CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: OSCAR JAVIER LÓPEZ MEDINA Accionado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela para solicitar traslado de establecimiento penitenciario y carcelario por unificación familiar.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por el señor Oscar Javier López Medina, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 del 20211. I. I. A N T E C E D E N T E S 1. Oscar Javier López Medina formuló acción de tutela contra el Departamento de Santander, el Municipio de San Vicente de Chucurí, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda, “el Ministerio de Infraestructura” (sic), Fondo Colombia Paz-Total, Comisión de derechos Humanos del Senado de la República, Comité Internacional de la Cruz Roja, Cruz Roja Colombiana, Alcaldía Corregimiento centro Ecopetrol, Alcaldía Corregimiento Yarima Santander, Secretaría General de las Naciones Unidas, Secretaría General de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Gobierno de Paz Total, República de Colombia, Vicepresidencia de la República, Defensa Civil, 1 Que ingresó para fallo el 28 de junio de 2024.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela Unidad de Bomberos de Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Director Nacional del Inpec y el Alto Comisionado para la Paz. 2. La tutela está encaminada (i) a que se inicien las obras de nuevos centros penitenciarios y carcelarios de reclusión preventivos;
(ii) de centros integrales de resocialización que garanticen la eliminación de la impunidad en Colombia, (iii) los fondos necesarios para el inicio de obras por parte del Fondo Colombia Paz y al Gobierno de Paz total, (iv) para que en el corregimiento el Centro de Ecopetrol, vereda la INDIA, se suscriba el contrato de obras destinado a la creación del nuevo centro de reclusión del Magdalena Medio Santandereano;
(v) se garantice el inicio y finalidad de la obra de centro de reclusión preventiva; (vi) se creen nuevas unidades de protección judicial UPJ del siglo XXI; (vii) se inicie un programa de infraestructura se seguridad nacional en donde se implemente el desarrollo de Centros de atención inmediata de protección judicial CAIPJ, amplios, modernos, científica y tecnológicamente óptimos y en adecuadas condiciones de atención permanente en garantías de la tranquilidad de la ciudadanía y el orden público de la Nación Colombiana. 3.
El escrito de tutela fue radicado ante el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, sin embargo, en virtud del contenido del decreto 333 de 2021, dicha autoridad judicial remitió el escrito a esta Corporación. Una vez repartido, el despacho sustanciador, en auto de 31 de mayo de 2024, requirió al actor para que precisara con claridad cuál es la presunta vulneración de derechos fundamentales y precisara las peticiones de protección constitucional. 4.
Dentro del término judicial indicado, el actor precisó los hechos que considera vulneratorios de sus derechos constitucionales y las peticiones de amparo. 5. Tras la corrección del escrito de tutela, el actor señaló que se encuentra privado de la libertad en el Establecimiento penitenciario y carcelario de San Vicente de Chucurí y denuncia que, “nos encontramos en un hacinamiento de un 150% de la capacidad total del sistema carcelario lo que hace violatorio de la condición integral de la protección de los derechos humanos fundamentales”.
Reprochó que las entidades accionadas no han iniciado el proceso de construcción de nuevos Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela establecimientos carcelarios y penitenciarios, los cuales permitirán que las personas privadas de la libertad se encuentren en condiciones de mayor dignidad.
“Al tiempo que solicito el traslado a la cárcel de Barrancabermeja para poder garantizar el derecho de acercamiento familiar y el derecho fundamental de visita familiar e intima la cual se viene violando por el distanciamiento del interno interesado con mi núcleo familiar”. 6. En auto de 19 de junio de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda formulada por el actor contra la Presidencia de la República, del Ministerio de Justicia y del Derecho, el municipio de San Vicente de Chucurí y el municipio de Barrancabermeja, en el mismo sentido se vinculó la EMPSC de San Vicente de Chucurí, al EPMSC de Barrancabermeja, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), y al Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Salud PPL 2024.
Respuestas de entidades vinculadas 7. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)2 indicó que el actor se encuentra recluido en el CPMS San Vicente de Chucurí. Señaló que el escrito de tutela del actor reclama que se hagan inversiones públicas con el fin de mitigar el alto hacinamiento, sin embargo, precisó que en el “EPMSC-SAN VICENTE DE CHUCURI, este tiene una capacidad de 56 cupos y cuenta con una población de 85 PPL, con una sobrepoblación de 29 PPL.
Contando con 43 PPL en calidad de CONDENADOS Equivalentes al 50.6 % de su capacidad, así mismo tiene 42 PPL en calidad de SINDICADOS equivalentes al 49.4% de su capacidad, situación que genera un alto grado de hacinamiento en el penal del 51.7% de su capacidad, donde claramente se evidencia que el hacinamiento está marcado por los PPL en calidad de SINDICADOS en este PENAL.” 8.
Informó que la USPEC ha previsto la ejecución de proyectos de generación de cupos carcelarios que buscan dar soluciones a nivel nacional que aporten a la disminución del hacinamiento. Asimismo, recordó que el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993 reformado por la ley 715 de 2001), han puesto en cabeza de los entes territoriales competencias subsidiarias dirigidas a que concurran 2 Registro 22 del expediente digital en SAMAI.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela esfuerzos en la construcción de infraestructura carcelaria y penitenciaria. Finalmente indicó que, en cumplimiento de planes de inversión, la USPEC viene adelantando los trámites contractuales para el aumento de cupos.
Especificó: “En cuanto a las ampliaciones realizadas por la USPEC en el Departamento de Santander, se informa que en la Vigencia 2021 fueron entregados 752 cupos para el EPAMS de Girón. Asimismo, mediante CONPES 4082 de 2022, se realizó la Declaración de importancia estratégica del proyecto construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional que incluye la ejecución de nuevos cupos en infraestructuras de cuarta generación, en el cual se encuentra contemplado la construcción del Nuevo ERON en Barrancabermeja que tendrá una capacidad aproximada de (1500 cupos) y se encuentra actualmente en ejecución bajo el contrato de obra No. 286-2023 que está en fase inicial y cuenta con un plazo de ejecución de 48 meses.” 9.
En un segundo acápite de su intervención, la entidad indicó que, la administración y distribución de los cupos para personas privadas de la libertad con los que cuenta el país, es competencia del INPEC. Añadió que, examinada la pretensión del actor, la misma es improcedente pues, en su criterio no se configura un prejuicio irremediable, y “en consecuencia la desvinculación de la USPEC, teniendo en cuenta que no ha incurrido en violación de ningún derecho fundamental de los accionantes”. 10.
El director de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho3 intervino con el fin de solicitar que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues en su criterio el escrito de amparo solicita inversión pública con el fin de superar el ECI en materia carcelaria, pero no presenta una situación concreta de vulneración de derechos fundamentales del actor.
Recordó la sentencia T-004 de 2023, en la que la Corte Constitucional definió que son improcedentes las acciones de tutela en las que se busca el cumplimiento de la T-762 de 2015 o de la T-388 de 2013, decisiones en las que la Corte Constitucional ha declarado el Estado de Cosas Inconstitucional en materia carcelaria. 11. De igual manera, allegó al expediente de tutela el informe que remitió el gobierno nacional a la Corte Constitucional respecto a las acciones dirigidas a superar el ECI en materia carcelaria, puntualmente para atender las órdenes proferidas en la SU- 122 de 2022.
Informó que, recientemente se profirió la Ley 2346 de 2024 “Por medio de la cual se asignan competencias transitorias a la unidad de servicios penitenciarios y carcelarios en materia de alimentación para atender situación 3 Registro 25 del expediente digital de SAMAI. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela humanitaria en centros de detención transitoria”.
Con esa ley, la USPEC ha prestado continuamente el servicio de alimentación en los centros de detención transitorias. Asimismo, informó de otras iniciativas de coordinación entre la nación y los entes territoriales con el fin de aumentar en el mediano y largo plazo el número de cupos para las personas privadas de la libertad, y superar el estado de hacinamiento del sistema carcelario y penitenciario del país. 12.
La secretaria general y de Gobierno del Municipio de San Vicente de Chucurí4 intervino con el fin de informar que “el ciudadano ÓSCAR JAVIER LÓPEZ MEDINA fue capturado en el Municipio de San Vicente de Chucurí, Santander y dejado bajo cuidado y custodia en la Estación de Policía mientras se daba su traslado al centro penitenciario que opera en el municipio”.
Adicional indicó que el actor ya formuló otro medio de amparo constitucional con el radicado 2024-00035-00, tramitado en el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí y en el que se protegió su derecho fundamental a la salud y se ordenó al centro penitenciario y carcelario garantizar el acceso a este derecho fundamental.
Sin embargo, no allegó al expediente la providencia de tutela. 13. Indicó las acciones que se incluyeron en el plan municipal de desarrollo de San Vicente de Chucurí, dirigidas a garantizar la inversión de recursos económicos en los establecimientos en los que se encuentran personas privadas de la libertad. Asimismo, indicó que se han desarrollado acciones para coordinar esfuerzos entre la nación y el departamento para aumentar el número de cupos y disminuir el hacinamiento.
Concluyó solicitando que se desvincule o se exonere al municipio pues los hechos invocados como fundamento de la tutela, no apuntan a alguna acción u omisión vulneratoria de los derechos del actor. 14. La Fiduciaria la Previsora administradora del patrimonio autónomo fondo de atención de salud PPL 20245 intervino con el fin de solicitar que se declare improcedente el escrito de tutela, toda vez que, en su criterio carece de legitimación en la causa por pasiva para concurrir al proceso de la referencia. Señaló que del escrito se deduce que el actor solicita que se le traslade a la ciudad de Barrancabermeja.
Respecto de las dos peticiones principales, la fiduprevisora indicó 4 Registro 28 del expediente digital en Samai. 5 Registro 27 del expediente digital en Samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela que carece de competencia pues, como vocera del patrimonio autónomo del fondo de atención en salud PPL 2024, se refiere exclusivamente a la administración de la fiducia mercantil del fondo, con el que, se financian las actividades de prestación de servicio de salud.
Añadió que “Las funciones asignadas no deben confundirse con las previstas para una EPS porque ésta no funge como tal; y ii). El objeto del contrato de fiducia mercantil está previsto para la administración y pagos de los recursos del precitado Fondo y no respecto a la materialización del servicio de salud, ya que esto es responsabilidad del establecimiento penitenciario y el INPEC en coordinación con las IPS contratadas” con lo cual no tiene ninguna competencia sobre la inversión de recursos para la construcción de infraestructura. 15.
Respecto al traslado solicitado por el actor, indicó que, conforme el artículo 73 de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, esta es una facultad discrecional del INPEC. 16. La apoderada judicial de la Presidencia de la República6 indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues todas las actuaciones señaladas por el actor son atribuibles a otras entidades públicas, y no son competencia del departamento administrativo de la presidencia, pues el DAPRE no tiene competencia para realizar traslados de PPL a diferentes centros de reclusión. 17.
A pesar de ser vinculado, el INPEC no intervino dentro del proceso de la referencia. Competencia 18. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Problema jurídico. 6 Registro 29 del expediente digital de Samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela 19. En su escrito de tutela, el actor denuncia la situación de hacinamiento que sufren los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país y, en consecuencia, solicita la inversión de recursos económicos para la construcción de infraestructura para nuevos cupos para reclusos.
Tras la solicitud de este despacho para que concretizara su petición del amparo, el actor indicó que acude a los jueces de tutela con el fin, además de que se proteja su derecho a la unificación familiar y sea trasladado a un establecimiento penitenciario y carcelario de Barrancabermeja. 20. En esa medida, esta subsección debe resolver dos problemas jurídicos.
En primer lugar determinar si, mediante la acción de tutela se puede solicitar la inversión de recursos económicos para la construcción de infraestructura para personas privadas de la libertad, y como segundo problema se debe determinar si las entidades accionadas, puntualmente la Presidencia de la República, el INPEC, el USPEC, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Municipio de San Vicente de Chucurí han vulnerado los derechos fundamentales a la unidad familiar y al debido proceso invocados por el actor, respecto de la situación de hacinamiento que atraviesa el EPMSC-SAN VICENTE DE CHUCURÍ, al no trasladar al actor a un establecimiento carcelario y penitenciario más cerca de su núcleo familiar. 21.
Para resolver los problemas planteados esta Subsección expondrá: (i) el precedente constitucional sobre las diversas declaratorias de Estados de Cosas Inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria; (ii) procedencia de la acción de tutela para autorizar traslados de personas privadas de la libertad a otros centros penitenciarios, (ii) el derecho a la unidad familiar de las personas privadas de la libertad; y (iv) se estudiará el caso concreto. 1.
Precedente constitucional sobre las diversas declaratorias de Estados de Cosas Inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria 22. La Corte Constitucional en varias decisiones a lo largo de las últimas dos décadas ha declarado que el sistema penitenciario y carcelario del país atraviesa un estado de cosas inconstitucional pues se presenta una vulneración amplia y reiterada de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, así como un bloqueo institucional de diversas entidades que impide su superación. Desde la Sentencia T-153 de 1998, T-388 de 2013 y SU-122 de 2022, la Corte Constitucional ha proferido órdenes estructurales para que las entidades públicas Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela superen la situación que afecta la dignidad humana de las personas privadas de la libertad. 23.
Las órdenes judiciales que se han proferido, en general tienen como objetivo que las entidades públicas encargadas de administrar los diversos establecimientos carcelarios y penitenciarios, articulen su trabajo con el fin de superar bloqueos institucionales para que sumen esfuerzos en la dignificación de la vida de las personas privadas de la libertad.
Además, con el fin de hacer seguimiento a estas órdenes estructurales, la Corte Constitucional conservó la competencia para hacer seguimiento al cumplimiento de las diversas providencias, puntualmente a través de una Sala especial de Seguimiento. Autoridad que periódicamente profiere autos de seguimiento en los que, verifica el avance o retroceso en la superación del ECI. 24.
En atención a los diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional, y al permanente seguimiento que hace la Sala Especial, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, proferir órdenes estructurales en materia penitenciaria y carcelaria es competencia del juez constitucional en sede del seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional. 25.
Recientemente, la T-004 de 20237, la Corte Constitucional precisó que, en relación con las solicitudes de personas privadas de la libertad, dirigidas a que se profieran órdenes estructurales, los jueces de tutela deben tener especial atención con el fin de articular los esfuerzos que ya hace la sala de seguimiento y la Sala Plena de ese Tribunal.
Los jueces de instancia deben proferir órdenes de carácter concreto cuando se verifiquen vulneraciones puntuales, pero las estructurales deben ser proferidas por dicho tribunal: “La Sala Segunda de Revisión, encontró que, en este caso en particular, los derechos deprecados por las 36 personas privadas de la libertad coinciden con el estado de cosas inconstitucional declarado en materia carcelaria.
Así, reiteró los lineamientos señalados en la Sentencia SU-092 de 2021. Los cuales prescriben que en el evento que se requieran medidas adicionales a las adoptadas en el marco del estado de cosas inconstitucional, o en los subsecuentes autos de seguimiento, el juez de revisión podrá tomar las medidas necesarias para salvaguardar los derechos fundamentales que estén amenazados o vulnerados en el caso particular.
Sin embargo, estas medidas deberán ser coherentes y respetuosas de las adoptadas en el marco del ECI, esto con fin de proteger la seguridad jurídica. 7 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela Tras verificar derecho por derecho, la Sala Segunda de Revisión constató que existe una vulneración de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la integridad personal, salud y petición de 36 accionantes, y todos los hechos que fueron reseñados por los actores como fuente de la vulneración de sus derechos, han sido abordados y estudiados por la Corte y la Sala Especial de Seguimiento de las sentencias T-388 de 2014 y T-762 de 2015.
Por lo que, en la mayoría de los derechos, dada la falla estructural que se presenta en relación a estos procesos, la Sala de Revisión decidió atenerse a lo ordenado en el marco del estado de cosas inconstitucional.” 26. En ese orden de ideas, el juez de tutela puede tomar medidas adicionales para proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, siempre que sean coherentes con las adoptadas en el marco del estado de cosas inconstitucional. 2.
Precedente constitucional sobre solicitud de traslados a través de acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia. 27. La Corte Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial sólida, en la que reconoce que entre el Estado y las personas privadas de la libertad hay un vínculo de “especial relación de sujeción”8, en razón a que los hombres y mujeres bajo estas circunstancias, se encuentran sometidos al régimen disciplinario del establecimiento penitenciario asignado, donde el Estado Colombiano tiene el deber, a través de sus autoridades carcelarias de asumir el cuidado y la protección de sus derechos.9 28.
En virtud de esa especial sujeción administrativa10, se ha indicado que algunos de los derechos de las personas privadas de la libertad, sufren fuertes restricciones (nunca al punto de suspender el núcleo esencial del derecho) y, por el contrario, otros derechos empiezan a gozar especial protección estatal. 8 Sentencia T-266-de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). 9 En Sentencia T-175 de 2012 la Corte Constitucional identificó seis (6) elementos característicos de las relaciones de especial sujeción: (i) “[L]a subordinación de una parte (el recluso), a la otra (el Estado);
(ii) esta subordinación se concreta en el sometimiento del interno a un régimen jurídico especial (controles disciplinarios y administrativos especiales y [la] posibilidad de limitar el ejercicio de derechos, incluso fundamentales), (iii) Este régimen en cuanto al ejercicio de la potestad disciplinaria especial y a la limitación de los derechos fundamentales debe estar autorizado por la Constitución y la ley, (iv) La finalidad del ejercicio de la potestad disciplinaria y de la limitación de los derechos fundamentales, es la de garantizar los medios para el ejercicio de los demás derechos de los internos (mediante medidas dirigidas a garantizar disciplina, seguridad y salubridad) y lograr el cometido principal de la pena (la resocialización), (v) Como consecuencia de la subordinación, surgen ciertos derechos especiales(relacionados con las condiciones materiales de existencia: alimentación, habitación, servicios públicos, salud) en cabeza de los reclusos, los cuales deben ser especialmente garantizados por el Estado.(vi) Simultáneamente el Estado debe garantizar de manera especial el principio de eficacia de los derechos fundamentales de los reclusos (sobre todo con el desarrollo de conductas activas).” 10 Cfr. T-075 de 2016 (M.P. Alberto Rojas Rios) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela 29.
En la T-075 de 2016 se indicó que, de esta manera, de la relación de especial sujeción administrativa, emerge (i) la posibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales de los reclusos (intimidad, reunión, trabajo, educación), (ii) la imposibilidad de limitar el ejercicio de algunos derechos fundamentales (vida, dignidad humana, libertad de cultos, debido proceso, habeas data, entre otros) y (iii) el deber positivo en cabeza del Estado de asegurar el goce efectivo tanto de los derechos no fundamentales como de los fundamentales, en la parte que no sea objeto de limitación cuando la misma procede, y en su integridad frente a los demás, debido a la especial situación de indefensión o de debilidad manifiesta en la que se encuentran los reclusos. 30.
En virtud de esta especial relación administrativa, la Corte ha indicado que las medidas administrativas vulneratorias de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad pueden ser resueltas mediante la acción de tutela cuando, el actor no cuenta con ningún otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos constitucionales, tales como el habeas corpus, o las etapas propias del proceso penal. 31.
En efecto, recientemente, en las Sentencias T-301 de 202211, T-027 de 202312 y T-004 de 202413 se ha indicado que, la acción de tutela es el medio judicial adecuado para poner en conocimiento ante los jueces, los eventos en los que se denuncian actos de vulneración de derechos fundamentales en eventos de hacinamiento carcelario. Respecto al requisito se subsidiariedad, la T-301 de 2022 precisó que: “(…) la acción de tutela solo procede ante la inexistencia de mecanismos ordinarios de defensa idóneos y eficaces, o, cuando existiendo estos, resulte necesario precaver un perjuicio irremediable.
En el asunto en cuestión, la accionante no cuenta con otro mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales que considera en riesgo, teniendo en cuenta además la relación especial de sujeción[46] en la que se encuentra al ser una persona privada de la libertad en un establecimiento de reclusión. 62. En este mismo sentido, en la sentencia T- 388 de 2013 esta Corte indicó que las personas privadas de la libertad son sujetos de especial protección constitucional en razón a la masiva y generalizada violación de sus derechos fundamentales al interior de los mismos centros de reclusión. Por esa razón, recordó que la acción de tutela adquiría un lugar protagónico y estratégico, ya que a través de ella no sólo se [permitía] asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales, en general, sino 11 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 12 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 13 M.P. Jorge Enrique Ibañez Najar.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela que, además, [permitía] a las autoridades tener noticia de graves amenazas que [estaban] teniendo lugar. En este sentido, la jurisprudencia constitucional [había] reconocido que la acción de tutela [era] un derecho protegido de forma especial para personas privadas de la libertad” 32.
En punto a los estándares legales y constitucionales referidos al control judicial de las decisiones sobre el traslado de personas privadas de la libertad, especialmente, enmarcado en la relación de especial sujeción administrativa, se debe recordar que el artículo 73 de la Ley 65 de 1993 establece que la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC– tiene la facultad discrecional para decidir, de oficio o por solicitud de los directores de las cárceles, sobre el traslado de las personas privadas de la libertad entre los diferentes establecimientos carcelarios del país. Sobre este punto, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades14 ha sostenido que dicha decisión es arbitraria e injustificada, cuando (a) vulnera derechos fundamentales no restringibles, (b) emite órdenes de traslado o niega los mismos sin motivo expreso;
(c) niega los traslados bajo el único argumento de no ser la unidad familiar una causal establecida en el artículo 75 del Código Penitenciario y Carcelario y (d) emite órdenes de traslado o niega los mismos con fundamento en la discrecionalidad que le otorga la normatividad, sin más argumentos. 33. Condición para el examen judicial en sede de tutela de una decisión sobre la negativa de la concesión de un traslado de una persona privada de la libertad, exige que el actor se haya dirigido a las autoridades administrativas con el fin de solicitar dicho traslado y que la entidad se lo haya negado.
Esto, pues en sede de tutela se examinan, desde una perspectiva constitucional, las razones que ofreció el INPEC para negar la petición de reasignación de establecimiento de reclusión. 3. El derecho a la unidad familiar de las personas privadas de la libertad. Reiteración de jurisprudencia. 34. En la Sentencia T-154 de 201715, la Corte Constitucional reiteró el precedente judicial sobre el derecho a la unidad familiar de las personas privadas de la libertad.
Señaló que, la Constitución Política de 1991 reconoce a la familia como institución 14 Sentencias T-232 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-439 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-017 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 15 M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela y núcleo fundamental de la sociedad (Art. 5º y 42) y establece que es deber del Estado y la sociedad garantizar su protección integral (Art. 42).
En este sentido, la salvaguarda a la unidad familiar es un derecho fundamental de todas las personas, razón por la cual, se prohíbe la adopción de medidas infundadas e irrazonables que impliquen su vulneración16. 35. Además, el artículo 44 de la Constitución Política establece que “son derechos fundamentales de los niños: (…) tener una familia y no ser separado de ella (…)”.
Así mismo, prevé que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.”. Por su parte, el numeral 3º del artículo 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño dispone que “Los Estados Partes respetarán el derecho del niño que esté separado de uno o de ambos padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular, salvo si ello es contrario al interés superior del niño.”. 36.
En relación con las personas privadas de la libertad, la jurisprudencia constitucional17 ha sostenido que si bien la unidad familiar es uno de los derechos que se encuentran parcialmente restringidos, como consecuencia de la relación de especial sujeción administrativa derivada de la restricción del derecho a la libertad, éste no puede ser suprimido, pues la incidencia positiva del contacto del interno con su familia durante su tratamiento penitenciario es indispensable y necesaria para su resocialización. “Igualmente, el concurso de la familia para adelantar un proceso exitoso de resocialización está fuertemente vinculado con la eficacia de otros derechos fundamentales del recluso.
La posibilidad de mantener comunicación oral y escrita con personas fuera del penal, de conservar una vida sexual activa permitirá, las más de las veces, una reincorporación menos traumática al mundo de la vida fuera de la cárcel. Lo anterior está además asociado con las garantías básicas de la dignidad humana, la libertad y la intimidad personal (estas últimas con sus obvias limitaciones).
( )”.18 37. La jurisprudencia ha indicado que, en virtud de este derecho, las autoridades administrativas deben “procurar por el mantenimiento de los vínculos filiales, 16 Sentencia C-026 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 17 Sentencias T-274 de 2005; T-002 de 2014; T-127 de 2015 y T-111 de 2015 entre otras. 18 Sentencia T-319 de 2011.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela facilitando en la medida de lo posible la participación del recluso con su familia y el contacto permanente con la misma (…)”.19 En consecuencia, las medidas y/o decisiones que afecten esta garantía constitucional, deberán adoptarse y ejercerse con base en los criterios de razonabilidad y proporcionalidad20. 38.
Lo anterior cobra especial relevancia cuando se invoca la protección de la unidad familiar, y están involucrados derechos de personas menores de edad. En efecto, desde la perspectiva de la persona privada de la libertad, resulta sano y deseable que, incluso recluido en un establecimiento penitenciario o carcelario, conserve contacto con los miembros de su familia, toda vez que los lazos filiales y afectivos permiten materializar los fines de la pena.
Pero admite más dimensiones y miradas. Desde la perspectiva de los niños y niñas que tienen a uno de sus padres privados de la libertad, adquieren nuevos matices, pues los niños, incluso en esas difíciles situaciones tienen el derecho a tener cerca a los miembros de su familia, puntualmente su padre o madre. “(…) es a través de la familia que los niños pueden tener acceso al cuidado, el amor, la educación y las condiciones materiales mínimas para desarrollarse en forma apta’21; derechos que, a la postre, podrían verse seriamente amenazados en la medida en que se rompa la unidad familiar y no se adopten las medidas que correspondan y que coadyuven a evitar tal rompimiento o que faciliten su posible restablecimiento.”22. 39.
En Sentencia T-669 de 2012, la Corte Constitucional estudió el caso de una persona privada de la libertad que había solicitado el traslado a un establecimiento penitenciario y carcelario más cerca al domicilio de sus hijos. La providencia consideró que, si bien la decisión de la autoridad carcelaria no fue arbitraria y se encuentra ajustada a derecho, lo cierto es que al estudiar la solicitud el INPEC debió analizar las especialísimas condiciones en que se encuentra el núcleo familiar del actor, con el fin de garantizar los derechos fundamentales de los niños. 4.
Caso Concreto 40. Examinado el expediente y el escrito de tutela, se verifica que el actor centra sus solicitudes en dos clases de pretensiones. En el escrito original solicita que se 19 Ibídem. 20 Sentencia T-017 de 2014. 21 Sentencia T-669 de 2012. 22 Sentencia C-026 de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela ordene a diferentes autoridades públicas el inicio de actividades constructivas para aumentar el número de cupos para disminuir el hacinamiento que afronta el sistema penitenciario y carcelario del país. En el escrito de corrección de la tutela solicitó que se conceda el traslado al establecimiento penitenciario y carcelario de Barrancabermeja, con el fin de estar cerca de su núcleo familiar. 41.
Respecto a estas peticiones de amparo, reiterando el precedente constitucional sobre procedencia formal de la acción de tutela, la Subsección estima que en virtud de la especial sujeción administrativa en la que el actor encuentra restringidos sus derechos constitucionales, mientras que otros gozan de especial protección constitucional en cabeza del Estado, se concluye que la acción de la referencia es procedente.
Lo anterior por las siguientes consideraciones. 41.1. Legitimación en la causa por activa. El actor se encuentra legitimado para denunciar la situación de hacinamiento que vive el sistema carcelario y penitenciario del país. Oscar Javier López Medina directamente sufre las consecuencias del hacinamiento que atraviesa el sistema penitenciario y carcelario.
Además, en punto a la petición dirigida a la concesión del traslado de establecimiento penitenciario y carcelario, puntualmente a la ciudad de Barrancabermeja, está igualmente legitimado, pues es quien sufre la distancia con su núcleo familiar. 41.2. Legitimación en la causa por pasiva. Las autoridades accionadas y respecto de quienes se admitió la acción de tutela son responsables del liderazgo de la implementación de políticas públicas para superar el Estado de Cosas Inconstitucional en materia carcelaria, y la satisfacción de las órdenes estructurales que ha proferido la Corte Constitucional en las providencias mencionadas en la consideración No. 22 de esta providencia. Las peticiones del actor son de aquellas que se resuelven con decisiones estructurales, motivo por el cual, en relación con las pretensiones del actor, las entidades vinculadas son las llamadas a contestar el escrito de tutela. 41.3.
Subsidiariedad. Respecto a la existencia de otro medio de defensa judicial, la Subsección concluye que, en el caso concreto no existe otro instrumento de protección de los derechos constitucionales invocados por el actor. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, en virtud de la especial sujeción administrativa de una persona privada de la libertad, especialmente en eventos de Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela hacinamiento, la acción de tutela es el medio constitucional adecuado y procedente para llevar ante un juez, una denuncia de eventuales vulneraciones a derechos constitucionales. 41.3.1.
El municipio de San Vicente de Chucurí en su respuesta a la acción de tutela, informó que el actor había presentado otra acción de tutela en la que, solicitó la protección de su derecho a la salud. Esa petición fue resuelta por el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Vicente de Chucurí, en radicado 2024-0035. Sin embargo: (i) no se allegó al expediente copia del fallo, y (ii) el actor no hace afirmaciones concretas sobre la manera en la que se vulnera su derecho a la salud.
Las afirmaciones concretas que hace el actor se refieren a su deseo de ser trasladado a la ciudad de Barrancabermeja. Por ese motivo, en el acápite de formulación del problema jurídico no se mencionó el derecho a la salud. Por lo anterior, en relación con esta situación del fallo de tutela con radicado 2024-0035, esta subsección encuentra que no es parte de la discusión del caso concreto. 41.4.
Inmediatez. En criterio de la Subsección se satisface este requisito, pues la situación de hacinamiento que vive el actor es permanente y en esa medida, propone la acción de tutela dentro de un plazo estrechamente cercano a la situación que vive. 42. Respecto al examen de fondo, la Subsección estima que debe diferenciar las peticiones del actor en dos grupos.
Por un lado, el actor solicita por vía de tutela que se ordene “iniciar las obras de nuevos centros penitenciarios y carcelarios de reclusión preventivos; iniciar obras de centros integrales de resocialización que garanticen la eliminación de la IMPUNIDAD en Colombia; Solicitar al Fondo Colombia Paz y al Gobierno de Paz total, los fondos necesarios para el inicio de obras”, entre otras.
De otro lado, solicita su traslado al establecimiento penitenciario y carcelario de Barrancabermeja. 43. En relación con estas solicitudes de amparo, la Subsección verifica que las mismas se hacen en abstracto, pues el actor no enuncia la manera cómo se están vulnerando sus derechos constitucionales, o la manera en la que esas obras han sido definidas por las autoridades públicas competentes como parte de la ruta de inversión para superar el ECI en materia carcelaria.
En criterio de esta Corporación se trata de peticiones que no se encuentran respaldadas probatoriamente, sino Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela simplemente enunciaciones genéricas que no se relacionan directamente con el ejercicio de derechos fundamentales del actor. 44.
A esta corporación no le corresponde examinar el cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas en sede de control concreto por parte de la Corte Constitucional23, ello es competencia exclusiva del órgano judicial de seguimiento. Sin embargo, en punto al caso concreto y peticiones del actor, Oscar Javier López Medina, se verifica que las solicitudes de obras no guardan ninguna relación con la situación del demandante. 45.Por consiguiente, se negará el amparo pues no se verifica, en el caso concreto, ninguna vulneración de derechos fundamentales del actor, puntualmente, en relación con la necesidad de que un juez constitucional profiera nuevas órdenes de este tipo. 46.
Respecto al examen de la petición de amparo referida con su traslado a un establecimiento penitenciario y carcelario de Barrancabermeja, esta Subsección concluye que, el actor no acompañó el escrito de tutela de algún documento sumario que permita concluir que en efecto, ha elevado esta petición ante el INPEC para que en ejercicio de la facultad legal prevista en el artículo 73 de la Ley 65 de 1993 esa autoridad estudie si la misma es procedente, especialmente a la luz del derecho a la unidad familiar.
No se trata de que el actor deba satisfacer primero un trámite administrativo para acudir al juez de tutela, sino que no existe prueba de que el INPEC haya vulnerado un derecho fundamental del actor. Adicional a ello, debe señalarse que el actor, de manera escueta indicó que invoca ese derecho, pero no indicó cómo está integrado su núcleo familiar, o el mismo dónde tiene su domicilio. 47.
El INPEC guardó silencio en el término que concedió esta autoridad judicial para contestar el escrito de tutela, motivo por el cual, en virtud de la previsión del artículo 23 Las entidades accionadas remitieron a este despacho los informes que dirigieron a la Corte Constitucional respecto de la planificación de inversiones públicas en materia de construcción de nuevos establecimientos penitenciarios y carcelarios.
En relación con el departamento de Santander se evidencia que, la USPEC, en atención a las necesidades manifestadas por el INPEC está avanzando en la construcción de nuevos cupos para personas privadas de la libertad, y por esa vía reducir la tasa de hacinamiento y mejorar las condiciones de reclusión de las personas privadas de la libertad.
A folio 112 del Decimosexto informe semestral de seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, extendido a los centros de detención transitoria. Gobierno de Colombia Junio de 2024, se observa que en virtud del documento Conpes 4082 de 2022, se ha avanzado en la adjudicación y apropiación de diseños de la cárcel de Barrancabermeja, con 1512 nuevos cupos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02728-00 Accionante: Oscar Javier López Medina Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela 20 del decreto 2591 de 1991 podría afirmarse que se debe aplicar la presunción de veracidad de las afirmaciones que haya hecho el actor, sin embargo, si se examina el escrito de tutela, el actor no hace ninguna afirmación concreta sobre el comportamiento del INPEC, en esa medida no existe hipótesis alguna que deba presumirse como cierta.
El actor se limita a afirmar que desea ser trasladado a Barrancabermeja. Pero de los documentos contenidos en el expediente no se verifica vulneración alguna en este punto, por tal motivo, estas solicitudes de amparo, también serán negadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por Oscar Javier López Medina.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: si no fuere impugnada esta providencia, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con permiso Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF