Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 Demandante: FLOR ALBA BALLESTEROS VÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E. Tema: Tutela contra providencia judicial – Relevancia constitucional, defectos sustantivo y desconocimiento del precedente – Confirma SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 3 de febrero de 2022, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la tutela respecto de unos cargos propuestos1 y negó el amparo solicitado “en lo referente a los defectos sustantivos”.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La accionante, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E2. Con el mecanismo constitucional pretende la salvaguarda de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social. 2.
En criterio de la parte actora, tales garantías resultaron quebrantadas por parte de la autoridad judicial accionada con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 22 de octubre de 2021, que revocó la proferida en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá el 3 de noviembre de 2020 que 1 En específico “respecto a la violación directa de la constitución, el defecto sustantivo por falta de aplicación de una norma jurídica, y la pretensión subsidiaria respecto de revocar la condena en costas”. 2 Remitida el 10 de diciembre de 2021 al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación (secgeneral@consejodeestado.gov.co) Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co había accedido parcialmente a las pretensiones formuladas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra el Departamento de Cundinamarca, para en su lugar, negar lo solicitado.
Dicho proceso se identificó con el número de radicado 25899-3333-002-2019-00139-00/1. 1.2 Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la tutelante solicitó en su escrito lo siguiente: “[…] 1.- Que se ordene tutelar los derechos fundamentales de mi mandante Flor Alba Ballesteros Vásquez identificado (a) con la CC 20-624.908 a la igualdad, a la seguridad social, a la favorabilidad y al debido proceso y en su lugar disponer que el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub Sección "E" proceda a fallar el proceso de conformidad con el precedente jurisprudencial vertical establecido por el H. Consejo de Estado con sentencia de la Sección Segunda del 28 de Junio de 2012, con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. expediente No. 25000-23-25-000-2007-00433-01 cuales (sic) ordenó tener en cuenta para la liquidación de las cesantías retroactivas TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS.
PETICIONES SUBSIDIARIAS 2-. Que se ordene Tutelar los derechos fundamentales de mi mandante Flor Alba Ballesteros Vásquez identificado (a) con la C.C. No. 20.624.908 a la igualdad, a la seguridad social, a la favorabilidad y al debido proceso y en su lugar disponer que el H. Tribunal Administrativo Sección Segunda Sub Sección "E" proceda a proferir un nuevo fallo ordenando revocar la condena en costas ya que en ningún momento actuó de mala fe ni en procura de desgastar el aparato judicial […]”. 1.3.
Hechos 4. La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5. La accionante laboró en la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca desde el 2 de mayo de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2016, fecha en la cual se retiró del servicio. 6.
El 1 de junio de 2017, presentó solicitud ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca para efectos de que se reconociera y ordenara el pago de sus cesantías definitivas. 7. Mediante Resolución 2056 del 31 de octubre de 2017, notificada el 2 de noviembre del mismo año, le fueron reconocidas las cesantías definitivas por valor de $49.275.244 sin que se hubiera incluido la prima técnica como factor de liquidación. Dicho monto se canceló hasta el día 8 de noviembre de 2017.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. Posteriormente, el 24 de abril de 2018, la tutelante presentó derecho de petición ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca en el que solicitó la reliquidación de las cesantías definitivas reconocidas con la inclusión de todos los factores salariales devengados, entre ellos, la prima técnica reconocida según lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Asimismo, pidió que las sumas le fueran pagadas con inclusión de la respectiva sanción por mora. 9. Tales peticiones fueron resueltas desfavorablemente mediante Resolución Nro. 0848 del 1 de junio de 2018. Lo anterior porque el Departamento de Cundinamarca consideró que las cesantías reconocidas fueron liquidadas conforme el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, esto es, con la inclusión del sueldo, auxilio de alimentación, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios prestados.
De igual forma manifestó que no había lugar a la indemnización solicitada. 10. Como consecuencia de lo anterior, y luego de adelantar trámite conciliatorio, el cual resultó fallido, el 15 de noviembre de 2018, la actora promovió demanda contra el Departamento de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 11.
Como pretensiones de su demanda solicitó i) se declarara la nulidad de la Resolución Nro. 0848 del 01 de junio de 2018, mediante la cual el Departamento de Cundinamarca negó la revisión de la liquidación de las cesantías retroactivas con todos los factores salariales; ii) se ordenara el pago de la liquidación reajustada de las cesantías retroactivas definitivas, con el valor total de los factores salariales certificados, y con todos aquellos devengados en el último año de servicios incluyendo la prima técnica; iii) se ordenara la actualización monetaria sobre la prestación que se reconociera y el pago de intereses moratorios; y iv) se dispusiera el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 12.
El conocimiento de dicho asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá que, mediante sentencia de 3 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En específico, dicha autoridad judicial declaró la nulidad de la Resolución Nro. 0848 del 1 de junio de 2018 mediante la cual se había negado la reliquidación de las cesantías definitivas y el pago de la sanción moratoria por parte del Departamento de Cundinamarca.
A título de restablecimiento del derecho ordenó el reajuste y pago de las cesantías reconocidas, con inclusión del factor salarial de prima técnica, y reconoció, a su vez, la sanción moratoria solicitada. 13. Para fundamentar su decisión el juez ordinario de primera instancia sostuvo que la fecha de vinculación de la accionante a su cargo fue con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996.
Por tanto, sus cesantías definitivas Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debían ser liquidadas bajo el régimen retroactivo y conforme las prerrogativas del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, según el cual, la prima técnica es un factor salarial a tener en cuenta. 14.
El Departamento de Cundinamarca interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, cuyo conocimiento correspondió a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Este juez colegiado, en providencia de 22 de octubre de 2021, revocó la decisión de primer grado, luego de declarar de oficio la excepción innominada de enjuiciar actos distintos a los que definieron una situación jurídica en particular, inhibiéndose para realizar pronunciamiento de fondo respecto a la pretensión relacionada con la reliquidación de las cesantías definitivas y negando las referidas con el reconocimiento y pago por concepto de sanción moratoria.
Asimismo, condenó en costas a la parte demandante. 15. Para fundamentar su postura, el tribunal manifestó que tratándose de cesantías definitivas, el Consejo de Estado ha precisado que el acto que debe ser objeto de demanda es el que reconoce tal prestación y, en el caso de la accionante, se pretendió la nulidad de un acto diferente al que definió su situación particular. 16.
En específico, sostuvo que la actuación que definió la situación particular de la demandante, relacionada con la correcta liquidación de las cesantías definitivas fue la Resolución No.02056 de 31 de octubre de 2017, acto que no fue demandado. Concretamente, sostuvo lo siguiente: “Luego entonces, como la demandante, en un intento por revivir términos solicita la nulidad de la Resolución No. 0848 de 1 de junio de 2018 y no demanda el acto que definió su situación particular de las cesantías definitivas, la sala declarará probada la excepción innominada de "enjuiciar actos distintos a los que definió su situación jurídica particular” y en consecuencia, no se pronunciará de fondo sobre las pretensiones dirigidas a la correcta liquidación de dicha prestación social. […]”. 17.
No obstante lo anterior, sostuvo que como el acto demandado, pese a no ser el que definió la situación particular de la actora respecto de las cesantías, sí negó la pretensión relacionada con el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se pronunciaría de fondo frente a dicho aspecto. En concreto, sostuvo que ese pago está restringido a los servidores vinculados a la administración con posterioridad a la expedición de la Ley 344 de 1996, situación que no se predicaba de la accionante.
Por lo tanto, negó dicha solicitud 1.4. Fundamentos de la vulneración 18. La parte actora alegó que mediante la sentencia de 22 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en i) desconocimiento del precedente judicial, ii) violación directa de la Constitución y iii) defecto sustantivo. 19.
Respecto al desconocimiento del precedente, expresó que la autoridad judicial accionada, al resolver el asunto, no atendió la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 28 de junio de 2012 expediente Nro. 2500-23-25-000-2007- 00433-01, oportunidad en la que esta Corporación se refirió a la obligatoriedad de liquidar las cesantías retroactivas con base en el último sueldo devengado y con todos los factores que constituyen salario y que fueron percibidos, respecto de los servidores públicos vinculados antes del 30 de diciembre de 1996. 20.
En lo que atañe a la violación directa de la Constitución, sostuvo que la autoridad enjuiciada desconoció los artículos 48, 53 y 93 en el sentido que los derechos laborales son irrenunciables. 21. Frente al reproche relacionado con el defecto sustantivo, el extremo accionante señaló que el juez de alzada desconoció que, de conformidad con los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, contaba con el término de 3 años para llevar a cabo la reclamación de sus derechos laborales. 22.
Indicó frente a este reproche que teniendo en cuenta que las cesantías definitivas fueron reconocidas mediante Resolución Nro. 02056 del 31 de octubre de 2017, y que solicitó su reliquidación el 24 de abril de 2018, ello indicaba que efectuó la reclamación dentro de los 3 años siguientes a la fecha en que el derecho se hizo exigible, con lo cual, “no se presentó el fenómeno de la prescripción”. 23.
Sostuvo que, en todo caso, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la Resolución Nro. 0848 del 1 de junio de 2018, que negó la solicitud de reliquidación de las cesantías, y después de cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impidiendo “que se presentara también el fenómeno de la caducidad”. 24.
Asimismo, puso de presente que el juez de alzada violó “por falta de aplicación y mala interpretación”, la Ley 6 de 1945 (art. 17), el Decreto 1160 de 1947 (art. 6 parágrafo 1), el Decreto 3118 de 1968 (art. 29) y el Decreto 1045 de 1978 (art. 45) al no incluir en la liquidación todos los factores que constituyen salario. 25. Finalmente, mencionó que también se desconoció el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, sobre el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 26. Mediante auto del 15 de diciembre de 2021, el magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la demandante y a la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de autoridad accionada. 27.
Asimismo, dispuso vincular al Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá y al Departamento de Cundinamarca por tener interés en el resultado del mecanismo constitucional promovido, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 1.5.2. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 28. Solicitó negar las pretensiones de la tutela por cuanto aseguró que no se configuraron los yerros señalados por la actora, habida cuenta que al no haber sido controvertido el acto administrativo que definió la situación jurídica en materia de cesantías de la demandante, no era posible emitir decisión de fondo frente a la pretensión de reliquidación de dicha prestación, lo que en consecuencia conllevó a la declaratoria de una excepción innominada. 1.5.2.2.
Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá 29. Expuso que no podía efectuar pronunciamiento en razón a que el expediente se encontraba en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda surtiéndose el recurso de alzada contra la decisión tomada en primera instancia por tal despacho. 1.5.2.3. El Departamento de Cundinamarca, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio frente al trámite que se adelanta. 1.5.3.
Sentencia de primera instancia 30. La Sección Primera de esta Corporación mediante providencia de 3 de febrero de 2022, al analizar los defectos alegados, precisó que prescindiría del estudio del yerro relacionado con la violación directa de la Constitución por considerar que el Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto no revestía relevancia constitucional. 31.
Ello, en el entendido que, en su sentir, la actora no estableció las razones jurídicas que en el caso concreto acreditaban que el juez colegiado vulneró sus derechos fundamentales por haber efectuado una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución o que ii) en la solución del caso se haya dejado de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional. 32.
Igualmente, el a quo sostuvo que tampoco realizaría el estudio del presunto defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, relacionado con la sanción moratoria, ni tampoco respecto a la pretensión subsidiaria frente a la condena en costas procesales. Ello, por considerar que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de asuntos que tienen su origen en un debate estrictamente legal y económico, y que además, ya fueron decididos por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional. 33.
Así las cosas, realizó el estudio de los defectos referidos de i) desconocimiento del presente judicial y ii) sustantivo respecto a la presunta aplicación indebida de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, y literal c del numeral 2 el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y la falta de aplicación del artículo 17 de la Ley 6 de 1945, el parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, el artículo 29 del Decreto 3118 de 1968, y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, luego de considerar que tales reparos si revestían relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social. 34.
En primer lugar, luego de referirse a las generalidades del defecto sustantivo y de citar las disposiciones presuntamente desconocidas, arribó a la conclusión que la aplicación de las mismas no tenía la incidencia pretendida por la actora respecto de la decisión censurada. 35. Lo anterior, por cuanto del análisis de los fundamentos jurídicos por los cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, resolvió declararse inhibido y no pronunciarse de fondo respecto de la pretensión de reliquidar las cesantías definitivas, se observaba que la razón principal de tal resolutiva no guardaba relación alguna con las normas presuntamente desconocidas, sino, fundamentalmente, con el hecho que en la demanda se enjuició un acto administrativo que no fue el que definió la situación jurídica de la accionante frente a sus cesantías, con lo cual, se consideró que la demanda adolecía de ineptitud. 36.
En el mismo sentido, frente al reparo relacionado con que el juez de alzada desconoció el precedente judicial establecido en la sentencia de 28 de junio de 2012, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente del Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-25-000-2007- 00433-01, señaló que la aplicación de este precedente no tiene la incidencia que pretende la tutelante respecto de la decisión reprochada, toda vez que lo resuelto tuvo sustento, única y exclusivamente, en la aplicación que hizo la autoridad judicial demandada de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de enjuiciar actos distintos a los que definen la situación jurídica en materia de cesantías. 37.
En definitiva, en el fallo de tutela de primera instancia se declaró improcedente los cargos relativos a la causal por violación directa de la constitución, el defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma relacionada con la sanción moratoria y la pretensión subsidiaria relativa a revocar la condena en constas, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.
A su vez, se negó el amparo pretendido por la accionante luego de constatar que la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de las disposiciones que sí fueron estudiadas, ni tampoco desconoció el precedente judicial. 1.5.4. Impugnación 38. Por escrito radicado oportunamente el 22 de febrero de 2022, la parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Primera de esta Corporación. 39.
La parte actora mencionó su inconformidad con la decisión del a quo de no haber encontrado constitucionalmente relevante la pretensión subsidiaria contenida en la tutela relativa a la condena en costas impuesta por la autoridad judicial accionada al resolver la alzada mediante la sentencia censurada. 40. En este sentido, manifestó que no se probó mala fe o temeridad al promover el proceso y que si bien era cierto que se puso en movimiento el aparato de justicia, era claro que por el tipo de proceso, no se ocasionó ningún tipo de gasto extra como peritajes o designación de secuestres y demás figuras procesales que ocasionaran un desgaste o detrimento económico adicional al que tendría cualquier proceso en curso. 41.
En tal contexto, solicitó se amparen sus derechos, y como consecuencia de ello, se ordene a la autoridad accionada no condenar en costas al accionante, para lo cual trajo a colación las normas que regulan dicha figura y pronunciamientos de esta Corporación en torno a la misma. 42. Luego de exponer sus reproches frente a la improcedencia declarada por la Sección Primera del Consejo de Estado frente a lo relacionado con la condena en costas por no ser constitucionalmente relevante, reprodujo textualmente todos los defectos desarrollados en el escrito de tutela.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 43. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 3 de febrero de 2022 por la Sección Primera de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 41 Frente a este punto, la Sala advierte que la señora Flor Alba Ballesteros Vásquez está legitimada en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991. 42 Lo anterior por cuanto fungió como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Departamento de Cundinamarca, en el que pretendía que, entre otras, se declarara la nulidad de la Resolución Nro. 0848 del 01 de junio de 2018 y se ordenara a su favor el pago de la liquidación reajustada de las cesantías retroactivas definitivas, con el valor total de los factores salariales certificados, y con todos aquellos devengados en el último año de servicios incluyendo la prima técnica, así como que se dispusiera el reconocimiento y pago de la respectiva sanción moratoria. 43 Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E está legitimado en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que profirió la decisión de segunda instancia al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al que se ha aludido en líneas anteriores, cuya resolutiva censura la accionante. 2.3.
Problema jurídico 44 Corresponde en este caso determinar si de conformidad con la situación fáctica expuesta, el material probatorio recaudado y los argumentos planteados en el escrito de impugnación hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado por medio del cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia respecto de la violación directa de la Constitución, el defecto sustantivo por falta de aplicación de la sanción moratoria y la pretensión subsidiaria relativa a revocar la condena en costas;
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y negó frente al defecto sustantivo respecto a las normas estudiadas y el desconocimiento del precedente judicial.
Para este fin, se deberán resolver los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial por los cargos propuestos? De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al proferir la sentencia de segundo grado en la que declaró de oficio la excepción innominada de enjuiciar actos distintos a los que definieron la situación jurídica de la actora respecto a sus cesantías y al condenarla en costas, incurrió en los defectos que se le atribuyen, y en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales respecto de los cuales se solicitó el amparo? 45.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad de cara al sub-lite y de superarse, (iii) caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 46.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema4. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 47.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146. En esta providencia se 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 48.
Es importante resaltar que esta Sección, en aras de una metodología más clara para las personas que acceden a la administración de justicia vía amparo constitucional, determinó que los requisitos generales de procedencia cuarto y quinto de la sentencia de unificación del 2014 serán estudiados de manera conjunta con los requisitos especiales. 49.
Por tanto, de manera reiterada se han estudiado los siguientes requisitos generales de procedencia i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. 50. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Justamente en este estudio la Sección analizará la carga argumental alegada por la parte actora. A su vez, cuando se invoca el defecto procedimental absoluto se estudiará que la irregularidad procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna. En este mismo sentido, la 7 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sala ha establecido que para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 51.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional 52. Como se ha puesto de presente, la parte actora cuestionó el actuar del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E al proferir la sentencia del 22 de octubre de 2021 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado. N.° 25899-3333-002-2019-00139-00/1, e indicó que con dicha decisión se le desconocieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social. 53.
Ello, por cuanto la sentencia enjuiciada revocó la proferida en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá el 3 de noviembre de 2020 que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta contra el Departamento de Cundinamarca, para en su lugar, negar la reliquidación de las cesantías y el pago de la sanción moratoria, y condenar en costas a la accionante. 54.
Tal y como se expuso en el numeral 1.5.3 de esta providencia, la Sección Primera de esta Corporación, como juez de primera instancia, declaró la improcedencia del mecanismo de amparo por no encontrar constitucionalmente relevantes los reproches relacionados con la violación directa de la Constitución, el presunto defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 2 de la Ley 244 de 1995 (sanción moratoria), ni la pretensión subsidiaria frente a la condena en costas procesales impuesta en la sentencia objeto de censura. 55.
En concepto del a quo, en lo que tiene que ver con la violación directa de la Constitución la actora no estableció las razones jurídicas que en el caso concreto acreditaban que el juez colegiado vulneró sus derechos fundamentales por haber efectuado una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias al Texto Superior o que ii) en la solución del caso se haya dejado de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional. 56.
Frente a los demás asuntos de los que prescindió en su estudio por considerar que no se acreditaba su relevancia constitucional (sanción por mora y condena en Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co costas), sostuvo que los mismos encontraban su origen en un debate estrictamente legal y económico, y que además, ya fueron decididos por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional. 57.
Con las precisiones anteriores, resulta importante poner de presente que esta Sala reconoce relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, estuviese relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las prestaciones sociales como las cesantías. No obstante, el fundamento en que se erige el presunto defecto sustantivo por la inaplicación del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, no recae sobre la prestación social, sino, en estricto sentido, sobre la sanción establecida por su pago extemporáneo. 58.
Sobre este asunto, la Corte Constitucional estableció, en la sentencia SU-573 de 2019, que los asuntos en que se controvierten providencias judiciales para cuestionar el no reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías no supera el requisito de la relevancia constitucional. Es importante resaltar que la providencia de unificación tiene unos elementos fácticos que guardan identidad con el asunto examinado, dado que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 59.
En la providencia en mención, el máximo Tribunal Constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza de prestación social, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se queda temporalmente en situación de desempleo. Por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”9. 60.
De acuerdo con el precedente establecido por el Tribunal Constitucional, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social.
No obstante, la Corte aclaró que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías. Lo anterior porque tal monto tiene naturaleza sancionatoria y, eminentemente legal, lo que no da lugar a la intervención del juez constitucional. 61. Por lo expuesto, la Sala reiterará la postura de la Corte Constitucional y, en consecuencia, confirmará la improcedencia de la acción de tutela declarada en 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia por la Sección Primera de esta Corporación respecto al reproche relacionado con la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías por no cumplir con el requisito adjetivo de la relevancia constitucional.
Es importante resaltar que esta posición ya ha sido adoptada por esta Sala de decisión en varias providencias anteriores en las que también se controvirtió vía acción de tutela sentencias ordinarias en las que se habían negado solicitudes de la sanción en comento10. 62. Ahora bien, en lo que atañe a la condena en costas impuesta en la sentencia del 22 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, esta Sala coincide con el a quo al señalar que dicho aspecto tampoco está revestido de relevancia constitucional, como pasa a explicarse: 63.
La parte actora adujo que la autoridad judicial accionada desconoció las prerrogativas contenidas en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 para determinar la procedencia o improcedencia de su imposición pues era claro que por el tipo de proceso, no se ocasionó ningún tipo de gasto extra como peritajes o designación de secuestres y demás figuras procesales que ocasionaran un desgaste o detrimento económico. 64.
En este sentido, para la Sala resulta claro que este aspecto específico de la controversia se circunscribe a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, en el sentido que la inconformidad de la tutelante gira en torno a la viabilidad o no de imponerle dicha sanción, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario”11 y, por ello, al juez constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. 65.
Ahora bien, con relación a este tema la Corte Constitucional precisó que la acreditación de este requisito “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”12 y que el mismo, a su vez, tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta: sentencia 17.03.22., Rad. 11001-03-15-000-2022-01048-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; sentencia 05.08.21., Rad. 11001-03-15-000-2021-01482-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; providencia 08.07.21., Rad. 11001-03-15-2021-02351-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; fallo 20.05.21., Rad. 11001-03-15-000-2021-01836-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU 573 de 2017 y C-590 de 2005. 12 Ibídem.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional para controvertir las decisiones de los jueces” 13. 66. En este orden de ideas, la Sala también confirmará la improcedencia declarada en primera instancia de la solicitud de tutela de la referencia en cuanto a la censura de la condena en costas impuesta en la decisión acusada, toda vez que el reclamo solicitado por la parte actora carece de relevancia constitucional en atención a que la controversia tiene connotaciones particulares o privadas que se reducen a un debate meramente legal y económico, más no de índole constitucional14. 67.
Ahora bien, la Sala considera que el a quo no debió prescindir del estudio del cargo de violación directa de la Constitución por el presunto desconocimiento de la autoridad enjuiciada de sus artículos 48, 53 y 93 relacionados con la irrenunciabilidad de los derechos laborales por no acreditarse, en su sentir, la relevancia constitucional.
Ello, en la medida que, como se anotó, tal reproche sí recayó sobre la prestación social –cesantías- en concreto, más no, respecto de la sanción establecida por su pago extemporáneo, de tal suerte que se estima que dicho asunto sí es constitucionalmente relevante, razón por la cual en un acápite posterior se hará el análisis de fondo correspondiente. 68.
Resuelto lo anterior, la Sala considera que el requisito de relevancia constitucional se encuentra superado respecto de los reproches relacionados con la i) violación directa de la Constitución (arts. 48, 53 y 93), el ii) desconocimiento del precedente judicial (Sentencia de 28 de junio de 2012, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente del proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-25-000-2007-00433-01) y ii) el defecto sustantivo15, comoquiera que a partir de tales reproches se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social. 69.
En este sentido, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión. 70. Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza de garantías superiores, que después de haber agotado el procedimiento legal 13 Ibídem. 14 En igual sentido resolvió la Sección Quinta del Consejo de Estado a través de las sentencias del 20 de enero de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-05195-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; 6 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-03080-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y del 07 de mayo de 2020.
Oportunidades en las que se reiteró el criterio de declarar la improcedencia de la acción de tutela frente a la petición relacionada con la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la imposición de la condena en costas al demandante 15 Respecto a la presunta aplicación indebida de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, y literal c del numeral 2 el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y la falta de aplicación del artículo 17 de la Ley 6 de 1945, el parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, el artículo 29 del Decreto 3118 de 1968, y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, se acuda al mecanismo constitucional establecido para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 2.6.2.
Tutela contra tutela 71. La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a la que se ha hecho referencia en líneas anteriores y que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Flor Alba Ballesteros Vásquez. 2.6.3.
Inmediatez 72. La tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la sentencia enjuiciada, que corresponde a la que puso fin al proceso ordinario, se profirió el 22 de octubre de 2021 y la acción constitucional se radicó vía correo electrónico el 10 de diciembre del mismo año al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, por lo que, sin necesidad de identificar la fecha de notificación y aquella en la que cobró ejecutoria, se advierte que hubo un ejercicio oportuno. 73.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200517, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.4.
Subsidiariedad 74. De la redacción del artículo 86 de la Constitución Política y de las normas que lo desarrollan consagradas en el Decreto Ley 2591 de 1991, se desprende el carácter subsidiario de la acción de tutela, en cuanto procede únicamente cuando el afectado no haya dispuesto o disponga de otros medios de defensa judicial, en ese 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo evento, esto es, que aun cuente con ellos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 75.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales “diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente”18. 76.
Descendiendo al caso concreto, según se desprende de los argumentos esgrimidos por la actora en su escrito de tutela e impugnación, a la autoridad judicial accionada se le atribuyó, al proferir la sentencia de segunda instancia, haber incurrido en los defectos de i) violación directa de la Constitución, ii) desconocimiento del precedente judicial y iii) sustantivo. 77.
En este sentido, la Sala abordará el estudio del caso a partir de los yerros señalados que fueron expuestos en la tutela, y reiterados en la impugnación, pues los argumentos sobre los que se sustentan no se enmarcan en las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, con relación a la procedencia del recurso extraordinario de revisión y al de unificación de jurisprudencia, con lo cual se considera superado el requisito de subsidiariedad frente a los mismos. 2.7.
Generalidades de los defectos alegados 78. A continuación, se caracterizarán brevemente los yerros señalados y de cara a los mismos se resolverá, en el caso concreto, hay lugar a conceder el amparo de los derechos fundamentales sobre los que se invocó la protección constitucional. 2.7.1. Violación directa de la Constitución 79.
Con relación a este yerro, la Corte Constitucional ha sostenido que el mismo se estructura cuando: “(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos 18 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao, T-130 del 23.02.2010, M.P. Juan Carlos Henao, T-318 del 12.05. 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo caso, el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que con base en el artículo 4 de la C.P, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad”19. 2.7.2.
Defecto sustantivo La Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”20. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 80.
Conforme lo anterior, procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa suficiente. 2.7.3. Desconocimiento del precedente judicial 81. Para la Sala el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un 19 Ver, entre otras, las sentencias de unificación de la Corte Constitucional 024 y 069 de 2018. 20 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 de 06.03.02., M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, crea una regla aplicable a los demás asuntos que se funden en los mismos supuestos de hecho. 82. Lo anterior tiene lugar en el ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 83.
Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad creadora de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 84. Sin embargo, se precisa que no todas las decisiones judiciales generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal21. 85.
De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.8.
Caso Concreto 86. Tal y como se ha mencionado, en el presente asunto la tutelante adujo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en el desconocimiento del precedente judicial, en el defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución. 87. Al respecto, la Sala advierte que estos defectos serán resueltos de manera conjunta, por contener un sustento argumentativo similar, en la medida que la parte actora considera que la autoridad judicial accionada desconoció que, en atención a su fecha de ingreso laboral y el régimen aplicable, tenía derecho a la reliquidación de las cesantías que le fueron reconocidas por parte del Departamento de Cundinamarca; no obstante ello, el fundamento de la sentencia enjuiciada ni siquiera abordó de fondo el asunto. 21 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88. De manera anticipada, la Sala anuncia que en el caso concreto no se materializaron los defectos señalados por la actora como se procede a explicar: 89.
Tal y como expuso el a quo constitucional, del análisis de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, es posible advertir que dicha colegiatura revocó la decisión de primer grado que había accedido a las pretensiones del medio de control promovido pero única y exclusivamente por el hecho de haber encontrado configurada la excepción innominada de no haber demandado los actos que definieron la situación jurídica de la actora respecto a sus cesantías, por lo cual se inhibió para realizar pronunciamiento de fondo respecto a la pretensión relacionada con la reliquidación. 90.
Para fundamentar su resolutiva, el juez de la alzada expuso que tratándose de cesantías definitivas, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el acto que debe ser objeto de demanda es el que reconoce tal prestación y, en el caso de la accionante, se pretendió la nulidad de un acto diferente al que definió su situación particular. 91.
En específico, sostuvo que la actuación que definió la situación concreta de la demandante, relacionada con la correcta liquidación de las cesantías definitivas, fue la Resolución No.02056 de 31 de octubre de 2017, la cual no fue demandada y, con acierto, determinó que por tratarse las cesantías de una prestación unitaria que fue reconocida una vez finalizó el vínculo laboral, su reclamación por vía judicial estaba sujeta al término de caducidad de 4 meses previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 92.
Bajo tal entendido, concibió que la petición formulada por la accionante el día 24 de abril de 2018 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca en la que solicitó la reliquidación de las cesantías definitivas reconocidas el 31 de octubre de 2017, esto es, casi 6 meses atrás, mediante la Resolución No.02056, y respecto de la cual resolvió desfavorablemente la entidad a través de la Resolución Nro. 0848 del 1 de junio de 2018 –la cual sí fue demandada- se constituyó en un intento por revivir los términos. 93.
En tal orientación, la autoridad judicial accionada determinó que la actora no demandó, como correspondía, la actuación de la administración que definió su situación particular (Resolución No.02056 de 2017) que fue la que reconoció inicialmente sus cesantías, sino el acto administrativo que surgió de su intención de revivir términos (Resolución Nro. 0848 de 1 de junio de 2018).
En consecuencia, al encontrar probada la excepción innominada de haber demandado un acto distinto al que creo, modificó o extinguió la situación jurídica concreta, se abstuvo de realizar un pronunciamiento de fondo en torno a las pretensiones relacionadas con la reliquidación de la prestación social. Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.
En efecto, lo señalado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E con relación al término de caducidad en estos asuntos, se acompasa con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual: “Es necesario concluir que cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías en vigencia de la relación laboral, éstas tienen la naturaleza de prestación periódica, contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
(…). De lo expuesto, resulta claro que la pretensión de liquidación de las cesantías en atención al régimen retroactivo que depreca la demandante en sede judicial, se describe como prestación unitaria, al haber finalizado su vínculo laboral y no como periódica, tal como lo refirió en el recurso de apelación. Bajo este presupuesto, el acto administrativo está sometido al término de 4 meses para demandar su nulidad.
(…). La demandante al originar un nuevo pronunciamiento de la entidad demandada a través del oficio S-2016-128412 del 26 de agosto de 2016, desconoció lo denominado por la jurisprudencia como cosa decidida en materia administrativa, razón por la cual el referido acto administrativo no tiene la virtualidad de revivir términos para la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho” 22.
(Énfasis de la Sala). 95. En razón a lo expuesto y sin lugar a mayores disquisiciones frente al particular, resulta diáfano para esta Sala de Decisión que las normas y jurisprudencia que la actora señaló como desconocidas, no tienen relación alguna con las razones en que se fundamentó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se censura, en la medida que dicha autoridad no se pronunció de fondo en torno al hecho que la demandante tuviera o no derecho a la reliquidación de cesantías pretendida, sino que el medio de control promovido no solo se dirigió contra un acto diferente al que definió su situación jurídica, sino que, en esencia, caducó. 96.
Finalmente, y en lo que atañe al cargo relacionado con la violación directa de la Constitución, la Sala coincide con el juez de primeria instancia en el sentido que la parte actora no presentó las razones jurídicas que acreditaban que en el sub júdice, la autoridad accionada, conforme la jurisprudencia constitucional para que se consolide este yerro, efectuó una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución o que ii) en la solución del caso dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, con lo cual se haya consolidado una vulneración de los derechos fundamentales deprecados.
Por lo tanto, la accionante no planteó este cargo con un mínimo sustento argumentativo que permitan a la Sala estudiar el reproche. En consecuencia, el defecto de violación 22 Sentencia de la Sección Segunda del 13.02.20. Rad. No. 25000-23-42-000-2017-01035-01. M.P. William Hernández Gómez. Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa de la constitución será negado. 2.9.
Conclusión 97. Para esta colegiatura, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al proferir la sentencia del 22 de octubre de 2021, mediante la cual revocó lo decidido por el Juez Segundo Administrativo de Zipaquirá, no incurrió en los defectos alegados por la parte tutelante. 98. Lo anterior, puesto que el ad quem no se pronunció de fondo frente a la pretensión relacionada con la reliquidación de las cesantías al constatar que la demandante no enjuició los actos que definieron su situación respecto a tal prestación, conforme la jurisprudencia en la materia, lo cual implicaba la ineptitud de la demanda e incluso que hubiera operado la caducidad del medio de control promovido. 99.
Bajo tal orientación, esta Sala de Decisión modificará la providencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Sección Primera de esta Corporación en lo referido al cargo de violación directa de la Constitución. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la sentencia del 3 de febrero de 2022, proferida por la Sección Primera de esta Corporación para en su lugar DECLARAR la improcedencia de la tutela frente al defecto sustantivo por la sanción moratoria y la pretensión relacionada con la condena en costas procesales y NEGAR el amparo solicitado respecto de la violación directa de la Constitución, el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, y envíese copia de aquella al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: Flor Alba Ballesteros Vásquez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-11483-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.