1995 (…) la vinculación de la demandante con el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional no ostentó la condición de empleada civil del Ministerio de Defensa y de la Policía (…) De otra parte, se probó que mediante orden administrativa de personal No. 1-155 del 22 de agosto de 1995, fue nombrada en el cargo de Adjunto Tercero en el Grupo de Hojas de Vida y Base de Datos de la Policía Nacional, cargo del cual tomó posesión el 24 de agosto de 1995, es decir a partir de esta fecha ostentó la condición de empleada civil de la Policía Nacional, esto es con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 (…) Por lo anterior, a la señora Elsa Marina Durán López no le asiste el derecho a la aplicación del régimen pensional regulado en el decreto 1214 de 1990, el cual solo se mantuvo vigente para las personas que se vincularon como personal civil del Ministerio de Defensa y de Policía antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993».
De manera que la interpretación de la parte actora asume una consecuencia jurídica opuesta a la literalidad del artículo 38 del Decreto 2353 de 1971, modificado por el 1º del Decreto 2067 de 1984. Por lo tanto, no se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C haya desconocido el artículo 2 del Decreto 2353 de 1971 modificado.
Motivo por el cual se concluye que en el caso no se configura el defecto sustantivo por desconocimiento del artículo alegado. 6.3. De otro lado, la parte actora censuró que el Tribunal accionado no haya tenido en cuenta ni el derecho de petición de 10 de abril de 2019 y radicado bajo Nro. 035541 el 15 de abril de 2019, en el cual se solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al Decreto 1214 de 1990, ni la respuesta dada a esa solicitud por la Policía Nacional.
Al respecto, la Sala encuentra que en la sentencia controvertida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C hizo alusión a tales pruebas, justamente, en el acápite denominado «2.- Análisis crítico de los medios de prueba». Sin embargo más allá de haber sido mencionados dentro de las pruebas allegadas, la Sala considera que estos dos elementos de prueba no eran determinantes en la decisión final, pues estos únicamente acreditan que la parte actora solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación y que la Policía Nacional decidió negar tal solicitud.
Dichas pruebas, entonces, no corroboran que la accionante tenga derecho a la pensión de jubilación dispuesta en el Decreto 1214 de 1990. Y es que el reconocimiento de la pensión de jubilación solicitada por la parte actora no depende de haberse presentado la solicitud de reconocimiento pensional ni de la respuesta otorgada por la Policía Nacional.
Tal reconocimiento únicamente procede si se satisfacen los requerimientos de ley, cuyo cumplimiento, se insiste, no se acredita con esos dos medios de prueba alegados por la parte actora. A su vez, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada «no valoro (sic) las pruebas a fondo con las que contaba dentro del acervo probatorio, toda vez que el mismo desconoció las Resoluciones de retiro que se hizo a las compañeras de mi mandante teniendo las mismas condiciones laborales y vulnerando el principio de igualdad que le asiste a mi representada».
En la misma línea previamente expuesta, la Sala encuentra que las resoluciones mencionadas no demostraban que la parte actora tenía derecho a la pensión de jubilación solicitada, pues versan sobre casos de otras Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidoras públicas, cuya situación fáctica dista de la de la accionante.
Tan es así que las resoluciones aportadas al expediente del medio de control son de servidoras que, si bien pertenecieron al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, fueron vinculadas a la Policía Nacional en agosto de 1991. Esto denota que previo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 adquirieron la calidad de empleadas civiles.
Por consiguiente, los actos administrativos mencionados no constituían pruebas pertinentes para corroborar lo solicitado por la parte actora, pues en nada se relacionan con la situación particular de la señora Elsa Marina Durán López. Además, tales actos administrativos únicamente son relevantes para efectos de las servidoras a quienes involucran.
En ese orden de ideas, la Sala no encuentra configurado el defecto fáctico por la supuesta falta de valoración de la petición sobre el reconocimiento pensional, la respuesta dada por la Policía Nacional y los actos de reconocimiento pensional de compañeras de la tutelante. 6.4. Por otra parte, la Sala considera que en el caso tampoco se configura el defecto por violación directa de la Constitución Política, ya que no se considera que la sentencia de segunda instancia controvertida desconozca la Carta Política.
Como se expuso en los antecedentes, la parte actora sostuvo que se trasgredió su derecho a la igualdad, ya que tanto la Policía Nacional como a nivel judicial se han otorgado pensiones de jubilación, conforme al Decreto 1214 de 1990, a servidores públicos que se encontraban en condiciones semejantes a las de la tutelante, pues también laboraron en el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
A lo cual agregó que su empleador la discriminó, porque a diferencia de sus compañeras de trabajo que ingresaron bajo condiciones similares, a ella no se le brindó la oportunidad de pensionarse bajo el Decreto 1214 de 1990, sino que se vio obligada a solicitar la pensión ante Colpensiones. Circunstancia que en su criterio es contraria al Convenio 111 de la OIT.
Frente a tales cargos, el artículo 13 de la Constitución Política establece que «Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley (…) sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica». De este precepto constitucional se desprende tanto la aplicación de la ley de forma igualitaria entre el conglomerado social (igualdad formal), como el reconocimiento de circunstancias diferenciadoras entre los ciudadanos (igualdad material).
Atendiendo a estas características, no siempre es una labor sencilla determinar la transgresión del artículo 13 constitucional. Es por esto por lo que la Corte Constitucional ha establecido mandatos que pueden facilitar la resolución de un asunto, tal como los siguientes: «(a) el de dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas;
(b) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (c) el de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes que las segundas; y (d) el de dar Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las segundas sean más relevantes que las primeras»12.
Con todo, determinar que una norma, medida o circunstancia es lesiva al artículo 13 constitucional puede resultar una tarea compleja. Esto como respuesta a las diferentes acepciones de igualdad en el ordenamiento constitucional colombiano y a los mandatos que se desprenden de la noción de igualdad. Por ende, para abordar esa tarea, la jurisprudencia constitucional ha acudido a diversas metodologías de interpretación, cuyo objeto es brindar criterios que permitan determinar si se transgredió el derecho a la igualdad.
En un primer momento, la Corte Constitucional empleó el denominado juicio de igualdad, el cual combinaba «las ventajas del análisis de proporcionalidad de la tradición europea y de los test de distinta intensidad estadounidenses»13. Posteriormente, la Corte cambió la denominación de dicha metodología de análisis y la tituló como juicio o test integrado de igualdad, cuya finalidad es: (i) identificar el tertium comparationis o criterio de comparación;
(ii) definir si, desde la perspectiva fáctica y jurídica, existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre desiguales y (iii) establecer si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, es decir, si las situaciones objeto de comparación ameritan, a la luz de la Constitución, un trato diferente o deben ser tratadas de un modo semejante14.
El juicio integrado de igualdad se compone de dos etapas: en la primera se identifica el patrón de igualdad o criterio de comparación (también llamado tertium comparationis), faceta en la cual se busca determinar si los supuestos fácticos son susceptibles de comparación y si se trata de sujetos o situaciones que son cotejables15. En esta primera fase se precisa establecer, por tanto, «si la medida examinada trata de manera igual situaciones que han de ser tratadas de modo distinto o trata de manera diferente situaciones que han de ser tratadas de modo igual»16.
Si se concluye que son comparables, se procede al segundo estadio de análisis, cuyo objetivo es determinar si el trato diferenciado se justifica desde el punto de vista constitucional, esto es, «si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política»17. Este análisis supone valorar las razones o motivos en los que se sustenta la medida objeto de examen, para lo cual se evalúa el fin buscado por la disposición o medida supuestamente discriminatoria, el medio empleado y la relación entre los medios y los fines18.
Bajo el contexto expuesto, la Sala no encuentra transgresión al derecho a la igualdad de la tutelante ni la configuración de trato discriminatorio alguno, ya que en el caso no existe tratamiento desigual entre iguales, pues la situación 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-150 de 2021. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. 14 Corte Constitucional.
Sentencia C-038 de 2021. 15 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-104 de 2016. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la tutelante no es equiparable a la de otros servidores del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, en tanto que ella adquirió la condición de empleada civil con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Por lo tanto, el hecho de que otros servidores que también pertenecieron al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional sí se hayan pensionado conforme al Decreto 1214 de 1990 no implica que la señora Elsa Marina Durán López tenga derecho a la pensión de jubilación allí consagrada, pues lo relevante es que en el caso de la accionante se acreditó que aquella obtuvo la condición de empleada civil con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En ese orden de ideas, los supuestos señalados por la parte actora no son susceptibles de comparación, pues no se trata de sujetos equiparables. Ahora bien, en lo que respecta al cargo sobre la presunta transgresión al principio de favorabilidad, la Sala encuentra que, de acuerdo con la Sentencia T-1268 de 2005: «la favorabilidad opera no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones dentro de los parámetros de razonabilidad y partiendo de la jurisprudencia y doctrina pertinentes.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los elementos del principio de favorabilidad laboral son: (i) la noción de “duda” ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, y (ii) la noción de ‘interpretaciones concurrentes’». Aunque en el caso de la señora Elsa Marina Durán López el debate giró en torno a si debía aplicarse el Decreto 1214 de 1990 o la Ley 100 de 1993, realmente el asunto no versa sobre un conflicto entre dos disposiciones normativas diferentes ni diversas interpretaciones sobre una misma norma.
El debate se circunscribió a la valoración probatoria, pues el régimen normativo aplicable depende de la situación fáctica acreditada. Justamente, la razón por la cual se revocó la decisión de primera instancia, como se ha repetido, es porque se comprobó que la tutelante adquirió la calidad de empleada civil luego de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual no le era aplicable el Decreto 1214 de 1990.
En ese orden de ideas, aunque en la superficie existe una tensión entre dos normas, el asunto no es de aquellos que requiera para su resolución la intervención del principio de favorabilidad. Basta determinar el momento de la vinculación, tal como lo establece el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 que dispone lo siguiente: «El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas» (Negrillas propias).
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala reitera que en el caso bajo estudio no existe violación directa de la Constitución ni por la transgresión del artículo 13 constitucional o la existencia de un acto Radicado: 11001-03-15-000-2023-07088-00 Demandante: Elsa Marina Durán López 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discriminatorio que atente contra el bloque de constitucionalidad, ni por el desconocimiento del principio de favorabilidad. 7.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que en el caso no se configuran de los defectos sustantivo, fáctico y por violación directa de la Constitución. En consecuencia, se negarán las pretensiones formuladas por la parte actora. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones formuladas por la señora Elsa Marina Durán López, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador