CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 5 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. Aminta Santander de Cifuentes, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del acto ficto o presunto configurado por la omisión de la UGPP en contestar la petición del 28 de enero de 2020- Auto No. ADP 001800 del 02 abril de 2020- en donde se solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. Se solicita también declarar «el acto ficto ya que la entidad no contesta de fondo la petición mencionada».
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a reconocer, liquidar y pagar a favor de la actora la pensión gracia de jubilación, al pago de los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, y al cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPCA. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante adujo que prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años.
Indicó que, mediante Resolución 9642 del 17 de diciembre de 1990 Cajanal reconoció la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 10 de marzo de 1988 y por Resolución 51608 del 29 de octubre de 2007 la pensión fue reliquidada. Informó que la UGPP, en acción de lesividad, acudió a la jurisdicción para obtener la nulidad de las resoluciones mencionadas.
Proceso que se tramitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Como consecuencia de ese proceso judicial y, en cumplimiento del fallo que le puso fin, la demandada, por Resolución 30689 del 15 de octubre de 2019, dejó sin efectos las Resoluciones 9642 del 17 de diciembre de 1990 y 51608 del 29 de octubre de 2007, en atención a que cuando Cajanal reconoció la pensión la actora no contaba con los 20 años de servicios.
Manifestó que posterior a esas decisiones completó el tiempo de 20 años de servicios como docente territorial, con un ingreso al ejercicio docente anterior al 31 de diciembre de 1980. Dijo que el 28 de enero de 2020, solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia, con la que aportó nuevos tiempos de servicio; sin embargo, la demandada mediante Auto No. ADP 001800 del 02 abril de 2020 negó el reconocimiento porque hubo un pronunciamiento anterior, a través de la Resolución 30689 del 15 de octubre de 2019 y no se habían presentado nuevos elementos de juicio que hicieran variar la decisión. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 53 y 58. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 4 de 1966. La Ley 91 de 1989. La demandante arguyó que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesora nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que la accionante ya solicitó previamente este reconocimiento, el cual fue atendido con la expedición de la Resolución 9642 del 17 de diciembre de 1990, por la que se reconoció la prestación, reliquidada por medio de la Resolución 51608 del 29 de octubre de 2007.
Dijo que a través de la Resolución RDP 23556 del 24 de junio de 2016, se cumplió la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-23-42-000-2015-05372-00, de suspender provisionalmente las Resoluciones 9642 del 17 de diciembre de 1990 y 51608 del 29 de octubre de 2007.
Mencionó que por Resolución RDP 30689 del 15 de octubre de 2019, en virtud de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso 25000-23-42-000-2015-05372-00, se dejó sin efectos las antedichas resoluciones. La demandada argumentó que sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de la accionante y a cargo de la demanda, la entidad actuó al amparo de la normativa aplicable, en derecho y de acuerdo con los hechos y las pruebas aportadas por la interesada.
Refutó que la actora no cuenta con los 20 años de servicio a la docencia territorial o nacionalizada, además no probó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y, por ello, no hay lugar al reconocimiento que reclama. Como excepción propuso la de cosa juzgada. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 5 de julio de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, declaró la nulidad del Auto ADP 0018 del 2 de abril de 2020, que negó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la parte actora. Al respecto, dispuso: «[…]
TERCERO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP a reconocer y pagar una pensión gracia en favor de la señora Aminta Santander De Cifuentes en cuantía equivalente al 75% del salario promedio mensual devengado en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional (11 de febrero de 1993), teniendo en cuenta los factores denominados: sueldo, alimentación y prima de navidad, pero con efectividad a partir del 19 de febrero del año 2018 por prescripción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia [ ]».
Consideró que, en el sub-lite, se encuentra claramente acreditado que el 7 de mayo de 1985, la demandante cumplió 50 años de edad, pues nació el 7 de mayo de 1935; de acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, la señora Aminta Santander, laboró como docente en varios planteles educativos del municipio de Nocaima y San Cayetano – Cundinamarca, desde el 3 de octubre de 1967 al 1° de abril de 1977, esto es un periodo de 9 años 5 meses y 28 días aproximadamente, en calidad de docente nacionalizada, posteriormente, trabajó en la escuela Rural Tobia y San Juan Bosco en los municipios de Nocaima y Nimaima – Cundinamarca, desde el 9 de agosto de 1982 al 1º de agosto de 1996, esto es un total de 13 años, 11 meses y 22 días, como docente nacionalizada.
De esta forma, la actora acreditó 23 años, 5 meses y 20 días como docente nacionalizada. Así las cosas, dijo que aunque a la fecha en que se expidió el primer reconocimiento, esto es, la Resolución 009642 del 17 de diciembre de 1990, la actora no acreditaba el tiempo necesario como docente territorial o nacionalizada para ser beneficiaria de la prestación que le fue reconocida, no lo es menos, que dentro de este proceso, sí se satisfacen los presupuestos para tal fin, pues la accionante logró acreditar, los siguientes requisitos: i) vinculación anterior a 1980, ii) 20 años de servicio docente de carácter nacionalizado, y iii) pese a no aportarse nueva prueba respecto al desempeño docente con honradez y rectitud, lo cierto es que, en el expediente administrativo reposan documentos que acreditan tal exigencia y en esta oportunidad la parte demandada tampoco aportó pruebas tendientes a demostrar lo contrario. 4.
El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que en este caso debe declararse configurada el fenómeno de la cosa juzgada, al haber sido objeto de estudio el asunto previamente. Se destaca que expuso: «[…] debido a que en sentencia de 14 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, dentro del proceso con radicado No. 25000234200020150537200, negó el reconocimiento y pago de pensión de jubilación gracia a la señora Aminta Santander de Cifuentes, dejando sin efectos las Resoluciones No. 9642 del 17 de diciembre de 1990 y Resolución No. 51608 del 29 de octubre de 2007, que respectivamente reconocieron y reliquidaron la pensión de vejez gracia, por lo que esta Unidad se pronunció de fondo mediante Resolución No. RDP 30689 del 15 de octubre de 2019 dando cumplimiento a un fallo judicial, dejando sin efectos las Resoluciones No. 9642 del 17 de diciembre de 1990 y 51608 del 29 de octubre de 2007 […]» Afirmó que en este caso no se trajeron nuevos elementos de juicio que permitan variar la decisión adoptada previamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Resaltó que, en este caso, no se probó que la demandante haya cumplido con los requisitos exigidos por la norma para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que no acreditó 20 años de servicios como docente oficial con carácter territorial o nacionalizado habida cuenta que del periodo invocado existe una vinculación con carácter nacional por un total de 1050 días. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 22 de marzo de 2024 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Publico podían pronunciarse sobre la alzada.
La demandante presentó alegatos y solicitó se confirme la sentencia cuestionada, pues contrario a lo manifestado por la demandada el tiempo de servicio es territorial y con la demanda se solicitó que el tiempo nacional no se tuviera en cuenta para el reconocimiento. Por ello cumple con los requisitos exigidos por la ley para acceder al reconocimiento II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones. Para el efecto, se analizará si se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, respecto de la sentencia del 14 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso radicado 25000234200020150537200.
En caso negativo, determinar si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la actora nació el 7 de mayo de 1935. 2) El 23 de junio de 1988 el asistente administrativo de la Coordinación de Educación del Caquetá certificó que la actora prestó sus servicios como profesora del colegio parroquial San José, de San José del Fragua, nombrada por Resolución 004 del 1 de febrero de 1977 [desde el 1 de febrero hasta el 31 de enero de 1978 y desde el 1 de febrero de 1978 hasta el 31 de enero de 1979]. 3) El asistente de la sección de Kardex de la Secretaría de Educación de Cundinamarca certificó que la actora se desempeñó como maestra de primaria desde el 3 de octubre de 1967 hasta el 30 de enero de 1977 y desde el 9 de agosto de 1982 hasta el 22 de septiembre de 1988 [15 años, 5 meses y 12 días]. 4) Certificado del jefe de la Sección Administrativa de la Secretaría de Caquetá en el que se indica que en 1980 la actora prestó sus servicios en el colegio El Portal del Mono, a partir del 1° de enero de 1980, designada por Decreto 0019 del 25 de enero de 1980. 5) Declaración extra proceso, del 7 de septiembre de 1989, rendida ante el despacho del Juzgado Promiscuo Municipal de Nocaima, por el señor José Camilo Benavides Flórez quien manifestó conocer a la accionante y que le consta que prestó sus servicios como docente exclusivamente, con honestidad y buena conducta. 6) Declaración extra proceso, del 7 de septiembre de 1989, rendida ante el despacho del Juzgado Promiscuo Municipal de Nocaima, por Inés Acuña Flórez quien manifestó conocer a la accionante y que le consta que prestó sus servicios como docente exclusivamente, con honestidad y buena conducta. 7) Mediante Resolución 9642 del 17 de diciembre de 1990 la hoy extinta Cajanal reconoció una pensión de jubilación gracia a favor de la actora, efectiva a partir del 10 de marzo de 1988. 8) La pensión fue reliquidada por Resolución 51608 del 29 de octubre de 2007, efectiva a partir del 13 de marzo de 1988, con efectos fiscales a partir del 11 de febrero de 2002 por prescripción trienal. 9) La demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y demandó las Resoluciones 9642 del 17 de diciembre de 1990 y 51608 del 29 de octubre de 2007. 10) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por sentencia del 13 de marzo de 2019, proferida en el expediente con radicado 25000-2342-000-2015-05372-00 declaró la nulidad de las Resoluciones009642 del 17 de diciembre de 1990 y 51608 del 29 de octubre de 2007, por medio de las cuales la UGPP reconoció y reliquidó la pensión gracia a la accionante.
Al considerar, entre otras cosas, que: « En lo relacionado con los tiempos de servicio que tuvo en cuenta la entidad actora en los actos administrativos acusados, y de las pruebas allegadas al expediente, se pudo establecer con total claridad, que una parte del mismo computado por la entidad para reconocer la pensión gracia, fue el laborado por nombramiento que le hiciere el Ministerio de Educación Nacional — Coordinación de Educación del Caquetá, (5 años y 27 días) comprendidos entre el 1° de febrero de 1977 al 30 de febrero de 1982, lapso que le fue certificado del orden nacional por la Coordinación de Educación del Caquetá — Ministerio de Educación y por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en las documentales relacionadas con antelación». 11) Por Resolución RDP 30689 del 15 de octubre de 2019, la accionada cumplió el fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, del 13 de marzo de 2019 y, en consecuencia, dejó sin efectos las Resoluciones 9642 del 17 de diciembre de 1990 y 5108 del 29 de octubre de 2007, porque para la fecha del reconocimiento la actora no había acumulado los 20 años de servicio del orden territorial. 12) Comunicación del 1º de febrero de 1977 de la Inspección de Educación del Caquetá, Ministerio de Educación Nacional, por medio de la cual le informó a la actora que fue designada como docente por Resolución 003 de enero 1° de 1977. 13) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral consecutivo AHVTS 2889-2019179307, de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en el que se hace constar que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria, nacionalizada, vinculada por Decreto 1557 del 14 de septiembre de 1967; desde el 3 de octubre de 1967 hasta el 1 de abril de 1977 [9 años 5 meses 30 días]. 14) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral consecutivo AHVTS 2889-2019179307, del 1° de octubre de 2019, expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en el que se hace constar que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria, nacionalizada, vinculada por Decreto 1774 del 19 de febrero de 1982; desde el 9 de agosto de 1982 hasta el 1 de agosto de 1996 [13 años, 11 meses, 24 días]. 15) Certificado ordinario de antecedentes disciplinarios, consecutivo 140032431 de la Procuraduría General de la Nación, expedido el 13 de enero de 2020, en el que se hace constar que la actora no tiene sanciones ni tampoco inhabilidades vigentes. 16) Comunicación del 21 de julio de 1982 por el que la Secretaría de Educación de Cundinamarca le informó a la demandante su designación como maestra por Decreto 1774 de julio de 1982. 17) Acta de posesión 12315 del 9 de agosto de 1982, ante el jefe de la división de asuntos laborales de la Gobernación de Cundinamarca, de la actora como maestra de Nocaima, designada por Decreto 1774 de 1982. 18) Certificado del director de personal de instituciones educativas de la Decretaría de Educación de Cundinamarca, de fecha 26 de noviembre de 2019; en la que hace constar que la demandante prestó sus servicios para el departamento de Cundinamarca y registró los siguientes factores, desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 1991, 1992, 1993, 1994 y 1995: sueldo, alimentación y prima de navidad. 2.3 Caso concreto La señora Aminta Santander de Cifuentes acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto ficto por medio del cual la demandada le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que no se acreditaron los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante acreditó todos los requisitos para el reconocimiento prestacional pedido. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que en este caso operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada y porque, además, parte del tiempo aportado por la actora corresponde a una vinculación nacional.
Ahora bien, acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, es decir, que la pretensión sea idéntica a la debatida en el anterior trámite en el que se dictó el fallo ejecutoriado, (ii) se debe fundar en la misma causa, esto es, que entre la demanda y la sentencia proferida en el anterior asunto haya semejanza en los fundamento de hecho y de derecho, y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.
En este caso, de acuerdo con el material probatorio recaudado, la Sala advierte que aun cuando en el presente proceso y en el que se tramitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo radicado 25000234200020150537200, las partes y el objeto son el mismo, lo cierto es que no sucede así con la causa petendi, pues en este asunto la demandante trajo hechos nuevos, constituidos por un tiempo de servicio adicional con el departamento de Cundinamarca.
Sobre el particular, se pone de relieve que la discusión en ese otro proceso de lesividad se centró en que se había reconocido el derecho a la pensión aun cuando la señora Aminta Santander de Cifuentes no completaba el tiempo mínimo de los 20 años (para el año 1990), pero en el sub lite se invoca el análisis de tiempos posteriores a dicha época, por ello, como lo concluyó el a quo, no estamos ante la figura de la cosa juzgada.
Por otro lado, en el sub lite se tiene que el accionante nació el 7 de mayo de 1935 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 3 de octubre de 1967 hasta el 1 de abril de 1977, se evidencia que con Decreto 1557 del 14 de septiembre de 1967 el gobernador de Cundinamarca designó a la actora como docente de la Escuela Rural La Florida.
Hecho que es corroborado por el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral, en el que además se indica que es nacionalizada; asimismo como por las certificaciones emanadas de la Secretaría de Educación. Así pues, esta Corporación en sentencia del 21 de junio de 2018 precisó que son válidos otros medios de prueba para determinar la naturaleza del empleo desempeñado por el reclamante, caso en el cual se puede acudir, por ejemplo, a certificaciones expedidas por el empleador, en estos términos lo precisó la sentencia: «[…] vi)Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Se destaca […]» Bajo este entendido en el material probatorio allegado al proceso se encuentran elementos de prueba con los que se concluye que la demandante ingresó al servicio educativo por nombramiento del gobernador de Cundinamarca, para desempeñar labores en una plaza territorial; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 [3 de octubre de 1967], es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
Respecto al periodo laborado desde el 9 de agosto de 1982 hasta el 1 de agosto de 1996 obra en el expediente el Formato Único para la Expedición de la Historia Laboral que da cuenta que por Resolución 1774 del 19 de julio de 1982 el gobernador de Cundinamarca la designó como maestro de la Escuela Rural de Tobia y trasladada a Nocaima. Desde el 9 de agosto de 1982 hasta el 1 de agosto de 1996, también se encuentra el oficio de comunicación y el acta de posesión ante el gobernador del departamento.
En consecuencia, este periodo también es válido para computar el tiempo para reconocer la pensión solicitada. A manera de corolario, se tiene que el accionante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por 20 años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 [3 de octubre de 1967], contar con 50 años de edad [los cumplió el 7 de mayo de 1985] y observar una buena conducta en su desempeño como docente [lo cual no ha sido objeto de controversia], razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se condenará en cosas en esta instancia. En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de julio de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.