Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Tema: subrogación parcial de la mesada pensional —reiteración jurisprudencial—.
Subtema 1: competencia para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de los servidores públicos de las universidades, a partir de la implementación del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. Subtema 2: acto administrativo por medio del cual la Universidad de Antioquia asumió la diferencia por la inclusión de factores adicionales generada en el cálculo del IBL.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2023 por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo por medio del cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el Instituto de Seguros Sociales1 —en adelante ISS— a favor de Jaime Rafael Álvarez de Moya, generada por la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y semestral en el cálculo del IBL, mientras el beneficiario adelantaba las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes para que la administración reliquide la pensión teniendo en cuenta dichas prestaciones.
Según indicó, no tiene competencia para asumir una obligación pensional que, en este caso, fue subrogada al ISS por la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 1. La Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad), mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Jaime Rafael Álvarez de Moya, el 9 de 1 Hoy Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 diciembre de 20212, con las siguientes pretensiones3: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 2005, mediante la cual la Universidad ordenó pagarle a Jaime Rafael Álvarez de Moya el mayor valor de la mesada pensional generada por la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación. (ii) Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a restituir el pago de la diferencia de las mesadas pensionales que la Universidad asumió desde la Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 2005 hasta el 31 de octubre de 2021, «que corresponden a $233.373.955,37, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme»4, con su respectiva indexación. 2.1.1.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la Universidad expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Jaime Rafael Álvarez de Moya estuvo vinculado como docente en la Universidad de Antioquia. (ii) Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la Universidad reconocía las pensiones de sus empleados conforme a los regímenes dispuestos en las leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, con un IBL que incluía «todos los factores efectivamente devengados por el servidor».
(iii) Con ocasión de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones en el nivel territorial según el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 —30 de junio de 1995— el ente universitario afilió a todos los servidores al ISS, entidad que desde ese momento asumió la carga pensional. (iv) Posteriormente, mediante la Resolución rectoral núm. 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad asumió el pago de una diferencia en la mesada pensional de sus servidores, causada por la inclusión de factores adicionales a los tenidos en cuenta por el ISS en el cálculo del IBL pensional, bajo la consideración de que la jurisprudencia le permitía la inclusión de todo lo devengado por el servidor.
La institución educativa asumió el pago de esta diferencia «mientras gestionaba las acciones administrativas y judiciales necesarias para que el ISS» reliquidara las pensiones con la inclusión de todo lo devengado por el trabajador. Este acto general fue reglamentado por la Resolución núm. 16628 del mismo año, que estableció como destinatarios de la subrogación a los empleados públicos docentes y no docentes de la Universidad. 2 Acta individual de reparto, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «039ActaReparto». 3 Escrito de demanda, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «001Demanda». 4 Ibidem.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (v) «[C]on el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez del señor Jaime Rafael Álvarez de Moya»5, la Universidad expidió la Resolución Administrativa núm. 252 del 17 de junio de 2005, en la que autorizó el pago de un bono pensional a favor del demandado, por la suma de $627.087.000, de los cuales, $369.460.000 correspondieron a la mencionada institución educativa y los $257.627.000 restantes al ISS.
(vi) El ISS reconoció la pensión de jubilación a Jaime Rafael Álvarez de Moya mediante la Resolución núm. 08016 del 16 de abril de 2005, en una cuantía mensual de $2.805.921, a partir del 20 de diciembre de 2004, con los reajustes establecidos en la ley para los años siguientes, y sin incluir en el IBL las primas de vacaciones, navidad y semestral.
(vii) Después, mediante Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 2005, la Universidad ordenó pagar a favor de Jaime Rafael Álvarez de Moya el valor del resultado de la aplicación del IBL previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 generado por la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el cálculo del IBL, mientras el ISS asumía la obligación en sede administrativa o judicial.
(viii) Finalmente, por Resolución núm. 35823 del 17 de octubre del 2012, la Universidad derogó la resolución rectoral por medio de la cual asumió el pago de la diferencia en la mesada pensional de los empleados públicos del ente universitario, causada por la inclusión de factores que, a su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS. 2.1.2.
Normas vulneradas y concepto de violación 3. La Universidad de Antioquia citó como normas violadas las siguientes: el artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005; el artículo 10 de la Ley 4 de 1992; los artículos 18 (inciso 3), 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; el artículo 5 del Decreto 1068 de 1995; el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996; y el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. 4.
En el concepto de violación, afirmó, por un lado, que a pesar de que en la fecha en la que se expidió la Resolución núm. 12094 de 1999 no estuviera vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, su contenido presentaba una inconstitucionalidad sobreviniente, en la medida en que había «quedado cuestionada la posibilidad de liquidar las pensiones con base en todo lo devengado»6.
Al respecto, puso de presente que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado precisa que el régimen de transición no incluye entre sus beneficios la determinación del IBL, razón por la cual, la liquidación de la pensión debe atender lo dispuesto en los artículos 21 —factores de cotización— y 36 de la Ley 100 de 1993 —régimen de transición—.
Por otro lado, afirmó que el ISS es el único competente para reconocer, liquidar y pagar las pensiones de los empleados de la Universidad. 5 Escrito de demanda, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «001Demanda». 6 Ibidem.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2. Contestación de la demanda 5. Jaime Rafael Álvarez de Moya guardó silencio. 2.3. Sentencia de primera instancia 6.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia 25 de septiembre de 2023, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, en tanto declaró la nulidad del acto demandado, pero negó la devolución de las sumas pagadas a favor de la accionada. La mencionada autoridad judicial consideró que la institución educativa no tenía competencia para reconocer y pagar la diferencia que, a su juicio, existía entre lo reconocido por el ISS y lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Así, concluyó que el acto administrativo demandado había sido expedido en abierta contradicción de las normas en que debía fundarse y sin competencia, razón por la declararía su nulidad. 7. Por otro lado, el Tribunal negó la pretensión de devolución de las sumas de dinero pagadas a la parte demandada, porque consideró que no medió una conducta fraudulenta o engañosa para obtener el pago, dado que la Universidad asumió voluntariamente una obligación pensional que no estaba a su cargo. 8.
Finalmente, condenó en costas a Jaime Rafael Álvarez de Moya por el valor del 3% de las pretensiones, al considerar que se trata de un «proceso declarativo de carácter laboral, con pretensiones de contenido pecuniario»7. 2.4. Recurso de apelación 9. Jaime Rafael Álvarez de Moya presentó recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia8, en el que solicitó que se revocara parcialmente la decisión, en relación con la declaración de nulidad del acto administrativo demandado, de conformidad con los siguientes argumentos: (i) A su juicio, no se integró debidamente el contradictorio, en la medida en que la Administradora Colombiana de Pensiones —en adelante COLPENSIONES— no fue vinculada al proceso9, a pesar de que tenía interés directo en su resultado, en razón a que era la encargada del pago de la pensión. Lo anterior, por cuanto la Universidad manifestó que no le correspondía el pago de las primas, y porque en la resolución acusada se indicó que la institución educativa efectuaría su pago «hasta que el Seguro Social lo recono[ciera] bien motu proprio o por orden judicial»10.
(ii) Invocó la excepción de cosa juzgada. Según informó, la Resolución núm. 12094 del 4 de mayo de 1999 fue demandada por la Asociación de Profesores de la 7 Ibidem. 8 Recurso de apelación, visible en: índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «059ApelacionDemandado.pdf». 9 CPACA, artículo 171. «Admisión de la demanda.
El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […] 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso […]». 10 Recurso de apelación, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «059ApelacionDemandado».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Universidad de Antioquia en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y en esa oportunidad, el proceso11 culminó «con sentencia desfavorable a la nulidad»12, razón por la que afirmó que dicho acto administrativo tenía validez.
Agregó, que la Universidad afirmó que el acto demandado era consecuencia de la Resolución núm. 12094, motivo por el cual, las «resoluciones que [emanaran] de esta [debían] seguir la misma suerte, es decir, considerarse válidas»13. (iii) El acto administrativo acusado no contrarió ninguna de las normas invocadas por la Universidad de Antioquia en su escrito de demanda.
Por esta razón, no se podía considerar que estuviera viciado de nulidad. (iv) Así las cosas, solicitó que, en caso de que se decidiera confirmar la decisión, se precisara que recibió todas las prestaciones periódicas de buena fe. Por último, pidió que para la condena en costas, se aplicara el criterio reiterado de esta corporación, según el cual, «solo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»14. 10.
La Universidad de Antioquia presentó recurso de apelación de forma adhesiva con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia, en lo relacionado con la decisión de negar el restablecimiento del derecho15. La referida institución educativa afirmó que el derecho pensional pagado al demandado fue reconocido de forma indebida, motivo por el que «estaba bajo [su] responsabilidad [adelantar] el trámite ante el fondo pensional»16.
Según explicó, el demandado incumplió dicha carga y «se limitó a permanecer en el tiempo recibiendo unas sumas que claramente sabía que no le correspondían»17, situación que, a su juicio, demostraba que no obró de buena fe. 2.4. Trámite procesal en segunda instancia 11. Esta corporación, mediante auto del 12 de agosto de 202418, admitió el recurso de alzada presentado por el demandado y la apelación adhesiva interpuesta por la demandante.
Así mismo, ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público. El Ministerio Público guardó silencio. 12. La Universidad de Antioquia, por medio de su apoderado, allegó memorial19 en el que se pronunció frente al recurso de apelación de la parte demandada. Al respecto, indicó, por un lado, que la intervención de Colpensiones no tendría efecto alguno, en la medida en que el acto acusado tenía como único destinatario al demandado.
Por 11 Proceso identificado con número de radicado 05001-23-31-000-2009-01178-00/01 que se adelantó ante la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Recurso de apelación, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «059ApelacionDemandado». 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Ibidem. 18 SAMAI, índice 5, archivo «6Auto que admite_01892024ADMITEAPELAC(.pdf) NroActua 5». 19 SAMAI, índice 9, archivo «8_MemorialWeb_Otro-Memorialpronunciami(.pdf) NroActua 9».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 esa razón, afirmó que el medio de control no debía dirigirse en contra de esta entidad, así como tampoco debía integrarse como litisconsorte. 13.
Por otro, afirmó que para reprochar la ilegalidad de la señalada resolución no era necesario que previamente se hubiera declarado la nulidad de la Resolución Rectoral núm. 12094 de 1999, por cuanto esta no reconoció derechos particulares. Finalmente, adujo que en casos similares «se han anulado los distintos actos demandados bajo las mismas razones en las que el juez colegiado de primera instancia fundó la nulidad en el caso concreto»20, razón por la que en el presente asunto se debía confirmar la sentencia de primera instancia. En ese orden, concluyó que el recurso de apelación presentado por Jaime Rafael Álvarez de Moya carecía de fundamento y debía ser desestimado. 14.
La parte demandada allegó memorial21 en el que solicitó que se declare la caducidad del medio de control y que, en consecuencia, se ordene la terminación del proceso, el levantamiento de la medida cautelar y el reconocimiento y pago del retroactivo de la cuota parte que se dejó de pagar «hasta la fecha y de ahí en adelante»22. Lo anterior, con fundamento en el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 15.
En relación con esta última petición, la Universidad de Antioquia manifestó que en el presente asunto no se cuestionó el acto de reconocimiento pensional de la parte demandada que fue expedido por el ISS, sino la resolución de subrogación emitida por la institución educativa. En ese orden, argumentó que el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no aplica en el caso concreto23.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el primer inciso del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —en adelante CPACA—. 3.2.
Cuestión previa 17. La parte demandada, en memorial radicado el 1 de noviembre de 202424, solicitó que se declare la caducidad del medio de control en los términos del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en la medida en que la Universidad demandó el acto de subrogación expedido el 9 de septiembre de 2005. Según afirmó, se excedió el plazo de 5 años previsto en la norma mencionada, para ejercer las acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de pensiones reconocidas. 20 Ibidem. 21 SAMAI, índice 14, archivo «11_MemorialWeb_Otro-SolicituddeSANEAMI(.pdf) NroActua 14». 22 Ibidem. 23 SAMAI, índice 17, archivo «12_MemorialWeb_Otro-20241106Descorre(.pdf) NroActua 17». 24 SAMAI, índice 14, índice «11_MemorialWeb_Otro-SolicituddeSANEAMI(.pdf) NroActua 14».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 18. Ahora bien, con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021, el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria.
En punto de la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución, a saber: (i) en cualquier estado del proceso, por medio de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA25); y (ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA 26), oportunidad en la que el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada27. 19.
Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una significativa modificación, por la cual se establece un término de caducidad frente a las demandas que la administración presenta contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 20. En tal sentido, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «Artículo 86.
Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley» [destacado por fuera del texto]. 25 CPACA, artículo182A. «Sentencia anticipada.
Se podrá dictar sentencia anticipada: […] // 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 26 CPACA, artículo 187. «Contenido de la sentencia. […] // En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 27 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.
Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. // En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto].
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 21. En ese orden de ideas, corresponde a la Sala en este momento procesal, pronunciarse sobre la caducidad, comoquiera que el proceso se encuentra al despacho para dictar sentencia. Esto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 187 y 207 del CPACA, que prevén la facultad de resolver cualquier excepción propuesta y las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la de caducidad del medio de control y, a su vez, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso. 22.
Ahora bien, en el presente asunto, la Universidad de Antioquia solicitó la declaración de nulidad de la Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 2005, razón por la que es necesario definir si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 23.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto establece un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas», se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación, en el tránsito legislativo anunciado, es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188728. 24.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 25.
En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 26.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los 28 Ley 153 de 1887 artículo 40. «Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. // Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. // La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto].
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8329. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 27.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del numeral 1, literal c), del artículo 164 del CPACA, dado que, a la fecha en que se presentó la demanda, el 9 de diciembre de 202130, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 28.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 29.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que el titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 30.
Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200431, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por si sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 31.
Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales presentadas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 29 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta».
Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 30 Acta individual de reparto, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «039ActaReparto.pdf». 31 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 32. En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica32, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política33 dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.
En consecuencia, se procederá con el estudio los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3.3. Problemas jurídicos 33. De acuerdo con lo expuesto, y en la medida en que la parte demandada planteó en su recurso de apelación las excepciones de indebida integración del contradictorio y de cosa juzgada, corresponde a la Sala pronunciarse sobre ellas, antes de analizar los demás argumentos de los recursos de alzada presentados por las partes.
En ese orden, se procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿En el presente asunto procede la excepción de indebida integración del contradictorio? (ii) ¿En el caso bajo estudio hay cosa juzgada con ocasión de la sentencia del 16 de abril de 2015, proferida en el proceso de nulidad simple con número de radicado 05001-23-31-000-2009-01178-01 (1235-2014)? 34.
De ser negativa la respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala abordará los siguientes: (iii) ¿La Universidad de Antioquia tenía competencia para asumir el pago de la diferencia en la mesada pensional reconocida por el ISS a Jaime Rafael Álvarez de Moya, generada por la inclusión de las primas vacaciones, navidad y semestral en el cálculo del IBL, que el ente educativo consideró procedente mientras el beneficiario surtía las actuaciones administrativas y judiciales ante el Instituto encargado del pago de la obligación? (iv) En caso de que la respuesta sea negativa, ¿procede la devolución de las sumas pagadas a la parte demandada en virtud del acto particular por medio del cual la Universidad de Antioquia, de manera voluntaria y temporal, asumió el pago de una diferencia de la mesada pensional reconocida por el ISS? 35.
Para resolverlos se examinará lo siguiente: (i) el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos; (ii) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (iii) la subrogación asumida por la Universidad de Antioquia; y (iv) si procede o no la devolución del dinero pagado con ocasión de la subrogación asumida por la institución 32 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política».
(Destacado fuera del texto). 33 Constitución Política de 1991, artículo 4. «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 educativa. 3.4.
Los argumentos planteados en el recurso de apelación de indebida integración del contradictorio y de cosa juzgada 3.4.1. La indebida integración del contradictorio 36. De conformidad con el artículo 6134 del Código General del Proceso (en adelante CGP), el juez tiene la obligación de vincular a quienes falten para integrar en debida forma el contradictorio. 37.
Entre los mecanismos para garantizar la comparecencia los interesados el CGP dispuso por un lado, en los numerales 9 y 10 del artículo 100, la posibilidad de invocar la indebida integración del contradictorio como excepción previa, cuando la demanda no hubiere comprendido a todos los litisconsortes necesarios, y cuando no se hubiese ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar, respectivamente.
Por otro, estableció como causal de nulidad en el numeral 8 del artículo 133, cuando no se citó «en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado». 38. En línea con lo anterior, la referida normativa también estableció el trámite que se debe seguir para invocar las excepciones, y que es aplicable en los procesos contenciosos-administrativos por remisión expresa del segundo inciso del parágrafo 2 del artículo 17535 del CPACA.
Así, dispuso que estas debían ser promovidas «en el término de traslado de la demanda en escrito separado [en el] que deberá expresar las razones y hechos que la fundamentan»36. También señaló que «[l]os hechos que [se invoquen como] excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo la oportunidad de proponer[las]»37. 34 CGP, artículo 61. «Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio.
Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. // En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan.
El proceso se suspenderá durante dicho término. // Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas. // Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. // Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio». 35 CPACA, artículo 175. «Contestación de la demanda. […] // Parágrafo 2. […] Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.
Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión». 36 CGP, artículo 101. «Oportunidad y trámite de las excepciones previas. as excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan.
Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado […]». 37 CGP, artículo 102. «Inoponibilidad posterior de los mismo hechos». Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.4.2.
La supuesta indebida integración del contradictorio en el caso concreto 39. En el presente asunto, la parte demandada afirmó, en el recurso de apelación, que el contradictorio no se integró en debida forma, porque Colpensiones no fue vinculada, pese a que, en su criterio, tenía interés directo en el resultado del proceso. 40. Frente a lo anterior, la Sala destaca que dicha excepción debió proponerse al contestar la demanda, oportunidad en la que el accionado guardó silencio.
En ese sentido, no puede utilizar el recurso de apelación con el propósito de subsanar su inactividad y revivir etapas procedimentales. 41. Al margen de lo anterior, si en gracia de discusión se estimara que dicha excepción procede, la Sala no advierte que la vinculación de Colpensiones sea necesaria, ni que el resultado del proceso tenga la posibilidad de afectarla.
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado lo siguiente: «La indebida integración del contradictorio exige [la revisión de] la relación jurídica existente entre la parte demandante y demandada, a fin de determinar si para resolver la litis es necesaria la participación de un tercero no llamado al juicio»38. 42. En ese orden, la Sala destaca: (i) que el acto cuestionado fue emitido por la Universidad y no por Colpensiones, y no se advierte que esta última hubiese participado en el trámite de su elaboración;
(ii) que las pretensiones de la demanda no están dirigidas en contra de la referida empresa; (iii) que la controversia objeto del proceso se circunscribe a la definición de la legalidad de un acto, que la institución educativa profirió y ahora considera contrario al ordenamiento jurídico, situación en la que no se observa que Colpensiones pudiera resultar beneficiada, interesada o perjudicada; y (iv) que si bien en el acto demandado se hizo referencia a una prestación reconocida por Colpensiones, lo cierto es que dicha circunstancia no tiene la virtualidad de afectar lo decidido por dicha entidad, en la medida en que se trata de una carga asumida por la Universidad en beneficio del demandado.
Por lo anterior, no se advierte que la decisión pueda afectar a Colpensiones en el evento en que se concedan las pretensiones de la demanda. 43. De acuerdo con lo anterior, la respuesta al primer problema jurídico es negativa y por ese motivo, en la parte resolutiva de esta providencia, la Sala negará el argumento bajo estudio. 3.4.3.
La cosa juzgada 44. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal que impide reabrir debates sobre asuntos que han sido conocidos, debatidos y juzgados en otros procesos. Lo anterior, con el objeto de garantizar el principio de seguridad jurídica39, que busca dar certeza a las partes respecto de la firmeza y definición permanente de las controversias y evitar decisiones judiciales contradictorias sobre los mismos hechos y derechos reclamados40. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administra, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de julio de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2011-00365-00 (1377-11). 39 Corte Constitucional, sentencia C-100 del 6 de marzo de 2019. 40 Corte Constitucional, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 45. De acuerdo con el artículo 303 del CGP —aplicable por remisión del 30641 del CPACA— la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada «siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».
Dicha norma dispone los elementos materiales y formales de su configuración, de acuerdo con la naturaleza del proceso así: «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen». 46. En ese orden, los presupuestos generales de configuración de la cosa juzgada son los siguientes: (i) identidad de objeto, (ii) causa (iii) y partes. 47.
En relación con tales elementos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que se configuran de la siguiente manera: (i) la identidad de objeto, cuando la demanda versa sobre la misma pretensión material o inmaterial que el proceso decidido mediante sentencia ejecutoriada; (ii) la identidad de causa, cuando el asunto bajo estudio y el que se encuentra decidido mediante una providencia ejecutoriada comparten los mismos fundamentos de hecho y de derecho; e (iii) identidad de partes, cuando en ambos procesos concurren los mismos sujetos procesales42. 48.
Por otro lado, esta corporación ha considerado que el elemento material está directamente relacionado con la intangibilidad de la sentencia; atributo que impide que las providencias ejecutoriadas sean modificadas mediante decisiones posteriores, con salvedad de los mecanismos excepcionales previstos en las normas procesales, pues se entiende que el juez que la dictó garantizó el debido proceso de las partes en contienda y circunscribió su decisión a la pretensión planteada y a la causa debatida43. 3.4.4.
La cosa juzgada en el caso concreto 49. De acuerdo con lo expuesto, la Sala procede a verificar si se configuran los elementos de la cosa juzgada, a partir del análisis comparativo de las partes, el objeto y la causa debatida en el proceso radicado bajo el número 05001-23-31-000-2009- 01178-01 (1235-2014)44 y el que ahora es objeto de análisis, así: 41 CPACA, artículo 306. «Aspectos no regulados.
En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 42 Corte Constitucional, sentencia C-774 del 25 de julio de 2001. 43 Ibidem. 44 Recurso de apelación, visible en: índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «059ApelacionDemandado.pdf».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 05001-23-31-000-2009-01178-01 (1235-2014) Acción de nulidad contra la Resolución Rectoral núm. 12094 del 4 de mayo de 199945 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189- 2024) Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo estudio PARTES Demandante: Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia Demandado: Universidad de Antioquia Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya OBJETO Declarar la nulidad de la expresión «[…] y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez (10) años para adquirir su derecho de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha ley», contenida en la Resolución Rectoral núm. 12094 de 1999.
Declarar la nulidad de la Resolución núm. 445 del 9 de septiembre de 2005, por medio de las cual la Universidad de Antioquia ordenó en favor del señor Jaime Rafael Álvarez de Moya el pago del mayor valor de la mesada pensional generada por la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el cálculo del IBL pensional liquidado por el ISS al reconocer la pensión de jubilación. Ordenar que, a título de restablecimiento del derecho, el demandado restituya el pago de la diferencia de las mesadas pensionales asumidas por la Universidad.
CAUSA La asociación demandante afirmó que el acto acusado fue expedido con la finalidad de «ajustar el desequilibrio en el valor de la mesada pensional que se genera de aplicar en su cálculo el promedio del [IBL] sobre lo que correspondería de aplicar en su cálculo el promedio del [IBL]». Indicó, que la resolución demandada limitó en el tiempo los efectos del régimen de transición, y de esa manera desconoció normas superiores y los derechos adquiridos por los empleados, por cuanto diferenció entre quienes requerían menos de 10 años para adquirir el derecho, y quienes necesitaban un tiempo mayor.
Finalmente, afirmaron que los docentes de la Universidad de Antioquia que fueran beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, debían ser destinarios de la resolución rectoral demandada, en la medida en que «el régimen de transición de la Ley 100, [constituía] un derecho adquirido para quienes [cumplieran] con sus requisitos»46.
La Universidad demandante afirmó que no está obligada a cubrir la parte de la pensión en la que se subrogó temporalmente por medio de las resoluciones núm. 12094 del 4 de mayo de 1999 y 16628 del 25 de junio del mismo año, y del acto particular cuestionado en este trámite. Además, a su juicio, tales actos adolecen de inconstitucionalidad sobreviniente porque contrarían el Acto Legislativo 01 de 2005. 50.
De la comparación de los elementos descritos anteriormente, se puede concluir que no se cumplen los requisitos de la cosa juzgada. Por un lado, no hay identidad de partes, toda vez que, en el primer proceso, la Asociación de Profesores de la 45 Sentencia de proferida en el proceso de nulidad simple con número de radicado 05001-23-31-000-2009-01178- 01 (1235-2014), visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «020Sentencia2daInstanciaRad05001233100020090117800». 46 Ibidem.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Universidad de Antioquia actuó como demandante en contra la mencionada institución educativa; por el contrario, en el presente asunto, la referida Universidad promovió la demanda en contra de Jaime Rafael Álvarez de Moya. 51.
Lo mismo sucede con la identidad de objeto, puesto que la acción de nulidad fue adelantada con el fin de que se declarara la nulidad de un apartado de la Resolución Rectoral núm. 12094 del 4 de mayo de 1999, mientras que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo estudio se dirigió en contra de un acto administrativo distinto, a saber, la Resolución núm. 445 del 9 de septiembre de 2005. 52.
Finalmente, tampoco hay identidad de causa, pues, como se expuso en el cuadro comparativo, los argumentos que se plantearon para justificar la nulidad en cada caso son distintos, puesto que responden a pretensiones y necesidades diferentes. 53. En ese orden, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa en la medida en que no se encuentran configurados los requisitos de la cosa juzgada.
Así, en la parte resolutiva de esta sentencia, la Sala negará los argumentos bajo análisis. 3.5. Marco normativo y jurisprudencial 3.5.1. Reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos 54. Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 199347, la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos concernía a la entidad de previsión a la que estuviesen afiliados, esto es, la última entidad pública empleadora, según lo disponía el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969. 55.
La Ley 100 de 1993 que creó el Sistema de Seguridad Social Integral, previó en el numeral 1 del artículo 15, la obligatoriedad de afiliar a dicho sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Disposición en virtud de la cual se expidió el Decreto 691 de marzo 29 de 199448, que incorporó (artículo 1) a estos últimos, clasificándolos así: a) los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República. 56.
En cuanto a los efectos de la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 199449 precisó que el responsable del pago de las pensiones sería la administradora que hubiese recibido o le correspondiera recibir las cotizaciones del período en el cual ocurrió el siniestro o hecho que dio lugar al pago de la pensión, y el Decreto 1068 del 23 de junio de 199550 fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, 47 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 48 «Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones». 49 «Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones». 50 «Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los Fondos de Pensiones del Nivel Territorial y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial».
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliarían, esto es, prima media con prestación definida o ahorro individual con solidaridad, señalando en el parágrafo 2 del artículo 2 que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995. 57.
Posteriormente, se profirió el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Esta normativa fue enfática en atender el límite temporal con que contaban los servidores públicos para afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, según el Decreto 1068 de 1995. 58.
De acuerdo con lo anterior, se concluye que, para el 30 de junio de 1995, todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, comoquiera que estos hacían parte de la categoría de afiliados obligatorios en los términos del artículo 15 de la referida Ley 100 de 1993. 59.
Así, y de acuerdo con los pronunciamientos de esta Sección en la materia51, se precisa que después de la entrada en vigencia de los dos regímenes pensionales de la Ley 100 de 1993, las universidades de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, en virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiese recibido las cotizaciones quien debe efectuar el reconocimiento respectivo o proceder a la reliquidación de ser el caso. 3.5.2.
Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 60. El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 61.
La norma citada establece que, para los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación será, si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de abril de 2017, Rad. 05001233300020140019401(0804-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 22 de octubre de 2018, Rad. 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 29 de julio de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2019-00556-01(1601-19), M.P. César Palomino Cortés;
Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de julio de 2021, Rad. 05001-23-33-000-2014-01418-02(5945-19), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 62.
Al respecto, el Decreto 1158 de 1994, por medio del cual se modificó el Decreto 658 de 1994 que incorporó a los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, dispone lo siguiente: «Artículo 1. Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados». 63.
El Acto Legislativo 01 de 2005, al adicionar el artículo 48 de la Constitución Política, determinó de manera expresa que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones», precepto que se encontraba incluido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, conforme con el cual se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado». 64.
En este orden, es válido afirmar que los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tenían derecho al reconocimiento de la pensión de acuerdo con los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo prevista en el régimen anterior, sin incluir el IBL, pues este debe calcularse con los factores salariales que sirvieron de base para los aportes, devengados en el lapso fijado en la transición, esto es, durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo que le hiciera falta al beneficiario para pensionarse cuando fuera inferior a este periodo. 65.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».
En este marco, afirmó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor52.
En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199353. 66. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio 52 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 53 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 y monto previstos en el régimen pensional general anterior —Ley 33 de 1985—, con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 67.
En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior54. 68.
En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no formar parte del beneficio de la transición55. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993». 69.
La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…). De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 70. Así, es oportuno precisar que el marco normativo y jurisprudencial citado resultaba aplicable a los servidores de la Universidad de Antioquia, que por virtud del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 fueron vinculados al Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995, con la afiliación al ISS (actual Colpensiones), entidad que asumió la obligación pensional con cargo al bono que expidió el ente demandante en cada caso56.
La competencia para reconocer y pagar las pensiones de los servidores 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009. 55 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01. 56 Ley 100 de 1993, artículo 15. «Afiliados.
Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: // 1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 de la Universidad está a cargo del fondo de pensiones al que se afiliaron en forma obligatoria desde esa fecha57. 71.
En este orden, es válido afirmar que la Universidad de Antioquia asumió el pago temporal de la diferencia en la mesada pensional de sus servidores como tercero interviniente en la obligación pensional que el ISS tenía a su cargo a partir de la afiliación de los empleados del nivel territorial al régimen general de pensiones, con el único interés de «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales» de sus empleados y bajo la condición de que los pensionados surtieran las actuaciones administrativas y judiciales necesarias para que el fondo de pensiones asumiera la mesada por el valor que el ente demandante consideraba ajustado a la legalidad. 3.5.3.
Subrogación asumida por la Universidad de Antioquia 72. La Universidad de Antioquia, mediante la Resolución rectoral núm. 12094 del 4 de mayo de 1999, asumió el pago de la diferencia de la mesada pensional de los servidores docentes y no docentes del ente educativo, generada por la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral que, su juicio, formaban parte del IBL pensional calculado por el ISS en el acto de reconocimiento por medio del cual ordenó el pago de la prestación a su cargo, por motivo de la afiliación de los empleados del orden territorial al Sistema General de Pensiones dispuesta en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993. 73.
En las consideraciones del acto general, la Universidad afirmó que, si bien el ISS asumió el reconocimiento y pago de las pensiones, el ente educativo superior debía proteger los derechos de sus servidores para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los beneficiarios de la transición a quienes les faltaba menos de diez (10) años para adquirir el derecho, debía computarse con el promedio de «todo lo devengado» en ese periodo. 74.
Para la Universidad, el ISS desconoció la norma referida al calcular el IBL pensional con los factores sobre los cuales el pensionado hubiera realizado cotizaciones, dado que, en su opinión, constituía «certeza jurídica» la fórmula de liquidación según la cual el cálculo debía incluir todo lo devengado, inclusive, las primas de vacaciones, navidad y semestral.
Bajo esta consideración, la institución educativa afirmó que «no se podía negar o complicar el acceso a los derechos conseguidos por servicios prestados al Estado, más aún cuando la pensión era un salario diferido». Asimismo, afirmó que realizó diferentes gestiones ante el ISS para que liquidara las pensiones según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin lograr una respuesta positiva. 75.
En este orden, la Universidad dispuso en el acto general de subrogación que debía de acuerdo con las disponibilidades presupuestales. // También serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones creado por la Ley 100 de 1993, y se regirán por todas las disposiciones contenidas en esta ley para todos los efectos, los servidores públicos que ingresen a Ecopetrol, a partir de la vigencia de la presente ley». 57 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 21 de abril de 2017, exp. 05001233300020140019401 (0804-2016); del 27 de abril de 2017, exp. 05001233300020140157301(0802-2016) y 050012333000201500110 01 (2366-2016); del 31 de enero de 2018, exp. 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-17), y del 23 de octubre de 2020, exp. 05001-23-33-000-2014-00061-01(1088-17).
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 darle cumplimiento a la ley, en el sentido de cubrir la diferencia causada por motivo de la liquidación de la pensión, mientras el ISS asumía esta obligación con la inclusión de todos los factores devengados por el pensionado.
Así, dispuso que se «subrogaría en la cuota parte de la obligación» que el ISS no reconocía, para «procurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales de sus servidores». 76. Este acto fue reglamentado por la Resolución núm. 16628 del 25 de junio de 1999, en el sentido de determinar que los destinatarios de esta subrogación serían los empleados públicos docentes y no docentes beneficiarios del régimen de transición, que les faltara menos de diez años para adquirir el derecho al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993.
La Universidad pagaría a los jubilados la obligación de reliquidación que se encontraba a cargo del ISS con las consecuencias previstas en el artículo 1670 del Código Civil58. En este orden, asumió el pago de la diferencia que resultó de aplicar el 75% al promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio y el valor de la pensión que liquidó el ISS, solo por el tiempo que tardara el Instituto en asumir la obligación en el trámite administrativo o en cumplimiento de una orden judicial. 77.
El acto de subrogación general fue derogado por la Resolución rectoral núm. 35823 del 17 de octubre de 2012, al considerar que la Universidad partió del supuesto equivocado de que existía certeza jurídica sobre el derecho a la reliquidación pensional con la inclusión de todo lo devengado por sus servidores, sin tener en cuenta que la obligación estaba a cargo del ISS, en forma exclusiva, y que la tesis referida fue objeto de modificaciones jurisprudenciales que desvirtuaron esa afirmación. 78.
El acto por medio del cual se revocó la «subrogación» puso de presente que el pago asumido por la Universidad fue temporal, pues era el ISS el obligado a asumir la obligación reclamada en las actuaciones administrativas y judiciales. 3.6. Análisis del caso concreto 79. El ISS reconoció la pensión de «vejez» a favor de Jaime Rafael Álvarez de Moya mediante Resolución núm. 08016 del 18 de abril de 200559, en una cuantía equivalente a la suma mensual de $2.805.921, a partir del 20 de diciembre de 2004, financiada con el bono pensional expedido por la Universidad de Antioquia y con las cotizaciones realizadas al ISS a partir de la afiliación de los servidores al sistema de pensiones. 80.
La Universidad de Antioquia, mediante Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 200560, en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución rectoral núm. 12094 del 4 de mayo de 1999, ordenó pagar a favor de la parte demandada, el valor del resultado de la aplicación del IBL establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por las sumas de: (i) $661.291 a partir del 20 de diciembre de 2004, y (ii) 58 Código Civil, artículo 1670. «La subrogación, tanto legal como convencional, traspasa al nuevo acreedor todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas del antiguo, así contra el deudor principal, como contra cualesquiera terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda». 59 Resolución núm. 08016 del 18 de abril de 2005, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «006ApartesHojaVida», páginas 4 a 7. 60 Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 2005, visible en: SAMAI, índice 2, carpeta comprimida «ED_05001233300020210208(.zip) NroActua 2», carpeta «050012333000202102088», carpeta «C1CuadernoPrincipal», archivo «006ApartesHojaVida», páginas 8 a 10.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 $697.662 a partir del 1 de enero de 2005, «hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial».
Esto como consecuencia de considerar que las primas de navidad, de vacaciones y semestral debían incluirse para calcular el monto de la pensión61. 81. El cálculo de la diferencia pensional que la Universidad de Antioquia asumió de manera temporal por la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral devengadas por la demandada durante el periodo que le hacía faltaba para pensionarse, fue obtenido por la institución educativa conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: Acto de reconocimiento pensional ISS Resolución núm. 08016 del 18 de abril de 2005 Acto de subrogación Universidad de Antioquia – caso concreto Resolución Administrativa núm. 445 del 9 de septiembre de 2005 Semanas cotizadas: 1.504 Monto: 75% IBL: $3.741.228 (factores de cotización) Cuantía de la prestación: $2.805.921 (desde el 20 de diciembre de 2004).
Monto: 75% IBL: $881.721 (primas vacaciones, navidad y semestral) Diferencia que se subrogó la Universidad: $661.291 (a partir del 20 de diciembre de 2004) $697.662 (a partir del 1 de enero de 2005) 82. Ahora bien, según se analizó en el marco normativo y jurisprudencial de esta sentencia, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, todos los servidores públicos, incluido el personal de las universidades oficiales e instituciones de educación superior, debían estar afiliados a uno de los dos regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993 a más tardar el 30 de junio de 1995.
Por ende, a partir de esa fecha, la entidad competente para reconocer y pagar las pensiones, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, era la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores, ya fuera el ISS como administrador del régimen de prima media o los fondos privados que hacían lo propio con el régimen de ahorro individual. 83.
En este orden de ideas, se advierte que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse respecto del reconocimiento del derecho pensional del demandado y específicamente, en lo relacionado con el presunto derecho que le asistía a una mesada mayor a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por el docente no computados por la administradora de pensiones.
Ello, en tanto la obligación concernía al ISS, como ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. 84. Al respecto, cabe destacar que esta última entidad fue la que reconoció a favor del accionado una pensión de jubilación, por medio de la Resolución núm. 08016 del 18 de abril de 2005. Así, era el ISS quien tenía la competencia para definir si al demandado se le debía incluir en el IBL lo correspondiente a las primas de navidad, de vacaciones y semestral, en los términos de la Ley 100 de 1993 y la normativa anterior a esta, aplicable en virtud del régimen de transición del artículo 36 ibidem. 85.
Por otra parte, en cuanto a los efectos de la Resolución Rectoral núm. 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, sobre la subrogación parcial en la 61 Ibidem. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 obligación pensional a cargo del ISS, y en la cual se fundamentó el acto acusado, la Sala advierte que, aun cuando esta no fue objeto de declaración de nulidad en el presente caso, así como tampoco ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, esta Subsección en sentencia del 22 de octubre de 201862 decidió inaplicarla por inconstitucional en un asunto similar, al señalar que: «[…] pese a que el acto administrativo, que aquí se demanda, tuvo además como fundamento la Resolución rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999 de la misma Universidad de Antioquia, la cual, como lo aduce el accionado, no fue objeto del presente medio de control ni ha sido anulada por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto es que en virtud de la excepción de inconstitucionalidad resulta dable inaplicarla para el caso concreto, conforme al artículo 4º superior, («En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales»), comoquiera que la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos está reservada al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, pero este último bajo los lineamientos del legislador, por lo que el ente universitario carecía de atribución para asumir una obligación de carácter pensional motu proprio, sin que mediara norma emitida por la autoridad constitucionalmente competente frente a la materia, que así lo determinara. […]». 86.
Al respecto, la Constitución Política de 1991 prevé en el artículo 150 numeral 19, literal e), que el Congreso de la República tiene la competencia de dictar normas generales en relación con la fijación de los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, entre otros, y en ejercicio de dicha potestad expidió la Ley 4 de 199263, que reglamentó en sus artículos 10 y 12 lo siguiente: «Artículo 10.
Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. // En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. // Parágrafo.
El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional». 87. Por su parte, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la última norma, «[…] siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales […]»64. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de octubre de 2018, Rad. 05001233300020140006302 (1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 63 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 64 Corte Constitucional, sentencia C-315 de 1995.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 88. De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la Resolución rectoral núm. 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia es inconstitucional, por cuanto se expidió con desconocimiento de las competencias que la Constitución Política le confiere al Congreso de la República y al Gobierno nacional en materia de prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial.
Por tal motivo, al haberse expedido en contravía de lo dispuesto en la Carta Política, resulta procedente su inaplicación, como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia, a efectos de adicionar la sentencia sobre el particular. 89. La anterior precisión es relevante en la medida que cuando se profirió el acto acusado la referida resolución rectoral que era su fundamento estaba vigente, pues solo fue derogada en el año 2012, como se expuso en el marco normativo de esta providencia. 90.
Así las cosas, le asiste razón al Tribunal al haber declarado la nulidad del acto acusado, toda vez que se profirió sin competencia, comoquiera que la Universidad de Antioquia no tenía la facultad legal ni constitucional para reconocer, en todo o en parte, pensión alguna a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ni asumir obligación alguna en forma de subrogación; máxime cuando adoptó tal decisión con sustento en un acto administrativo contrario a la Constitución Política, como se ha indicado, por esta Sala, en anteriores oportunidades.
Por ende, se confirmará la sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 3.7. Devolución de sumas recibidas bajo la presunción de buena fe 91. Por su parte, la Universidad de Antioquia al recurrir la sentencia de primera instancia, insistió en solicitar la devolución de las sumas pagadas con ocasión del acto acusado, en razón a que la parte demandada no adelantó las gestiones necesarias para lograr la reliquidación de su pensión ante el ISS, en los términos en los que la institución educativa lo consideraba acorde con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral.
En su criterio, el incumplimiento de dicha carga demostró la mala fe. 92. Para analizar el cargo anterior, en primer lugar, se precisa que la sentencia que anula un acto administrativo, como la presente, tiene efectos ex tunc, es decir, hacía el pasado. Al respecto, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria por la cual, las partes tienen derecho de «ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo»65.
Así, cuando el acto ilegal es retirado del ordenamiento jurídico, las situaciones particulares deberían retrotraerse66. 93. Al margen de lo anterior, la Sala considera que en casos como el objeto de estudio se debe realizar una interpretación armónica con el artículo 164 numeral 1 literal c) del 65 Código Civil, artículo 1746. «La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. // […].» 66 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, proceso con radicado 08001-33-31-006-2007-00010-01(AP)REV.
En el mismo sentido, ver fallo del 13 de agosto de 2021, Sala Novena Especial de Decisión, proceso con radicado 66001-33-33-001-2012- 00141-01 (AG) REV. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 CPACA, que prevé que cuando la demanda «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 94.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha definido el principio de buena fe establecido en el artículo 83 superior, «como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar [su comportamiento], conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”67»68, razón por la que «la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”69»70. 95.
En este orden de ideas, en el caso bajo estudio, se encuentra que el pago de las sumas que la Universidad pretende recobrar obedeció al acto particular que ella expidió para subrogarse voluntariamente en el pago de la diferencia de la mesada pensional reconocida por el ISS a Jaime Rafael Álvarez de Moya, sin que mediara una obligación legal para ello.
Tal circunstancia impide considerar que el mencionado pago ocurrió por una conducta fraudulenta o deliberada del demandado, puesto que fue la institución educativa quien asumió la inclusión de las primas de vacaciones, navidad y semestral en el IBL de la mesada, por medio de la Resolución Administrativa núm. 445 del 14 de septiembre de 2005. 96.
Sobre el particular, cabe precisar que la Universidad de Antioquia tenía la carga de acreditar los hechos en virtud de los cuales afirma que la conducta del accionado ante la administración fue contraria a los postulados de la buena fe; carga que no fue atendida por la institución educativa en la medida en que se limitó a reprochar la inactividad de la parte demandada en solicitar la reliquidación de la pensión, aunque el mayor valor reconocido obedece a una circunstancia imputable a aquella, cuya responsabilidad no puede ahora trasladarle al demandado. 97.
Por consiguiente, no se logró desvirtuar la presunción de buena fe que ampara al demandado; más aún cuando no se advierte que en el expediente existan elementos de juicio que acrediten un actuar fraudulento o deliberado por su parte ante la administración, con el que pretendiera el pago que le fue reconocido. 98. Así las cosas, en consonancia con el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA y la interpretación armónica referida, la Sala considera que no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas pagadas al demandado con ocasión del acto administrativo acusado.
Por tal razón, no se accederá a lo solicitado por la parte accionante y se mantendrá incólume la sentencia de primera instancia. 3.8. Conclusión 99. A partir del régimen pensional de los servidores públicos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, se concluye que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para asumir el pago de las diferencias de las mesadas 67 «Ver sentencia T-475 de 1992». 68 Corte Constitucional, sentencia C-1194 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 69 «Ibidem». 70 Ibidem.
Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 pensionales a favor de la accionada, entre lo que consideraba la institución de educación superior debía pagarle, de incluirse todos los factores salariales devengados en el IBL, y lo que pagaba el ISS por dicho concepto. 100.
Asimismo, no hay lugar a ordenar a devolución de las sumas pagadas con ocasión al acto acusado, toda vez que no se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara al accionado. 3.9. Costas 101. En relación con la inconformidad expresada por la parte demandada frente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario71 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que consiste en que para decretar la condena en costas, se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe, circunstancia que no se advierte en esta oportunidad. 102.
Por lo tanto, y teniendo en cuenta la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conduta temeraria o de mala fe de la parte demandada, no se encuentra razón para mantener aquella, que en su momento se impuso bajo un criterio objetivo. Por consiguiente, se revocará dicha decisión, conforme a lo solicitado en el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se negará la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar los argumentos de indebida integración del contradictorio y de cosa juzgada presentados por Jaime Rafael Álvarez de Moya, por lo expuesto en la parte 71 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 14). Radicación: 05001-23-33-000-2021-02088-02 (0189-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Jaime Rafael Álvarez de Moya Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Inaplicar por inconstitucionalidad la expresión «[…] y que estén en curso […]» prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones de esta sentencia.
TERCERO. Adicionar la sentencia del 25 de septiembre de 2023 proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de inaplicar por inconstitucional la Resolución rectoral núm. 12094 de 1999 expedida por la Universidad de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO. Revocar el numeral tercero de la sentencia apelada, que condenó en costas a la parte demandada.
QUINTO. No condenar en costas en segunda instancia.
SEXTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx