Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02395-00 Demandantes: EDUARDO ANTONIO GÓMEZ MERLANO Y OTROS Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – declara falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud interpuesta por el señor Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 10 de mayo de 2024 el ciudadano Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros12, actuando por medio de apoderado judicial, iniciaron acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Caldas, en la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima y al derecho a la igualdad».
En sentir de los accionantes, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales se da con ocasión de la sentencia del 17 de octubre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se modificó la providencia del 15 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal 1 Sonia Taboada Olmos, Eduardo Luis Gómez Taboada, Sonia Rosa Gómez Taboada, Ana Lucía Gómez Taboada, Marlen Cecilia Gómez Merlano, Antonio Eduardo Gómez Merlano, Germán Gómez Merlano, Eduardo Enrique Gómez López, Carmen Cecilia Gómez Merlano, Jaime José Gómez Merlano. 2 Se tiene que frente al señor Eduardo Enrique Gómez López, el abogado Rafael Santiago Moreno mediante mensaje de datos del 26 de junio de 2024 adujo que había fallecido.
Al respecto manifestó lo siguiente: «Ahí hubo un error por ignorancia de mi parte! El señor ya falleció. Y envié los poderes con un familiar, para que recogiera las firmas de todos los que que (sic) habían figurado como demandantes. Ahorita hago llegar el registro de defunción de ese Señor». Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Caldas y, en su lugar, dispuso «i) declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a los daños extrapatrimoniales solicitados a favor del señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, derivados de la sanción disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación» y ii) «Inhibirse para fallar de fondo la demanda respecto de los daños materiales exigidos a favor del señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, así como los perjuicios inmateriales pedidos para los demás demandantes, dada la indebida escogencia de la acción.» Lo anterior, en el marco del proceso de reparación directa con radicado 70001- 23-31-000-2010-00004-01, instaurado contra la Nación, Procuraduría General de la Nación. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, se dejará sin efecto las providencias dictadas en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de decisión, de Marzo 15 de 2016;
Magistrado Ponente Dr. Augusto Ramón Chávez Marín, y la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, de fecha Octubre 17 de 2023, notificada por edicto, el 10 de Noviembre de 2023; ejecutoriada el 15 de noviembre de 2023, dentro del proceso Acción de Reparación Directa Radicado N° 7001-23-31-000- 2010-00004-01 (60.203);
Demandante: EDUARDO ANTONIO GÓMEZ MERLANO Y OTROS; Demandado: LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN; M.P. Dra. María Adriana Marín. TERCERA: Se ordenará a las accionadas, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, del Consejo de Estado, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la providencia que acoja las súplicas de esta acción de tutela, expida una nueva decisión de reemplazo, que ampare, los derechos fundamentales invocados, produciendo sentencia indemnizatoria en favor de los accionantes, conforme a los daños materiales e inmateriales, que aparecen debidamente probados en el proceso.
O en su defecto, ordene su liquidación incidental, conforme a los parámetros comprobados que estime la Honorable Sala de decisión. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala destaca los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001-23- 31-000-2002-00012-01: El 3 de marzo de 2006 el señor Eduardo Antonio Gómez Merlano demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la Procuraduría General de Nación para obtener la nulidad de la Resolución N° 0010 del 20 de junio del 2001, modificada parcialmente por la Resolución N° 038 Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 21 de agosto de 2001, por medio de las cuales fue destituido e inhabilitado para desempeñar cargos públicos por dos años.
Mediante sentencia del 7 de febrero de 2008 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A nulitó dichos actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la entidad demandada que, previa las anotaciones correspondientes, retirara las sanciones que le fueron impuestas al demandante. Por último, negó la solicitud de reconocimiento y pago de perjuicios morales, «ya que no bastaba con la sola afirmación de su existencia para que fiera indemnizados, sino del respaldo probatorio que así lo demostrara».
Proceso de reparación directa con radicado 70001-23-31-000-2010-00004-01 El 15 de enero de 2010 el señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, en compañía de su grupo familiar3, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, a fin de que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial por la sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos que se le impuso mediante Resolución N° 0010 del 20 de junio del 2001, modificada parcialmente por la Resolución N° 038 de 21 de agosto de 2001, actos administrativos que fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el 7 de febrero de 2008.
Adujo que debido a dicha sanción por destitución perdió la oportunidad de percibir los emolumentos laborales a los que tenía derecho como congresista y alcalde, pues con ocasión de la sanción disciplinaria impuesta por la entidad demandada no logró aspirar a la Cámara de Representantes por el departamento de Sucre entre el 2002 y el 2006, y se anuló su elección de alcalde del municipio de Corozal para el período 2004 a 2007.
En decisión del 15 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró probadas de oficio, las excepciones (i) de cosa juzgada frente a las súplicas del afectado directo; y (ii) de caducidad sobre las elevadas por su núcleo familiar. En relación a la primera decisión indicó que todos los perjuicios pedidos para el afectado directo tenían su origen en la sanción disciplinaria, por tanto, debieron 3 Sonia Taboada Olmos, Eduardo Luis Gómez Taboada, Sonia Rosa Gómez Taboada, Ana Lucía Gómez Taboada, Marlen Cecilia Gómez Merlano, Antonio Eduardo Gómez Merlano, Germán Gómez Merlano, Eduardo Enrique Gómez López, Carmen Cecilia Gómez Merlano, Jaime José Gómez Merlano,, Natalia Quintero Gómez, Sonia Rosa Quintero Gómez, Carlos Eduardo Quintero Gómez, Andrés Sedán Gómez, Sofía Sedán Gómez, Eberto Guillermo Gómez Merlano, Eduardo Enrique Escobar Gómez, Martha Imbeth Gómez, Alexandra Gómez Oviedo, Ella Cecilia Gómez Fernández, Karen Patricia Gómez Fernández, Silvia Eugenia Gómez Fernández, Eduardo Arístides Gómez Fernández, Jaime Nelson Gómez Castro, Felipe Eduardo Gómez Castro, Jaime Gómez Herrera, Eduardo Gómez Berrera, Omar Gómez Berrera y Beatriz Gómez Berrera.
Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, «pero como en efecto, la demanda respectiva se interpuso y fue definida por esta Corporación, se imponía declarar la excepción de cosa juzgada».
En cuanto a la segunda, consideró que los daños alegados por sus familiares estaban asociados a la misma causa, a saber, la nulidad de la elección de alcalde, hecho que acaeció el 19 de agosto de 2004, «lo que indicaba que al formularse la demanda el 15 de enero de 2010 estaba caducada.» Inconforme con la decisión, la parte actora la apeló, recurso que fue conocido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que, en sentencia del 17 de octubre de 2023, modificó la providencia del a quo, para en su lugar disponer:
PRIMERO. Declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a los daños extrapatrimoniales solicitados a favor del señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, derivados de la sanción disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO. Inhibirse para fallar de fondo la demanda respecto de los daños materiales exigidos a favor del señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, así como los perjuicios inmateriales pedidos para los demás demandantes, dada la indebida escogencia de la acción. (…) El fundamento de su decisión fue el siguiente: -Cosa juzgada respecto de la reparación de los perjuicios inmateriales solicitados a favor del señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, que supuestamente le ocasionó la sanción disciplinaria: Confirmó lo decidido por el a quo en cuanto a la existencia de la cosa juzgada respecto del fallo del 7 de febrero de 2008, dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 0010 y 038 del 21 de agosto de 2001, proferidas por la Procuraduría General de la Nación. Agregó que no resultaba acertado que el actor pretendiera obtener de nuevo la reparación de los perjuicios inmateriales que supuestamente le ocasionó la sanción disciplinaria, ya que en su momento exigió los que consideró procedentes y el juez natural de la causa adoptó una decisión de fondo al respecto, en el sentido de negarlos. -Daños materiales frente al señor Eduardo Antonio Gómez Merlano: Explicó que la cosa juzgada no se podía declarar sobre los perjuicios materiales, habida cuenta de que no fueron pedidos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, el juez de legalidad no profirió un pronunciamiento.
Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Empero, declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y se abstuvo de emitir algún pronunciamiento pues, a su juicio, los perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, podían plantearse vía nulidad y restablecimiento del derecho y debió recurrir a lo previsto en el inciso cuarto del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil4, para así lograr que tal perjuicio se liquidara con observancia de los parámetros salariales de los cargos que el accionante se habría visto en la imposibilidad de ejercer. - Daños inmateriales frente a los demás accionantes: Finalmente, en lo relativo a los inmateriales de los demás accionantes también declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y se abstuvo de emitir algún pronunciamiento, toda vez que la acción de reparación directa no era la adecuada para reclamar los perjuicios inmateriales que supuestamente les ocasionó la entidad demandada, en virtud de las Resoluciones 0010 y 038 del 20 de junio y 21 de agosto de 2010.
Agregó que era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la vía adecuada para solicitarlos. La sentencia fue notificada mediante edicto electrónico fijado el 10 de noviembre de 2023 y desfijado el 15 de noviembre del mismo año. 1.4. Sustento de la vulneración Adujo el accionante que el Tribunal Administrativo de Caldas y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A vulneraron sus derechos fundamentales, en tanto fallaron indebidamente en su contra y argumentó que no se configuró la indebida escogencia de la acción porque que los daños alegados en la acción de reparación directa eran posteriores y por ello no acumulables a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 70001-2331-000-2002-00012- 01, que tramitó en contra de la Procuraduría General de la Nación y que fue fallada a su favor anulando la sanción disciplinaria impuesta.
Defecto sustantivo: Indicó, de manera general, que se vulneraron los artículos 29 de la Carta Política y 86 del CCA, así como se omitió aplicar los artículos 140 del CPACA y 2341 del CC. 4 La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.
Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como sustento de lo anterior, explicó que en la controversia de reparación directa se demostró que sufrió un daño antijurídico, por «sanción ilegal administrativa» impuesta por la Procuraduría, sin tener competencia para sancionar a un servidor público elegido por voto popular, lo cual afectó su derecho fundamental al trabajo y a la seguridad social.
Esgrimió que el a quo declaró «erradamente probadas de oficio, las excepciones de cosa juzgada y caducidad de la acción» y el ad quem sostuvo que hubo una mala escogencia en la acción que se instauró pues la acción de reparación no era la vía idónea para reclamar el perjuicio causado, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que, desde su perspectiva, cercenó sus derechos fundamentales.
Para fundamentar ello, reiteró los hechos de la demanda ordinaria. Arguyó que, en virtud de la sanción no pudo percibir los salarios y prestaciones como alcalde elegido y “mal podría acumular esos aspectos en el proceso de nulidad contra las resoluciones que le destituyeron, porque cuando se le destituyó, ya había culminado su período de alcalde, sin que estuviese habilitado para solicitar ingresos laborales que no percibía” y, por ende, la acción de reparación directa sí era el mecanismo adecuado para reclamar los perjuicios alegados. 1.5.
Admisión de la demanda5 Mediante auto del 27 de mayo de 2024 se admitió la demanda y se ordenó notificar a los actores6, así como Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A7 y al Tribunal Administrativo de Caldas8, como autoridades judiciales accionadas. Igualmente dispuso la vinculación como terceros con interés de la Nación, Procuraduría General de la Nación9 y el Procurador Provincial de Sincelejo10 «sujeto pasivo», así como a las demás personas que hicieron parte del proceso en calidad de demandantes, a saber, Natalia Quintero Gómez, Sonia Rosa Quintero Gómez, Carlos Eduardo Quintero Gómez, Andrés Sedán Gómez, Sofía Sedán Gómez, Eberto Guillermo Gómez Merlano, Eduardo Enrique Escobar Gómez, Martha Imbeth Gómez, Alexandra Gómez Oviedo, Ella Cecilia Gómez Fernández, Karen Patricia Gómez Fernández, Silvia Eugenia Gómez Fernández, Eduardo Arístides Gómez Fernández, Jaime Nelson Gómez Castro, Felipe 5 Índice 6 de Samai. 6 rafsmoc@yahoo.es 7 ces3secr@consejodeestado.gov.co, notifjsachica@consejodeestado.gov.co; marialc_94@hotmail.com; notiffpardo@consejodeestado.gov.co; spamplonat@consejodeestado.gov.co; notifmmarin@consejodeestado.gov.co; kdiazl@consejodeestado.gov.co; cmartinezg@consejodeestado.gov.co; notiftutelas3@consejodeestado.gov.co; 8 secadmcal@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadmincld@notificacionesrj.gov.co. 9procesosjudiciales@procuraduria.gov.co 10regional.sucre@procuraduria.gov.co Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Eduardo Gómez Castro, Jaime Gómez Herrera, Eduardo Gómez Berrera, Omar Gómez Berrera y Beatriz Gómez Berrera.11 Por último, requirió para que allegaran copia íntegra digital del proceso de reparación directa con radicado 7001-23-31-000-2010-00004-01 y se reconoció poder para actuar al abogado Rafael Santiago Moreno Cuello. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A12 Luego de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso de reparación directa, solicitó negar las pretensiones de la demanda ya que no se invocó ni se justificó alguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial.
Adujo que, si bien la parte actora señalaba la vulneración de algunas normas, lo cierto es que no planteaba verdaderos reproches sobre su aplicación o desatención en el asunto, sino que replica tal cual los hechos debatidos y estudiados por los jueces naturales de la causa, situación que, de modo alguno, supera la carga argumentativa mínima.
Esgrimió que al resolver el litigio se analizó de forma juiciosa y razonada lo planteado en la demanda y el estudio se realizó con estricto apego a los elementos de juicio obrantes en el plenario, a la ley y a los parámetros sentados por el Consejo de Estado sobre la materia, «cosa distinta es que el accionante no comparta las conclusiones a las que llegó la Sala, lo que no constituye fundamento válido para dejar sin efectos el fallo».
Resaltó que, frente a la existencia de la cosa juzgada parcial, nada refutan los actores en la solicitud de amparo y, en lo atinente a la indebida escogencia de la acción, se limitan a reproducir lo dicho en la alzada, a saber, que era viable la reparación directa, situación que no tiene la suficiencia de mutar la decisión, sobre todo cuando se analizó in extenso en la providencia atacada y no se hace referencia a los derroteros allí plasmados.
Concluyó que la acción de tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional, por ende, «no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, la propia Corte Constitucional ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía tal que riña abiertamente con la Constitución, lo cual no ocurrió en el caso concreto». 11eduardogomezelparie@hotmail.com; rafsmoc@yahoo.es;
Direcciones de notificación aportadas por el actor, obrante a índice 23 de Samai. 12 Índice 12 de Samai. Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.
Procuraduría General de la Nación13 Solicitó negar las pretensiones de la demanda ya que frente a las sentencias judiciales cuestionadas no se configura ninguna violación de derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva; toda vez que el accionante no aportó medios de convicción idóneos ni estructuró eficientemente ningún cargo que pueda desvirtuar las decisiones controvertidas.
Adujo que la decisión cuestionada es razonable porque los demandantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho efectivamente pudo haber incluido los perjuicios posteriores alegados en reparación directa dentro de la oportunidad legal de que trata el artículo 305 del CPC. Concluyó que no había duda de que los accionantes atribuían a las autoridades accionadas haber decidido aplicando consecuencias ajenas a la razón, desproporcionadas o imposibles de obtener; «cuando en realidad ello NO fue así puesto que, como ya se dijo, el H. Consejo de Estado se ocupó acertada y minuciosamente del problema jurídico planteado por el demandante como tesis de sus pretensiones indemnizatorias.» 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Caldas14 Hizo un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso ordinario y explicó que en el presente asunto ha transcurrido un término superior a 6 meses entre la emisión del fallo de segunda instancia en el medio de control de reparación directa que sirve de fundamento a la presente acción constitucional, y la fecha de radicación de la acción de tutela, lo que hace improcedente la acción por no haberse cumplido el requisito de inmediatez.
En segundo término, estimó que la providencia fue proferida en ejercicio de sus atribuciones normativas correspondientes, investido de la competencia que la ley le ha otorgado para tal efecto, en el marco de un proceso rituado con todo el rigor jurídico y con plena observancia de las garantías que aseguraron a las partes la igualdad procesal y debidamente motivada.
Agregó que la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces. 1.6.4. Procuraduría Provincial de Sincelejo15 13 Índice 13 de Samai. 14 Índice 16 de Samai 15 Indice 17 de Samai Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicitó su desvinculación del presente trámite por carecer de legitimación en la causa por pasiva ya que no era responsable de la presunta amenaza de los derechos fundamentales alegados por la parte actora.
Los demás sujetos pese a haber sido debidamente notificados, no rindieron informe alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2. Solicitud de desvinculación Se tiene que la Procuraduría Provincial de Sincelejo solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional pues, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, dicha petición será negada ya que su vinculación al proceso se hizo en calidad de tercero, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite, dado que hizo parte del proceso ordinario que se discute en esta oportunidad. 2.3.
Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima y al derecho a la igualdad con ocasión de la sentencia del 17 de octubre de 2023, que modificó la decisión del a quo, para en su lugar, inhibirse para fallar de fondo respecto de los daños materiales exigidos a favor del señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, así como los perjuicios inmateriales Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pedidos para los demás demandantes dada la indebida escogencia de la acción? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial; iii) análisis del caso en concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201216 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema17 y declaró su procedencia.18 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 18 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202219. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal20 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: 19 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 20 Sentencia SU-573 de 2019. Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico21; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional22. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal23”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales24”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto25, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal26. (Resaltado de la Sala) Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.6.
Caso concreto 21 Sentencia SU-103 de 2022. 22 Sentencia SU-103 de 2022. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-128 de 2021. 25 Sentencia SU-573 de 2019. 26 Ibid. Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los argumentos de la parte actora apuntan a probar la presunta lesión de sus derechos fundamentales debido a que, a su juicio, la autoridad judicial acusada al inhibirse de fallar de fondo, incurrió en un defecto sustantivo.
A juicio de la parte actora se falló indebidamente en su contra, ya que no se configuró la indebida escogencia de la acción porque los daños alegados en la acción de reparación directa eran posteriores y por ello no acumulables a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 70001-2331-000- 2002-00012-01 que tramitó en contra de la Procuraduría General de la Nación y que fue fallada a su favor anulando la sanción disciplinaria impuesta.
En este orden de ideas, para esta Sala el argumento que se refiere la indebida valoración normativa, sustentado en el defecto sustantivo, no cuenta con la carga argumentativa para ser estudiado, en el marco de la trasgresión de derechos fundamentales, porque además de ser una reiteración de lo decidido en el proceso ordinario, no se desvirtúa el análisis realizado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A frente a ese punto en específico.
Al respecto, se destaca que la autoridad judicial accionada concluyó que no resultaba acertado que el actor pretendiera obtener de nuevo la reparación de los perjuicios inmateriales que supuestamente le ocasionó la sanción disciplinaria, por cuanto en su momento exigió los que consideró procedentes y el juez natural de la causa adoptó una decisión de fondo al respecto en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otro lado, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A determinó que los perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, debieron plantearse vía nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, por cuanto las situaciones sobrevinientes a la demanda de legalidad no habilitaban al afectado para promover un segundo litigio vía reparación directa, porque en el proceso de legalidad pertinente debió recurrir a lo previsto en el inciso cuarto del artículo 305 del CPC, para así lograr que tal perjuicio material, en caso pedirlo y ser procedente, se liquidara con observancia de los parámetros salariales de los cargos que el accionante se habría visto en la imposibilidad de ejercer.
Dicha norma establece lo siguiente: (…) En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que, entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.
Agregó dicha autoridad judicial que, el directo afectado debió pedir y probar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos sancionatorios todos los perjuicios causados, incluido el lucro cesante, por Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingresos salariales dejados de percibir, sin perjuicio de que su liquidación pudiera efectuarse con observancia de situaciones posteriores a la fecha de la demanda, tanto así que esos eventos ocurrieron en el 2002 y 2006 y la sentencia que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se expidió en el 2007, lo que significa que sí tuvo la posibilidad de incluir ese tipo de perjuicios y la reparación directa no era la adecuada, motivo para inhibirse de fallar de fondo este aspecto, por indebida escogencia de la acción. Dichas afirmaciones, llevan a la Sala a considerar que la tutelante busca reabrir el debate ya zanjado y que el juez de tutela imponga una valoración distinta o una interpretación de las normas a la que asumió el juez natural de la causa.
Sobre el punto, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por el actor dentro del trámite de tutela, toda vez que analizar puntos meramente legales atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. En consecuencia, se considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en cuanto los argumentos traídos en el escrito de tutela ya fueron desatados por el juez natural de la causa, quien concluyó que la acción ejercida por el núcleo familiar de la víctima directa del daño no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente les ocasionó la entidad demandada (en virtud de las Resoluciones 0010 y 038 del 20 de junio y 21 de agosto de 2010) toda vez que aquellos estaban habilitados para solicitar vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho los perjuicios inmateriales que les provocó la sanción disciplinaria que pesó contra el señor Eduardo Antonio Gómez Merlano, de cara a la tesis de la Sección especializada de esta Corporación en la materia.27 Es pertinente señalar que el simple alegato de una vulneración no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de 27 Citó las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente 0117-2017, M.P. César Palomino Cortés y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de junio de 2019, expediente 0884-2012, M.P. William Hernández Gómez.
Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter legal, económico o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.
Lo contrario generaría que el juez constitucional de tutela deba proceder con una revisión in extenso de los elementos de convicción aportados al expediente, lo que claramente desborda las competencias propias de esta instancia y desconoce la función propia del juez natural de la causa. La Sala concluye que la parte pretende utilizar la tutela como un mecanismo para revivir la controversia ya definida, cuestión que no impacta la garantía de los derechos fundamentales invocados porque busca convertir el trámite en una tercera instancia. Esto, en cuanto la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.
Por último, debe indicarse que la Corte Constitucional28 ha establecido que cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. Esta vulneración debe ser objetiva, es decir, debe probarse que la decisión judicial fue producto de una actuación ilegítima o caprichosa de la autoridad judicial.
En consecuencia, se declarará la improcedencia del amparo solicitado frente a la presente acción constitucional comoquiera que no se supera el requisito de procedibilidad adjetiva atinente a la relevancia constitucional. 2.7. Conclusión Por lo explicado, esta declarará improcedencia de la acción. Ello, en la medida en que, tal y como se advirtió, en el marco del defecto sustantivo no se cumple con la carga argumentativa ni se edifican en argumentos de raigambre superior, sino que denotan una mera inconformidad con el sentido de la decisión y el análisis ya zanjado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Procuraduría 28 SU-215 del 2022. Demandantes: Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02395-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Provincial de Sincelejo.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la acción instaurada por el señor Eduardo Antonio Gómez Merlano y otros contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx