CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: RAÚL MOSQUERA TORRES Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación presentado por el demandante contra el auto de 27 de febrero de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor Raúl Mosquera Torres, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra el Ministerio de Transporte, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] PRIMERA Decretar la nulidad de las inscripciones- anotaciones ordenadas por el Ministerio de Transporte realizadas en el Registro Nacional de Despachos de Carga – RNDC, por presentar omisiones la matrícula –registro inicial del vehículo de placas TGN055 de propiedad demandante (sic) durante el lapso comprendido entre el el (sic) 27 de diciembre de 2021 hasta la presente fecha.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaratoria Decretar la nulidad de la Resolución o Certificado de Normalización del vehículo de placas TGN0556 (sic) de propiedad demandante (sic) TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad se realicen las desanotaciones ordenadas y posteriormente levantadas y/o vigentes realizadas en el RUNT y RNDC, y se levanten las prohibiciones por las medidas especiales y transitorias para sanear el registro inicial de los vehículos de transporte de carga, contempladas en los en los (sic) artículo 5, 10 y 11 del Decreto 632 de 2019, que modificaron y adicionaron el Decreto 1079 de 2015 CUARTA: Que se declare responsable la Nación - Ministerio de Transporte por lay (sic) y se ordene el restablecimiento de derecho deberá (sic) reconocer y pagar a título de indemnización por daños y perjuicios, conforme a los valores estipulados en el acápite de esta demanda “cálculo de las indemnizaciones y estimación de la cuantía”, debidamente actualizada, por la prohibición para la prestación del servicio público de transporte terrestre de carga (lucro cesante), al vehículo del demandante de placas TGN055 y/ el pago actualizado del valor o recursos económicos requeridos para la normalización – saneamiento del registro inicial (daño emergente) y hasta que cese la causación del daño que ascienden a la suma de CIENTO CINCUENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS DIECIOCHO PESOS M/CTE ($155.497.318) 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres QUINTA: Ordenar la liquidación y los pagos de las indemnizaciones por concepto de lucro cesante y daño emergente se hagan (sic) debidamente INDEXADOS, al demandante SEXTA: CONDÉNESE a los demandados a pagar las costas y gastos del proceso, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia. […]” (negrilla del texto). 2.
El magistrado sustanciador en primera instancia, a través de auto de 19 de diciembre de 2024, inadmitió la demanda para que: (i) se individualizaran los actos demandados; (ii) se precisara e identificara el certificado de normalización del cual se solicita declarar la nulidad en la pretensión 2° de la demanda y cuál es el presunto derecho subjetivo vulnerado con la expedición del mismo;
(iii) se adecuara el poder, en el sentido de indicar los actos cuya nulidad se pretende en la demanda y se allegara la constancia del agotamiento de la conciliación extrajudicial; (iv) se aportara copia de los actos acusados y su constancia de notificación; y (v) se acreditara el envío simultáneo de la demanda y de sus anexos a la entidad demandada2. 3.
El apoderado judicial del demandante, dentro de la oportunidad procesal, allegó escrito en el cual manifestó subsanar las falencias advertidas en el auto inadmisorio de la demanda3. II. PROVIDENCIA APELADA 4. El tribunal de primera instancia, mediante auto de 27 de febrero de 2025, resolvió: “[…] RECHÁZASE, por no haber sido subsanada en debida forma, la demanda presentada por el demandante Raúl Mosquera Torres contra el Ministerio de Transporte […]” (negrilla del texto). 5.
Consideró que el demandante no individualizó los actos acusados, que no se pudo apreciar con claridad el contenido de la imagen adjuntada para acreditar este presupuesto y que tampoco fue posible verificar los registros del vehículo de placas TGN055 en el enlace4 indicado en el escrito de subsanación. 6. Adujo que el demandante anexó los documentos que acreditan que confirió poder a un abogado pero “[…] no se subsanó el defecto indicado en el auto inadmisorio relacionado con la necesidad de dar (sic) precisar el otorgamiento del poder, porque con la subsanación de la demanda no se especificaron los actos de registro cuya nulidad se pretende y, adicionalmente, se incluyeron varias decisiones en forma general, sin identificar, lo que impide determinar si las mismas son objeto de control judicial […]”. 2 Cfr. Índice 04 del expediente digital de primera instancia. 3 Cfr. Índice 08 del expediente digital de primera instancia. 4 https://rndc.ministransporte.gov.co/MenuPrincipal/tabid/204 3 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres 7.
Afirmó que, al analizar lo expuesto por el demandante en el escrito de subsanación, no era posible establecer es el presunto derecho subjetivo vulnerado con la expedición del Certificado de Normalización núm. 3517 de 12 de abril de 2022. 8. Señaló que el actor no aportó copia de los actos acusados ni demostró la fecha en que tuvo conocimiento de la expedición de aquellos, pese a que acompañó la subsanación de la demanda con documentos que acreditan que tuvo conocimiento de los registros inscritos en las plataformas respecto al vehículo de placas TGN055. 9.
Determinó que el accionante no realizó el envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la demandada conforme lo exige el numeral 8. del artículo 162 de la Ley 1437, lo cual pretendió corregir en la oportunidad para subsanar la demanda. III. RECURSO DE APELACIÓN 10. La apoderada judicial del demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 27 de febrero de 2025, por las siguientes razones: 11.
Manifestó que “[…] ya existió un examen de admisión de la misma, y que en dos ocasiones como se señala, la misma obtuvo un análisis de admisibilidad y se cumplió con los criterios normativos establecidos, consumando dicha etapa para los fines pertinentes; por lo que entrar en un debate de inadmisión de la misma en curso de la presente por parte de su honorable despacho y que con esto devenga en un rechazo de la demanda, nos encontramos bajo una violación del debido proceso al reimprimir un tramite (sic) de admisión que se ha cumplido a cabalidad […]”. 12.
Indicó que desde la presentación de la demanda se especificó que los actos acusados son “[…] actos de registro, realizados por el Ministerio de Transporte en – REGISTRO NACIONAL DE DESPACHOS DE CARGA – RNDC registrado como “REGISTRO INICIAL CON OMISIONES”, que al hacerlo así, deshabilita al vehículo para la expedición de manifiestos de carga sin la posibilidad de trabajar con el mismo) y en consecuencia dicha anotación, a su vez conlleva a la visualización de “DEFICIENCIA EN MATRÍCULA: SI” en plataforma de REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO – RUNT […]” (negrilla del texto). 13.
Sostuvo que se confirió poder especial con amplias facultades y en el cual se indicó que lo solicitado es la “[…] nulidad y restablecimiento de derechos de los actos de registro de RNDC y consecuente novedad en RUNT, situación que es la base y cimiento de la demanda […] y además, se ha (sic) precisado las pretensiones de la misma conforme al libelo demandatorio, para que exista aún mas (sic) claridad e identificación de lo acusado y pretendido objeto de la demanda […]”. 14.
Señaló que en la subsanación de la demanda se incurrió en un error de digitación al señalar como acto demandado el certificado núm. 3517 de 12 de abril de 2022, el cual no tiene relación con el asunto bajo estudio, toda vez que en los hechos de la demanda se advirtió que el demandante no efectuó la normalización por pago de caución del vehículo de placas TGN055. 15.
Afirmó que, a través de capturas de pantalla que obran en el acápite de pruebas de la demanda, se aportaron los actos acusados, pues con dichas imágenes se demuestran las anotaciones efectuadas en el Registro Nacional de Despacho de 4 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres Carga, en adelante RNDC y en la plataforma del Registro Único Nacional de Tránsito, en adelante RUNT.
Adicionalmente, informó que el demandante no fue notificado de las mencionadas anotaciones. 16. Afirmó que cumplió con el requisito del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la entidad demandada, teniendo en cuenta que, en septiembre de 2022, el señor Raúl Mosquera Torres y otros ciudadanos presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con fundamento en los mismos supuestos fácticos, proceso en el cual se solicitó una medida cautelar. 17.
Aseveró que: (i) el conocimiento de dicho asunto correspondió al Juzgado 001 Administrativo de la Sección Primera de Bogotá, que admitió la demanda y corrió traslado de esta; (ii) posteriormente, se remitió el proceso por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y fue repartido a la Subsección B de la Sección Primera de esa Corporación, con radicación núm. 25000-23-41-000-2024- 00555-00;
(iii) mediante providencia de 25 de abril de 2024 se dejaron sin efectos las actuaciones surtidas y, en consecuencia, se ordenó escindir la demanda frente a las pretensiones respecto de cada uno de los demandantes. 18. Manifestó que la decisión de rechazar la demanda por no acreditar el envío simultáneo de la demanda y sus anexos vulnera el debido proceso y los principios de seguridad jurídica y a la correcta administración de justicia. IV.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN 19. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante proveído de 19 de marzo de 2025, concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 20. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g)5 del numeral 2. del artículo 1256 de la Ley 1437 y en el numeral 1.7 del artículo 2438 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto de 27 de febrero de 2025. 5 “[…] Artículo 125.
De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 6 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 7 “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 8 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 5 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres 21.
El auto objeto de impugnación fue notificado mediante estado el 4 de marzo de 20259, por lo que el recurso de apelación interpuesto el 7 del mismo mes y año10, fue presentado oportunamente11. V.2. Caso concreto 22. Corresponde determinar si se configuró o no la causal de rechazo prevista en el numeral 2. del artículo 169 de la Ley 1437, consistente en no corregirse la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 23.
Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 27 de febrero de 2025. 24. En el auto impugnado se rechazó la demanda, por cuanto: (i) no se individualizaron los actos de registro que corresponden a la matrícula del vehículo de placas TGN055, cuya nulidad se pretende; (ii) no se adecuó el poder especificando los actos de registro acusados;
(iii) no se aportó como anexo el Certificado de Normalización núm. 3517 de 12 de abril de 2022 demandado y no se indicó el derecho subjetivo vulnerado con este; (iv) no se aportó copia de los actos cuestionados ni se demostró la fecha en que el demandante tuvo conocimiento de los mismos; y (v) no se acreditó el envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la demandada. 25.
La apoderada judicial del demandante apeló la anterior decisión, con sustento en que inicialmente se presentó una demanda12 con supuestos fácticos similares, en la cual se verificó el cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad. 26. Manifestó que: (i) en la demanda y en el escrito de subsanación se individualizaron los actos acusados;
(ii) se confirió poder especial señalando los actos de registro demandados; (iii) se incurrió en un error de digitación en el escrito de subsanación, por cuanto se señaló como acto demandado el Certificado de Normalización núm. 3517 de 12 de abril de 2022, pese a que no guarda relación con el asunto bajo análisis; (iv) se aportaron los actos cuestionados a través de capturas de pantalla de las anotaciones efectuada en el RNDC y en el RUNT y se reiteró que los actos acusados no fueron notificados al demandante; y (v) no se incumplió el requisito de enviar la demanda y sus anexos a la demandada, toda vez que se solicitó una medida cautelar con la demanda inicial, que fue admitida y notificada a la entidad demandada, por lo que exigir nuevamente el cumplimiento de este requisito conllevaría a la vulneración del debido proceso y de los principios a la seguridad jurídica y a la correcta administración de justicia. 27.
Para efectos de resolver los argumentos del recurso, se pone de presente que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto el 25 de abril de 2024 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 25000-23-41-000-2024-00555-00, en el que se dispuso: 9 Cfr. Índice 13 del expediente digital de primera instancia. 10 Cfr. Índice 14 del expediente digital de primera instancia. 11 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá presentarse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 12 Proceso con radicación núm. 25000-23-41-000-2024-00555-00, presentado por el señor Raúl Mosquera Torres y otros contra el Ministerio de Transporte. 6 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres “[…] Los señores Segundo Perilla Castro, Nidia Esperanza Porras Posada, Carmen María Archibold Marriaga, Uriel Vega Quintero, Luis Ignacio Delgado, Ángel María Riveros Pardo, Sandra del Pilar Moreno Urrego, Milton Leonardo Carpintero Ramírez, José Ferney García Cárdenas, Luis Gabriel Niviayo, Jorge Eliecer Gaitán Carranza, Paula Andrea Rodríguez Forero, Yeiber Alexis Rubio Jiménez, Elías Bohórquez Bueno, Roberto Herrera, Ramiro Antonio Medina, Eladio Pardo Amado, Raúl Mosquera Torres, Iván Darío Angulo, Edward Manuel Bernal, Eduardo Robayo Jiménez, Pilar Yazmina Piñeros Intravel SAS, José Alberto Meteus Martínez, Belisario Cardenas García, Andrea Zamanta Rojas Moreno, Lidermo Ardila, Luis Enrique Aponte, Luis Felipe Aponte Lagos, Luis Javier Cardona, Leidy Mendoza y Liliana Rodríguez, a través de apoderado judicial, presentaron demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO […] La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Bogotá quien, mediante auto de 21 de junio de 2023, admitió la demanda y corrió traslado a las partes para que se pronunciaran sobre esta.
Previo a que el Juzgado fijara fecha para la realización de la audiencia inicial, mediante auto de 28 de febrero de 2024, remitió las diligencias a esta Corporación al considerar que carecía de competencia para atender este asunto, conforme lo prevé el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 152 del CPACA. […] 2.2.
Medidas de saneamiento De acuerdo con lo previsto en el artículo 138 del Código General del Proceso aplicable a esta jurisdicción por la remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, cuando un estrado judicial ha surtido varias etapas del proceso y luego declara su falta de competencia, las actuaciones realizadas no pierden validez.
Sin embargo, de la revisión del escrito de la demanda se observan varias irregularidades que impiden continuar con la etapa procesal en la que fue remitido, siendo necesario adoptar medidas de saneamiento y realizar un control de legalidad, tal como lo prevé el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo de Bogotá13. (sic) En este sentido, si bien la demanda en su momento procesal fue admitida, esta no cumple con todos los requisitos para continuar con el impulso procesal correspondiente, lo que podría llevar a que, posteriormente, se configuren irregularidades procesales o juicios inhibitorios.
Así las cosas, el Tribunal dejará SIN EFECTOS las actuaciones que se surtieron desde el auto de 1 de marzo de 2023, por medio del cual, el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá admitió la demanda y continuar (sic) con el estudio de admisibilidad de este medio de control y procederá a realizar el estudio de admisibilidad de la demanda. […] en el presente asunto no coexiste una identidad de causa y objeto; relación de dependencia o que se sirvan de las mismas pruebas, configurándose una indebida acumulación de pretensiones subjetiva, siendo necesario que el apoderado de los demandantes escinda la demanda frente las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho respecto cada uno de los actos particulares de registro que de manera individual inscribieron la deficiencia en la matrícula en los distintos vehículos.
Con fundamento a lo anterior,
RESUELVE
13 Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. 7 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO del presente asunto, por reunirse los presupuestos de competencia funcional señalados en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las actuaciones surtidas desde los autos de 2 de noviembre de 2022, 1 de marzo de 2023 y 21 de junio de 2023, por medio de los cuales, el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá avoca conocimiento y admite la demanda, respectivamente, tal como se señaló en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: INADMITIR el Medio de Control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por la (sic) SEGUNDO PERILLA CASTRO y otros, contra la NACIÓN- MINISTERIO DE TRANSPORTE, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
CUARTO: CONCEDER a la parte demandante el término improrrogable de diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión para que subsane los defectos indicados, so pena de rechazo de la demanda. […]”14 (negrilla del texto y subrayado fuera del texto). 28. En virtud de lo resuelto en la providencia transcrita, el apoderado judicial del señor Raúl Mosquera Torres presentó demanda cuya radicación correspondió al de la referencia y su conocimiento se asignó en primera instancia a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siendo este un nuevo proceso en el que es procedente revisar el cumplimiento de los presupuestos procesales de admisibilidad. 29.
Precisado lo anterior, la Sala abordará los argumentos de inconformidad del recurso de apelación. V.2.1. Sobre la individualización de los actos acusados 30. La demandante en el escrito de subsanación de la demanda indicó que “[…] el acto cuestionado es un acto de registro, realizado por el Ministerio de Transporte […] para el vehículo de placas TGN055 con omisiones en su registro inicial que se inscribieron en (sic)REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO – RUNT y en el REGISTRO NACIONAL DE DESPACHOS DE CARGA – RNDC (sic) imposibilitan la expedición de manifiestos de carga para el vehículo, coartando la posibilidad de ejercer el transporte de carga por carretera con el mismo; situación que deviene de la instrucción del registro de tal anotación por parte del DIRECTOR DE TRANSPORTE Y TRANSITO, Señor ROBERTO LUIS BOSSA CASTILLO, al COORDINADOR DEL GRUPO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES Señor JOSE RICARDO ACEVEDO mediante acto administrativo de radicado MT No. 20214020155473 del 27 de diciembre de 2021 de donde respaldan tal registro conforme al Decreto 632 de 2019 articulo 5. […]”. 31.
El tribunal consideró en la providencia apelada que no se subsanó la demanda, por cuanto no se individualizaron correctamente los actos de registro cuya nulidad se pretende. 32. En relación con el trámite de registro de vehículos de transporte de carga, procedimiento que originó la expedición de los actos de registro cuestionados, el Decreto 1079 de 26 de mayo de 201515 en sus artículos 2.2.1.7.7.1.1. y siguientes adopta las medidas especiales y transitorias para resolver la situación de aquellos 14 Cfr. Índice 2 del expediente digital de segunda instancia. 15 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte […]”. 8 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres vehículos de servicio particular y público de transporte de carga que tuvieran omisiones en su registro inicial16. 33.
El artículo 2.2.1.7.7.1.5.17 ibidem establece que los vehículos que han sido previamente identificados con omisiones en su registro inicial o aquellos que se identifiquen como resultado del proceso adelantado por el Ministerio de Transporte y cualquier otro sobre el cual se tenga conocimiento que presenta omisiones en su registro inicial, deberán iniciar el trámite de normalización de este, de acuerdo con el procedimiento que reglamente el Ministerio de Transporte. 34.
El artículo 2.2.1.7.7.1.13.18 de la misma norma sobre la contratación para la prestación del servicio de vehículos de carga indica: “[…]
ARTÍCULO 2. 2.1.7.7.1.13. Condición para la contratación. Para efectos de la contratación y expedición del manifiesto de carga, los generadores de carga o las empresas de transporte habilitadas para la prestación del servicio en la modalidad de carga deberán consultar el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT) y el Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC) y verificar que los vehículos a contratar no presentan omisiones en su registro inicial.
En el evento que el generador de carga o la empresa de transporte habilitada para la prestación del servicio en la modalidad de carga contrate vehículos que se encuentren con anotación como vehículo con omisiones en su registro inicial en el RUNT y en el RNDC serán sujetos de las investigaciones que realice la Superintendencia de Transporte a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
PARÁGRAFO: En caso de no requerirse manifiesto de carga, tampoco será posible usar para el transporte de carga bajo ninguna modalidad contractual, los vehículos que se identifiquen con omisiones en su registro inicial. […]" (negrilla del texto). 35. El artículo 2.2.1.7.7.1.3. ibidem señala que: “[…] Los propietarios, poseedores o tenedores de buena fe de los vehículos de servicio particular y público de transporte de carga que presenten omisiones en el trámite de registro inicial, podrán adelantar el proceso de normalización, de acuerdo con lo establecido en la presente Subsección, dentro del término de dos (2) años contados a partir de que el Ministerio de Transporte expida la reglamentación correspondiente, la cual se dará en un plazo no superior a cuatro (4) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente modificación. […]”. 36.
Esta Sección, mediante auto de 11 de abril de 201919, precisó que “[…] el acto de registro mediante el cual el RUNT comunica que el vehículo de propiedad del demandante tiene deficiencias en la matrícula y que no se encuentra normalizado que se finaliza la actuación administrativa de normalización (sic) de los registros iniciales de los vehículos que prestan el servicio de transporte de carga.
Lo anterior tiene, además, la connotación de crear una situación jurídica concreta en el demandante, pues le impide prestar el servicio de transporte de carga en tanto que dicho registro no le permite descargar el correspondiente manifiesto, lo que se 16 Para aquellos vehículos matriculados entre el 2 de mayo de 2005 y la fecha de expedición de la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte. 17 Modificado por el artículo 5 del Decreto 632 de 12 de abril de 2019 “[…] Por el cual se modifica, adiciona y deroga algunas disposiciones de la Subsección 1 de la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015 Único Reglamentario del Sector Transporte […]”. 18 Modificado por el artículo 10 del Decreto 632 de 2019. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, proceso identificado con el número único de radicación: 25000-23-41-000-2017-01420-01.
Actor: Antonio Navarrete Garzón. Demandado: Ministerio de Transporte. Este criterio fue reiterado, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 23 de julio de 2021, proceso identificado con el número único de radicación: 25000-23-41-000-2017-01601-01. 9 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres traduce en que no puede ser contratado para dicho servicio.
Todo lo anterior lo reviste como un acto definitivo susceptible de ser controvertido mediante la acción contenciosa […]”. 37. En la misma decisión se consideró que “[…] el error en la descarga de los manifiestos de carga de los citados automotores en el aplicativo RNDC, no son pasibles de control judicial, en razón a que en tales actuaciones la entidad dio impulso el (sic) trámite contemplado (sic) artículo 2.2.1.7.7.1.5. del Decreto 1079 de 2015 […]”. 38.
En el sub examine, el señor Raúl Mosquera Torres enuncia como actos demandados los actos de registro realizados en las plataformas del RNDC y RUNT frente al vehículo automotor con placa TGN055, por cuanto imposibilitan la expedición de manifiestos de carga por carretera. 39. Así las cosas, el demandante dio cumplimiento a lo dispuesto en el auto inadmisorio de la demanda respecto a este punto, toda vez que individualizó los actos administrativos demandados. 40.
Por lo anterior, el requisito de individualizar los actos acusados se encuentra debidamente acreditado. V.2.2. Sobre la adecuación del poder conferido por el demandante 41. Revisado el poder otorgado por el demandante, se evidencia que fue conferido para: “[…] que en mi nombre y representación, sin limitación alguna y con más amplias facultades; promuevan, trasmiten (sic) y lleven hasta su terminación demanda administrativa por el MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO regulado por el artículo 138 y la solicitud de medidas cautelares conforme al artículo 229 y siguientes del C.P.A.C.A., contra NACION – MINISTERIO DE TRANSPORTE […] para que se declare la Nulidad, Responsabilidad Patrimonial del Estado y el Reconocimiento y pago de indemnizaciones por los siguientes actos: las anotaciones inscritas y ordenadas por el Ministerio de Transporte en: el Registro nacional de Despachos de Carga – RNDC; y en el Registro Único Nacional de Transporte- RUNT;
Así como también todos los actos, oficios, y listados emitidos, dentro del denominado proceso de adopción medidas especiales y transitorias para sanear- Normalizar el registro inicial de los vehículos de transporte de carga, a efecto de que se ordene (sic) las desanotaciones y respectivas y como consecuencia de ello se levanten las prohibiciones contempladas en los Decretos 1514 de 2016, 153 de febrero 3 de 2017, Decreto 632 de 2019 y demás normas concordantes, que modificaron y adicionaron el Decreto 1079 de 2015 y se solicite como consecuencia indemnizaciones referentes a gastos de normalización cuando hubiere lugar, lucro cesante daño emergente y demás daños y perjuicios que se logren probar en el transcurso de este proceso respecto del vehículo automotor de placas TGN055 […]” (negrilla del texto). 42.
Según lo transcrito, el poder conferido por el señor Raúl Mosquera Torres indica cuáles son los actos de registro cuya nulidad se pretende, como son las anotaciones realizadas en las plataformas del RNDC y RUNT respecto a la omisión del registro inicial del vehículo de placas TGN055, de allí que no era procedente rechazar la demanda por falta de adecuación del poder otorgado por el demandante para la presentación de la demanda. 10 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres 43.
En consecuencia, el poder otorgado cumplió con las exigencias contenidas en el auto inadmisorio. V.2.3. Sobre el contenido de la demanda y la solicitud de nulidad del Certificado de Normalización núm. 3517 de 12 de abril de 2022 44. El tribunal en el auto inadmisorio de la demanda señaló que el demandante “[…] deberá precisar e identificar el Certificado de Normalización del cual se solicita declarar la nulidad en la pretensión 2° de la demanda y, por ende, señalar cuál es el presunto derecho subjetivo vulnerado con la expedición de este.
En ese orden de ideas, la redacción de la pretensión 2° no permite entender con claridad cuál es el fundamento jurídico de la declaración de nulidad del Certificado de Normalización, en los términos del numeral 2° del artículo 162 del CPACA […]”. 45. El apoderado del demandante al subsanar la demanda indicó que el Certificado de Normalización cuya nulidad se pretende es el núm. 3517 de 12 de abril de 2022. 46.
La providencia apelada frente a este punto advirtió que “[…] con lo expuesto en el escrito de subsanación, no se puede apreciar cuál es el presunto derecho subjetivo vulnerado con la expedición del Certificado de Normalización No. 3517 del 12/04/2022, pues con este se habilitó la descarga de los manifiestos para poder prestar el servicio de transporte […]” y resaltó que con la subsanación tampoco se aportó el acto como anexo de la demanda. 47.
La demandante en el recurso de apelación manifestó que “[…] no existe resolución de normalización, y que en la subsanación existió un error de digitación al señalar el certificado No. 3517 de 12/04/2022, pues este no tiene que ver con el presente asunto; pues en el caso concreto, mi prohijado no efectuó la normalización por pago de caución para el vehículo de placas TGN055 […]”. 48.
Al respecto, la Sala considera que en efecto se evidencia que la demandante no subsanó lo correspondiente a este aspecto y aunque señala en el recurso de apelación que se trató de un error de digitación, no puede pretender que se tengan en cuenta los argumentos presentados por fuera de la oportunidad procesal, para que se interprete la pretensión 2. de la demanda. 49.
Por tal razón, este argumento del recurso no tiene vocación de prosperidad. V.2.4. Sobre la copia de los actos demandados y la constancia de notificación 50. El tribunal consideró que la demandante no aportó copia de los actos acusados ni de la constancia de notificación de estos, en atención a que, a su juicio, no se individualizaron los actos cuya nulidad se pretende. 51.
Al respecto, en la demanda y en el escrito de subsanación se adjuntaron imágenes de las anotaciones efectuadas en las plataformas del RNDC y RUNT respecto al vehículo de placas TGN055, como se observa a continuación: 11 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres 12 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres 52.
De lo anterior se evidencia que la demandante adjuntó imágenes de los actos de registro demandados los cuales, como se señaló en párrafos anteriores, estuvieron debidamente individualizados, razón por la cual se entiende subsanado este defecto indicado en el auto inadmisorio de la demanda. 53. En cuanto a la constancia de notificación de los aludidos actos de registro, se evidencia que el tribunal no tuvo en cuenta las afirmaciones realizadas en la demanda y en el escrito de subsanación de esta, según las cuales los actos demandados no fueron notificados al señor Raúl Mosquera Torres. 54.
En virtud de lo anterior, le correspondía al juez de primera instancia realizar el análisis sobre este aspecto, con el fin de determinar la oportunidad en la presentación del medio de control, de acuerdo con lo establecido en el artículo 164 de la Ley 1437. 55. Teniendo en cuenta lo expuesto, el requisito de aportar copia de los actos acusados y de sus constancias de notificación fue acreditado.
V.2.5. Sobre el envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la demandada 56. El tribunal rechazó la demanda por cuanto el demandante no remitió copia de la demanda y de sus anexos a la demandada, de manera simultánea a la presentación de esta. 13 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres 57.
El accionante apeló la anterior decisión, al estimar que: (i) no debía cumplirse con este presupuesto porque la demanda presentada en el proceso con radicación núm. 25000-23-41-000-2024-00555-00 contenía una solicitud de medida cautelar; (ii) dicha demanda fue notificada en debida forma a la entidad demandada; y (iii) en ese proceso se subsanó la demanda, por lo que no tener en cuenta dicha actuación conllevaría a la vulneración de los derechos y principios al debido proceso, seguridad jurídica y correcta administración de justicia. 58.
Al respecto, se advierte que este argumento no tiene vocación de prosperidad, pues como se dijo en párrafos anteriores, la demanda presentada en el asunto de la referencia corresponde a otro proceso en el cual se debe revisar nuevamente el cumplimiento de los presupuestos procesales para su admisibilidad. 59. No obstante, la Sala resalta que el numeral 8.20 del artículo 162 de la Ley 1437, señala: “[…] El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. […]”. 60.
Del precepto normativo en cita se puede concluir que era obligación del demandante remitir, vía correo electrónico, copia de la demanda y de sus anexos a la demandada; sin embargo, la referida norma no dispuso que el incumplimiento de este requisito diera lugar al rechazo de plano del medio de control. 61. En esa misma línea argumentativa, se tiene que el artículo 169 de la Ley 1437 al regular las causales expresas de rechazo de la demanda, no establece la relacionada con el incumplimiento del deber de enviar la demanda y sus anexos a los demandados, lo cual da cuenta de que dicho requisito puede ser objeto de subsanación dentro del término conferido en la inadmisión del libelo demandatorio. 62.
Esta interpretación se acompasa con el efecto útil de la norma, el cual es que los demandados en un proceso judicial puedan conocer de las pretensiones que se formulan en su contra y así ejercer oportunamente sus derechos de contradicción y defensa. 63. A las anteriores conclusiones ha llegado de forma reiterada esta Sala de Decisión21, cuando al resolver casos de supuestos fácticos y jurídicos similares al de la referencia, ha indicado: “[…] Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, dentro del término conferido para corregir la demanda, puede acreditarse el envío de la demanda y del escrito de subsanación de la misma a los demás sujetos procesales.
En 20 Adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2021-01066-01. C.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 15 de diciembre de 2023.
Radicación núm.: 25000-23-41-000-2020-00384- 01 C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 7 de julo de 2023. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2022-01471-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Auto de Sala de 16 de marzo de 2023. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2022-00213-01 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 14 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres efecto, en providencia de 2 de octubre de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado, precisó lo siguiente: «[…] si bien la oportunidad para acreditar el envío es la presentación de la demanda o la subsanación de la misma, para que el juez de conocimiento pueda admitirla al encontrar cumplidos todos los requisitos, en este caso por haberse demostrado por el demandante que realizó el envío correspondiente dentro del término de subsanación y garantizar de esa manera el acceso a la administración de justicia, se tiene que la demanda fue debidamente subsanada […]».
Ahora bien, en el escrito de subsanación de la demanda la parte actora allegó el respectivo poder y, como prueba del envío de la demanda y del escrito de subsanación a los demás sujetos procesales, anexa las siguientes capturas de pantalla. […] Así las cosas, se encuentra acreditada la carga procesal que impone el numeral 8º del artículo 162 del CPACA para efectos de la presentación de la demanda.
Por todo lo anterior, se revocará el auto de 20 de octubre de 2022, por medio del cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda y, en consecuencia, se ordenará al a quo que provea sobre la admisibilidad de la misma. […]”22 (Negrilla fuera del texto). 64. Precisado lo anterior, la Sala observa que el demandante, en el escrito de subsanación de la demanda, allegó el soporte documental que da cuenta del envío de la demanda y sus anexos a la demandada, como se observa a continuación23: 65.
De acuerdo con las pruebas aportadas en el escrito de subsanación, la Sala estima que el demandante, dentro del término conferido para subsanar la demanda, 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 20 de enero de 2023. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2022-00670-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Cfr. Índice 8 del expediente digital de primera instancia. 15 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres cumplió con la obligación de remitir copia de esta y sus anexos a la entidad demandada.
V.3. Conclusiones 66. En virtud de los argumentos expuestos, se considera que la demanda fue corregida oportunamente y en los términos indicados en la inadmisión del libelo introductorio respecto a los siguientes aspectos: (i) individualización de los actos acusados; (ii) adecuación del poder conferido por el demandante; (iii) copia de los actos demandados y explicó que dichos actos no le habían sido notificados en debida forma; y (iv) envío de la demanda y sus anexos a la demandada y, por lo tanto, no se configuró la causal de rechazo establecida en el numeral 2. del artículo 169 de la Ley 1437, por lo que se revocará parcialmente el auto de 27 de febrero de 2025 frente a estos puntos; y se confirmará la decisión en cuanto rechazó la demanda respecto a la pretensión 2. de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR parcialmente el auto de 27 de febrero de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la demanda, previo el cumplimiento de los requisitos de ley, en los términos indicados en la presente providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR parcialmente el auto de 27 de febrero de 2025, en cuanto rechazó la demanda por no subsanar el defecto indicado en el auto de 19 de diciembre de 2024 frente a la pretensión 2. de la demanda.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 16 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-00924-01 Demandante: Raúl Mosquera Torres GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.