CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 05001-23-33-000-2017-02198-01(4552-2023) Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pago de dineros - no cumplió con dar aviso dentro de los 90 días sobre la continuidad del subsidio familiar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia de 2 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Pretensiones Carlos Enrique Covaleda Rodríguez por intermedio de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo: Resolución 02492 de 5 de junio de 2015 expedida por el Director General de la Policía Nacional, por medio de la cual ordenan unas disminuciones, extinciones y descuentos de subsidio familiar. 1 Samai-otras corporaciones-expediente digital 004. 2 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene que el accionante no está obligado a realizar devolución alguna de las sumas contenidas en dicho acto administrativo.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez prestó sus servicios a la Policía Nacional en calidad de oficial desde el 21 de mayo de 2004 (sic) hasta el 30 de noviembre de 2014. Indicó que, la entidad accionada le reconoció subsidio familiar en proporción al número de personas a cargo y de acuerdo con su remuneración mensual, con el fin de disminuir las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, de conformidad con lo estipulado en el Decreto 1029 de 1994 del Ministerio de Defensa.
Refirió que, estuvo casado con Claudia Marcela Cañas Peña hasta el 21 de mayo de 2004 (fecha en que cobró ejecutoria la sentencia de divorcio de matrimonio católico proferida por el Juzgado 13 de Familia de Bogotá); y por tal motivo, le venía siendo cancelado el subsidio familiar. Destacó que, al estar divorciado de la señora Cañas Peña, conformó unión marital de hecho con Lina Marcela Martínez Amaya desde el 23 de mayo de 2005.
Indicó que, por Resolución 02492 de 5 de junio de 2015, el Director de la Policía Nacional declaró al señor Covaleda Rodríguez como deudor del tesoro público en cuantía de $66.188.004.25, toda vez que al haberse divorciado perdió el beneficio de seguir percibiendo el subsidio familiar. Esto, a pesar de que notificó a dicha entidad que había conformado otro grupo familiar, sustentado en el artículo 110 del Decreto 1029 de 1994 del Ministerio de Defensa Nacional. 3 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 1.2.
Normas violadas y concepto de violación Invocó como fundamento normativo los artículos 1, 2, 5, 13, 29, 31, 42, 53, 83, 137 y 138 de la Constitución Política y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Al desarrollar el concepto de violación, sostuvo que el acto cuya nulidad se solicita vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que no se evidencia que al señor Covaleda Rodríguez se le hubiera garantizado el ejercicio efectivo del derecho de defensa, ni la oportunidad de presentar pruebas ni de controvertir las que fueron allegadas en su contra.
Además, advirtió que el procedimiento administrativo estuvo marcado por una dilación injustificada, dado que el actor interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra el acto administrativo el 10 de julio de 2015, y el último de dicho recurso fue resuelto apenas el 7 de febrero del año siguiente, siendo notificado el 15 de febrero, es decir, 18 meses después, desconociendo con ello el mandato constitucional previsto en el artículo 29.
Argumentó, asimismo, que el acto administrativo que lo declaró deudor del Tesoro Público se fundamentó en que no le podía ser reconocido el subsidio familiar debido a la existencia de una sentencia de divorcio que data del año 2004, hecho que diera lugar a la terminación del beneficio. Sin embargo, afirmó que no se tuvo en cuenta que, desde el año 2005, constituyó una nueva unidad familiar, la cual también goza de protección constitucional, prueba que fue oportunamente aportada y que no fue valorada favorablemente por la administración. 2.
Contestación de la demanda La Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que2: 2 Samai-otras corporaciones-expediente digital 004. 4 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional El señor Covaleda Rodríguez fue declarado deudor del Tesoro Público por la suma de $66.188.004,25, por haber percibido el subsidio familiar correspondiente a su excónyuge, Claudia Marcela Cañas Peña, de quien se divorció el 13 de mayo de 2004, conforme a la sentencia proferida por el Juzgado Trece de Familia de Bogotá. Reiteró que el actor fue reintegrado al servicio activo de la Policía Nacional mediante el Decreto 338 del 8 de enero de 2007, fecha a partir de la cual se reactivó el reconocimiento del subsidio familiar (30 %), beneficio al que no tenía derecho desde la cesación del vínculo matrimonial católico, cuya ejecutoria ocurrió el 21 de mayo de 2004.
Señaló que, a partir de este hecho, correspondía al demandante informar a la entidad sobre cualquier novedad que determinara el aumento, disminución, extinción o suspensión del subsidio familiar, dentro del término de 90 días, obligación que no cumplió el señor Covaleda Rodríguez, quien solo hasta el 12 de noviembre de 2014 informó sobre la continuidad del subsidio familiar por encontrarse conviviendo con Lina Marcela Martínez Amaya, lo cual —sostiene la entidad— no resulta suficiente para exonerarlo de responsabilidad.
Indicó, además, que no existen pruebas que permitan concluir que el accionante hubiera informado oportunamente a la entidad sobre la cesación del vínculo matrimonial con Claudia Marcela Cañas Peña; por el contrario, continuó percibiendo el beneficio sin tener derecho a ello. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia por sentencia de 2 de mayo de 2023, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente3: El demandante omitió la obligación establecida en el artículo 85 del Decreto 1212 de 1990, consistente en informar a la entidad sobre cualquier novedad 3 Samai-gestión otras corporaciones-índice 43. 5 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional que afectara la continuidad del subsidio familiar para los miembros oficiales de la Policía Nacional, dentro de los 90 días siguientes al hecho que la originara.
Indicó que dicha omisión se evidencia en la sentencia de divorcio proferida el 13 de mayo de 2004 por el Juzgado 13 de Familia del Circuito de Bogotá, fecha a partir de la cual era obligación del uniformado, dentro de los 90 días siguientes, informar a la entidad sobre la novedad presentada en la conformación de su núcleo familiar, la cual tenía incidencia en el factor salarial que venía percibiendo.
Advirtió que esta novedad solo fue reportada hasta el 19 de noviembre de 2014, es decir, 10 años y 6 meses después, acompañada de la solicitud para que se continuara con el pago del subsidio familiar, argumentando que tenía bajo su cuidado y responsabilidad económica a su hijo Jaime Enrique Covaleda, quien era soltero, continuaba estudiando y dependía económicamente del demandante.
También señaló que, desde el año 2005, convivía bajo el mismo techo con la señora Lina Marcela Martínez Amaya, quien siempre había laborado y no dependía económicamente del uniformado. Para respaldar esta situación, adjuntó un acta de conciliación de unión marital de hecho suscrita el 7 de noviembre de 2014. Señaló que está probado que el demandante es padre de dos hijos, quienes están cobijados por el régimen del subsidio familiar, el cual tiene como finalidad disminuir las cargas económicas asociadas al sostenimiento de la familia.
Destacó que, de acuerdo con la certificación expedida por el jefe del grupo de novedades de nómina de la Policía Nacional, el subsidio familiar correspondiente a sus hijos Jaime Enrique Covaleda Vargas y Juan Felipe Covaleda Ramírez se mantiene vigente y no fue afectado por el acto administrativo cuestionado. Sostuvo que, es evidente que la entidad continuó reconociendo el subsidio familiar de los hijos menores en los porcentajes previstos en la ley y que este 6 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional derecho no fue extinguido, como lo pretende hacer ver el actor.
Precisó que el acto acusado solo hace referencia al 30 % del subsidio familiar que continuó recibiendo por concepto de su cónyuge, a pesar de que se había divorciado desde 2004. Explicó que no tiene sustento jurídico alguno pretender que, habiendo conformado un nuevo vínculo sentimental desde 2005, la novedad fuera informada a la entidad 10 años después, solo cuando fue notificado de la extinción del pago del subsidio familiar.
Por consiguiente, se evidencia un actuar indebido por parte del uniformado, quien, teniendo conocimiento que desde 2004 había finalizado su relación matrimonial, de la cual era beneficiario del subsidio familiar, solo hasta 2014 puso en conocimiento de la entidad la novedad presentada y continuó recibiendo un beneficio económico que no le correspondía, afectando de manera evidente el patrimonio público.
Indicó que la segunda relación de pareja solo tiene efectos respecto del subsidio familiar pretendido a partir del 7 de noviembre de 2014, fecha en la que se formalizó la unión marital de hecho ante el centro de conciliación de la Policía Nacional, con el consecuente reconocimiento del subsidio familiar a favor de la señora Martínez Amaya.
Manifestó que no se advierte vulneración al debido proceso del accionante, toda vez que la entidad actuó conforme a derecho, ciñéndose a los presupuestos legales para recobrar la suma indebidamente pagada. Afirmó que cualquier desmejora en la situación económica del demandante obedece a sus propios actos y no a la actuación administrativa, dado que la entidad, en ejercicio de sus funciones, actuó dentro del marco legal.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante. 7 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 4. Recurso de apelación El apoderado del accionante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, argumentando que4: Su prohijado, durante el período en que permaneció retirado del servicio activo por llamamiento a calificar servicios, decidió conformar un nuevo grupo familiar a partir del 23 de mayo de 2005, junto con su compañera permanente Lina Marcela Martínez Amaya, con quien procreó un hijo y por ende: “sin que fuera necesario, para esa época, poner en conocimiento del Grupo de Novedades de la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional dicha circunstancia, en razón a que se encontraba retirado del servicio por decisiones estrictamente imputables a la entidad”; por lo tanto: “…lógicamente no recaía sobre él ninguna obligación que lo exhortara a reportar su nuevo estado familiar, pues ello solo resultó exigible con ocasión de su reintegro, momento en el cual procedió a informar dicha novedad de parentesco”.
Además, señaló que: “la disolución ya había sido notificada a la Institución años antes del reintegro (…) por parte de su excónyuge, para efectos de registrar la nueva unión marital que ella misma había conformado con otro oficial”. Así mismo, destacó que el a-quo guardó silencio respecto de la flagrante vulneración del debido proceso administrativo y la vía de hecho cometida dentro del trámite administrativo de recobro adelantado por la entidad demandada, encaminado a la recuperación de las sumas de dinero que le fueron canceladas al actor por concepto del subsidio familiar. 4 Samai índice 004. 8 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 5.
Alegatos de conclusión Por auto de 10 de abril de 20245, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. Mediante providencia del 1 de agosto de 20246, la Sala solicitó la hoja de vida del accionante, la cual fue remitida al expediente. 6.
Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio público no se pronunció7. II. CONSIDERACIONES Cuestión previa La Sala dirá que aunque la demanda y el fallo de primera instancia solo refieren a la anulación Resolución No. 02492 de 5/6/2015, resulta claro que también se cuestiona la Resolución No. 715 del 7 de febrero de 2017, porque además de resolver el recurso de apelación formulado por el accionante contra el primer acto administrativo, el mismo Tribunal cuando adelantó8 la audiencia inicial fijó el litigio de la siguiente manera: «Se debe establecer si están viciados de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, por violación al debido proceso y a los derechos de defensa y contradicción, los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 0292 del 5 de junio de 2015, “por la cual se admiten unas pruebas al personal de la Policía Nacional” y 115 del 7 de febrero de 2017, “por la cual se resuelven unos Recursos de Apelación interpuestos contra Resoluciones expedidas por el Director General de la Policía Nacional de Colombia”. 5 Samai-índice 007. 6 Samai. índice 0013. 7 Samai-índice 11. 8 15 de mayo de 2019, folios 216 a 220 del cdno. físico. 9 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Si prospera la pretensión de nulidad, se debe establecer si procede el restablecimiento del derecho en los términos solicitados en la demanda a folio 1.
Se interroga a las partes con el objeto de que manifiesten si están de acuerdo con la fijación del litigio. Parte demandante: De acuerdo con la fijación del litigio. Parte demandada: Conforme con la fijación del litigio. No existiendo recurso alguno sobre la fijación del litigio se continúa con la siguiente etapa de la audiencia referente a la invitación que se hace a las partes a conciliar sus diferencias.» (El subrayado y la negrilla es de la Sala) Por tal razón, para todos los efectos legales se tiene por demandada la Resolución No. 715 del 7 de febrero de 2017. 2.1.
Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. La Sala se pronunciará sobre los argumentos expuestos con el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, le corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, se analizará: (i) Si Carlos Enrique Covaleda Rodríguez, a partir de la sentencia de divorcio proferida por el Juzgado 13 de Familia de Bogotá, tenía la obligación de informar a la entidad demandada sobre la conformación de su nuevo núcleo familiar, en relación con el subsidio familiar que venía recibiendo, dentro del término establecido en el artículo 85 del Decreto 1212 de 1990; o, (ii) si, por el contrario, se le vulneró al demandante el derecho al debido proceso con la expedición del acto administrativo demandado, mediante el cual se le ordenó 10 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional devolver las sumas pagadas en exceso por concepto del subsidio familiar que percibía. Visto lo anterior, la Sala abordará los siguientes temas: 2.2.1.
Marco normativo; 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y; 2.5 costas. 2.2.1. Régimen y organización del cuerpo de policía El artículo 218 de la Constitución Política, señala que la Ley organizará el cuerpo de policía: “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”. En desarrollo de tal norma, el legislador expidió la Ley 4 de 1992 de cuyos artículos 1 literal d), 2 literal a) y 10) se desprende lo siguiente: “ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: (…), d) Los miembros de la Fuerza Pública.
ARTÍCULO 2 o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;
(…)
ARTÍCULO 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” 2.2.2. Sobre el subsidio familiar A través de la Ley 90 de 1946 y de los Decretos Legislativos 118 y 249 de 1957, se adoptó el subsidio familiar como una prestación orientada al fortalecimiento de la familia. 11 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Posteriormente, el Congreso de la República expidió las Leyes 58 de 1963 y 56 de 1973, mediante las cuales amplió la cobertura de dicha prestación a los trabajadores del sector público y a todos aquellos vinculados a empresas o empleadores con un patrimonio neto igual o superior a cincuenta mil pesos.
Además, estableció incrementos en los niveles de remuneración y perfeccionó los sistemas de recaudo necesarios para el desarrollo y sostenibilidad del subsidio familiar. A partir de la expedición de la Ley 21 de 1982 en el artículo 1 se definió el Subsidio Familiar de la siguiente manera: “El subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad”.
Así mismo, en el artículo 2 estableció que: “(…) El subsidio familiar no es salario, ni se computará como factor del mismo en ningún caso (…)”. Puestas así las cosas, el subsidio familiar ha sido concebido como un beneficio destinado a los sectores más vulnerables de la población, instituido como un sistema de compensación entre los salarios más bajos y los más altos, que busca la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar.
Además, constituye un mecanismo de redistribución del ingreso, en la medida en que su reconocimiento al trabajador se realiza en función de su carga familiar y de unos niveles de ingreso mínimos que le impiden atender adecuadamente las obligaciones más apremiantes del hogar, tales como la alimentación, el vestuario, la educación y el alojamiento. 12 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional En suma, se trata de una contribución a la protección de la familia como núcleo esencial de la sociedad, constituyendo una forma de materialización del mandato consagrado en el artículo 42 de la Constitución Política.
Finalmente, el subsidio familiar en la Policía Nacional se encuentra contemplado en el artículo 82 de Decreto 1212 de 1990 “estatuto de carrera del personal de Oficiales de Ia Policía Nacional”, en los que se establece el porcentaje a liquidar mensualmente sobre el sueldo básico, respecto a los siguientes conceptos: “a. Casados el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que se tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. b. Viudos, con hijos habidos dentro del matrimonio por los que exista el derecho a devengarlo, el treinta por ciento (30%), más los porcentajes de que trata el literal c. Del presente artículo. c. Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%)”.
PARAGRAFO 1 o. El límite establecido en el literal c. de este artículo no afectará a los Oficiales y Suboficiales que, por razón de hijos nacidos con anterioridad al 31 de octubre de 1969, estuviesen disfrutando o tuviesen derecho a disfrutar, de porcentajes superiores al diecisiete por ciento (17%), ya que en esa fecha tales porcentajes fueron congelados sin modificación.
PARAGRAFO 2 o. La solicitud de reconocimiento o aumento del subsidio familiar, deberá hacerse dentro de los noventa (90) días siguientes al hecho que la motive; las que se eleven con posterioridad al plazo antes fijado, tendrán efectos fiscales a partir de la fecha de su presentación”. También, el artículo 84 ibidem establece las causales de extinción del subsidio familiar por razones del cónyuge en los siguientes eventos: “(…) a. Por muerte del cónyuge b. Por cesación de la vida conyugal en los siguientes casos: - Por declaración judicial de nulidad o inexistencia del matrimonio. - Por sentencia judicial de divorcio, válida en Colombia. - Por separación judicial de cuerpos.
PARAGRAFO. Se ordenará la extinción cuando se presente alguno de los casos anteriores, siempre que no hubiere hijos a cargo, por los que exista el derecho a percibir el subsidio familiar”. (sombreado fuera de texto) 13 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Consecuente con lo anterior, el artículo 85 indica los descuentos del subsidio familiar con ocasión de los anteriores eventos así: “Descuentos subsidio familiar.
La extinción del subsidio familiar tendrá efecto desde que se presente el hecho, en caso de muerte o desde la fecha de ejecutoria de la sentencia o fallo respectivo en los demás eventos; la disminución regirá a partir de la fecha en que se haya producido el hecho que la determina. En uno y otro caso, los interesados están en la obligación de dar el aviso correspondiente dentro de los noventa (90) días siguientes; si no lo hicieren, la Dirección General de la Policía Nacional ordenará el descuento de una suma igual al doble de lo que hubieren recibido en exceso”.
En esa dirección debemos recordar entonces que, dentro de las obligaciones de los miembros de la Policía Nacional, se encuentra el de informar las novedades presentadas en el núcleo familiar para efectos de continuar, mejorar o suspender el beneficio del subsidio familiar, dentro de los 90 días a la ocurrencia del hecho. 2.3. Hechos probados Carlos Enrique Covaleda Rodríguez prestó sus servicios en la Policía Nacional desde el 27 de enero de 1992 hasta el 30 de junio de 2015, ocupando como último cargo el de oficial9.
Contrajo matrimonio católico con Claudia Marcela Cañas Peña el 17 de enero de 199810. El 13 de mayo de 2004 el Juzgado 13 de Familia de Bogotá11, dictó sentencia y decretó la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico entre Carlos Enrique Covaleda Rodríguez y Claudia Marcela Cañas Peña. Mediante escritura pública 1302 de 18 de julio de 200812 el demandante reconoció como hijo al niño Juan Felipe Covaleda Ramírez, también hijo de Lucero Ramírez Romero. 9 Samai-expediente digital-índice 004. 10 Samai-expediente digital-índice 004. 11 Samai-expediente digital-índice 004. 12 Samai-expediente digital-índice 004. 14 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Ante el Centro de Conciliación de la Policía Nacional el 7 de noviembre de 201413 se declaró la existencia de la unión marital de hecho y conformación de la sociedad patrimonial como compañeros permanentes entre Carlos Enrique Covaleda Rodríguez y Lina Marcela Martínez Amaya desde el 23 de mayo de 2005.
Asimismo, el 19 de noviembre de 2014 el señor Covaleda Rodríguez radicó solicitud de continuidad en el subsidio familiar ante el jefe de área de administración salarial de la Policía Nacional14. Por Resolución 02492 de 5 de junio de 201515, la Policía Nacional ordenó unas disminuciones, extinciones y descuentos de subsidio familiar a un personal de la Policía Nacional, el cual fue objeto de recurso de reposición y apelación el 13 de julio de 2015 por Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Oficio de 1 de octubre de 2014 suscrito por Claudia Marcela Cañas Peña al Director de Talento Humano, de cuyo contenido se observa lo siguiente: 13 Samai-expediente digital-índice 004. 14 Samai-expediente digital-índice 004. 15 Samai-expediente digital-índice 004. 15 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Certificación de 7 de julio de 2015 expedida por el Ministerio de Defensa - Policía Nacional – Dirección de Talento Humano - Jefe Grupo Novedades de Nómina, que informa cuales son los beneficiarios del señor Covaleda Rodríguez del subsidio familiar en el 30%: 16 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 2.4.
Caso concreto El demandante pide la nulidad de la Resolución 02492 de 5 de junio de 2015 expedida por el Director General de la Policía Nacional “Por la cual se ordenan unas disminuciones, extinciones y descuentos de subsidio familiar a un personal de la Policía Nacional”. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al decir que: “sí se encontraba formando un nuevo vinculo sentimental desde (…) 2005, dicha novedad debió ser informada a la entidad desde entonces y no 10 años después de conformarse la unión”, cuando fue notificado de la extinción del pago del subsidio familiar.
Afirma, que se evidencia un indebido actuar por parte del uniformado, que desde 2004 terminó su relación anterior de la cual era beneficiario del subsidio familiar, sólo hasta el 2014 puso en conocimiento de la entidad la novedad presentada, y continuó recibiendo una prestación que no le correspondía afectando el patrimonio público de la entidad.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, y del análisis de los medios de prueba allegados al proceso, la Sala observa que desde el 13 de mayo de 2004 el Juzgado 13 de Familia de Bogotá decretó la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico entre Carlos Enrique Covaleda Rodríguez y Claudia Marcela Cañas Peña; por lo que, en atención de ello, el actor estaba en la obligación de comunicar tal novedad a la entidad acusada dentro de los 90 días siguientes; so pena que, aquella ordenará el descuento de una suma igual al doble de lo que hubiere recibido en exceso, de conformidad con lo establecido en el articulo 85 del Decreto 1212 de 1990.
Sin embargo, este entendimiento surgiría con claridad en un escenario en el que el accionante estuviera vinculado con la entidad, lo cual no ocurre en el plenario comoquiera que para ese momento se encontraba desvinculado de la entidad. 17 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional En efecto, no se puede perder de vista que Carlos Enrique Covaleda Rodríguez fue retirado de la institución el 30 de abril de 1998, y solo se reintegró el 8 de febrero de 2007 a partir de la expedición del Decreto 338 de esa misma data, a través del cual se dio cumplimento a las sentencias emitidas tanto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de octubre de 2003 y esta misma Subsección “B”, el 19 de julio de 2006, en la que confirmó la anterior.
Es decir, no es admisible que se dé por omitido el deber contenido en el artículo 85 del Decreto 1212 de 1990, esto es, el de comunicar a la entidad la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico entre el accionante y Claudia Marcela Cañas Peña decretada el 13 de mayo de 2004 por el Juzgado Trece Administrativo de Familia de Bogotá D.C., en vista que estaba desvinculado de la entidad.
Por ende, el proceder de la entidad equivale a extenderle el efecto jurídico a la cesación de los efectos civiles del matrimonio católico, desde el momento en que ocurrió, 13 de mayo de 2004, fecha para la cual no existía vínculo laboral con ella. Ahora, en esa misma dirección, llama la atención de la Sala que cuando se reintegró al demandante a través de la Resolución16338 del 8 de febrero de 2007, en la documentación17 que se solicitó para actualizar su vínculo laboral, expresó que no tenía sociedad conyugal o de hecho vigente en el formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada, suscrito el 1 de agosto de 2007.
Para mayor ilustración se cita en lo pertinente: 16 Por la cual se da cumplimiento a una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 17 Samai 00036 18 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Lo anterior18, es reafirmado en las declaraciones correspondientes al 23 de marzo de 2008, 14 de abril de 2009, 23 de marzo de 2010, 12 de enero de 2011, 1 de enero de 2012 y 10 de enero de 2013.
Está acreditado que, desde su reintegro a la Policía Nacional el 8 de febrero de 2007, el demandante manifestó de manera reiterada que no tenía sociedad conyugal ni unión marital de hecho vigente. De ello se colige que, contrario a lo afirmado por la entidad en los actos administrativos acusados, el señor Carlos Enrique Covaleda Rodríguez informó desde su reintegro la inexistencia de vínculo conyugal.
No obstante, la administración omitió adelantar la actuación que correspondía en derecho, esto es, suspender el pago del subsidio familiar por ausencia de vínculo 18 Dentro de la prueba que reposa en el registro de Samai 00036 se advierte una carpeta de OneDrive donde reposa la hoja de vida del accionante, el cual esta denominado con su nombre.
Dicha carpeta lo conforman 22 archivos de pdf. Precisamente, en lo que se refiere a las declaraciones juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada las aquí mencionadas reposan en el archivo 19: folios 225 a 226, 269 a 270, 348 a 349 y 442 a 443; archivo 20: folios 79 a 80 y 313 a 314; archivo 21: folios 185 a 186. 19 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional matrimonial.
En tal sentido, aplicar el artículo 85 del Decreto 1212 de 1990 a la situación planteada resulta improcedente, pues además que el actor no estaba vinculado para el 21 de mayo de 2004, fecha en que se decretó la cesación de los efectos civiles de su matrimonio católico y, por ende, no estaba en la obligación de reportar dicha novedad, desde su reintegro en 2007 sí informó a la institución la inexistencia de una relación conyugal.
En cambio, lo que ocurrió es que la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional no atendió de manera adecuada la información suministrada por el ex uniformado19 y, en lugar de proceder a suspender el reconocimiento, optó por continuar sufragando el monto correspondiente al subsidio bajo la convicción que seguía casado. Concluyéndose que, al no reunirse las exigencias que permiten: «el descuento de una suma igual al doble de lo que hubieren recibido en exceso», conforme el artículo 85 del Decreto 1212 de 1990, no existe fundamento normativo ni factico para los actos administrativos que se censuran en esta sede judicial.
Razones suficientes que imponen, DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. 02492 de 5 de junio de 2015 expedida por el Director General de la Policía Nacional, por medio de la cual ordenan unas disminuciones, extinciones y descuentos de subsidio familiar, 715 del 7 de febrero de 2017, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional.
Como restablecimiento del derecho, el accionante NO ESTÁ OBLIGADO a realizar la devolución de las sumas de dinero contenidas en los actos administrativos que se anulan. 19 Según los folios 187 a 192 del cdno. físico, el señor Covaleda Rodríguez fue retirado del servicio, por llamamiento a calificar servicios, de acuerdo con la Resolución 5447 del 1 de julio de 2015 20 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 2.5 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus propios intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por tanto, no se impondrá condena en costas en esta sede.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – REVOCAR la sentencia de 2 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. 02492 de 5 de junio de 2015 expedida por el Director General de la Policía Nacional, por medio de la cual ordenan unas disminuciones, extinciones y descuentos de subsidio familiar, 715 del 7 de febrero de 2017, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional.
Como restablecimiento del derecho, el accionante NO ESTÁ OBLIGADO a realizar la devolución de las sumas de dinero contenidas en los actos administrativos que se anulan.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 21 Interno: 4552-2023 Demandante: Carlos Enrique Covaleda Rodríguez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.