11001032500020220022500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: José Eduardo Cuadros Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación, régimen del INPEC __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15238 33 33 002 2017 00043 00, mediante la cual se confirmó parcialmente el fallo del 10 de abril de 2018, emitido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama.

Como consecuencia de lo anterior, pidió i) declarar que al señor José Eduardo 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP Cuadros no le asiste el derecho a que se reliquide su pensión de jubilación con la inclusión de los auxilios de alimentación y de transporte, de las primas de navidad, servicios y de vacaciones, y del sobresueldo, porque no hacen parte de los factores señalados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985; ii) determinar que la mesada del accionado debe ajustarse a lo consagrado en la Ley 32 de 1986, esto es, teniendo en cuenta los factores salariales establecidos en la referida Ley 62 de 1985, y no los contemplados en el Decreto 1045 de 1978; iii) ordenar al señor José Cuadros restituir a la UGPP la totalidad de los dineros recibidos en exceso, debidamente actualizados, junto con el pago de los intereses moratorios a que haya lugar. 1.1.2.

Hechos El apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 14 de enero de 1945, nació el señor José Eduardo Cuadros. ii) Entre el 21 de enero de 1974 y el 31 de diciembre de 1995, el hoy accionado laboró para el INPEC, y su último cargo fue el de dragoneante en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Santa Rosa de Viterbo, Boyacá. iii) El 12 de mayo de 1995, la extinta Cajanal emitió la Resolución 004169, a través de la cual le reconoció una pensión de jubilación al señor José Eduardo Cuadros con el 75 % del promedio de lo devengado por él durante el último año de servicio, de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986, y con la inclusión de la asignación básica, los auxilios de transporte y alimentación, las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de antigüedad, y el sobresueldo, en cuantía de $ 212.323,94, a partir del 1.º de octubre de 1994, condicionado al retiro definitivo del servicio. iv) El 19 de diciembre de 1996, el INPEC expidió la Resolución 9452, por la cual le aceptó la renuncia presentada por el causante desde el 1.º de enero de 1996. v) El 13 de enero de 2017, la UGPP dictó la Resolución RDP 000766, en la que reliquidó la prestación en cuantía de $ 221.633, efectiva el 1.º de enero de 1996, con efetos fiscales desde el 28 de abril de 2013, por prescripción trienal, con el 75 % de lo percibido en el último año de servicio, transcurrido entre el 1º de enero de 1995 y el 3 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP 30 de diciembre de 1995, con la inclusión solo de la asignación básica, la bonificación por servicios, la prima de antigüedad y el sobresueldo. vi) El 10 de abril de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, Boyacá, profirió sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor José Eduardo Cuadros.

Allí, el a quo declaró la nulidad de la Resolución RDP 000766 del 13 de enero de 2017, y, en su lugar, condenó a la UGPP a reliquidar y pagar, a partir del 1.º de enero de 1996, la pensión del entonces accionante, con el 75 % del promedio de lo recibido por él en el curso del último año de servicios, integrando el IBL, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y el sobresueldo, con los siguientes factores: auxilios de alimentación y de transporte, las doceavas partes de las primas de riesgo, de servicios, de vacaciones y de navidad; con efectos fiscales desde el 28 de abril del 2013, por prescripción trienal. vii) El 12 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó parcialmente en fallo mencionado en el numeral anterior, puesto que excluyó de la liquidación a la prima de riesgo. viii) El 19 de diciembre de 2019, la UGPP emitió la Resolución RDP 038605, en la que dio cumplimiento a las decisiones judiciales aludidas en precedencia. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 12 de noviembre de 2019, confirmó parcialmente el fallo del 10 de abril de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, Boyacá. Como sustento de lo anterior, el ad quem argumentó o siguiente: i) El señor José Eduardo Cuadros es beneficiario de la Ley 32 de 1986, habida cuenta de que se vinculó antes del 28 de julio de 2003, tal y como lo previó el parágrafo 5.º transitorio del Acto Legislativo 01 de 2005.

Además, tuvo en cuenta lo señalado en la Sentencia C-651 de 2015 de la Corte Constitucional, que estudió la exequibilidad de la aludida reforma constitucional. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP ii) En cuanto a cómo debe computarse el IBL, se debe acudir a lo establecido en la Ley 4.ª de 1966 y en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por remisión expresa del artículo 114 de la Ley 32 de 1986: ya que, por un lado, esta última no contempló los factores salariales a tener en cuenta para efectos de liquidación, y, por el otro, los miembros del Cuerpo de Custodia están excluidos del régimen general de las Leyes 33 y 62 de 1985. iii) En tal sentido, como la UGPP, mediante la Resolución RDP 000766 del 13 de enero de 2017, solo tuvo en cuenta para liquidar la pensión del señor José Cuadros la asignación básica, la bonificación por servicios, la prima de antigüedad y el sobresueldo, resulta acertada la inclusión de los factores faltantes, entre ellos las primas de servicios, de vacaciones y de navidad, y los auxilios de transporte y alimentación, comoquiera que estos se encuentran taxativamente enlistados en el referido artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. iv) Pese a lo anterior, no es dable tener en cuenta la prima de riesgo para efectos pensionales, dado que si bien el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 20132 estimó que sí constituía factor salarial, lo cierto es que dicha posición fue replanteada en la sentencia del 25 de abril de 20193 por esta colegiatura. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la UGPP invocó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes fundamentos: i) La reliquidación prestacional que se ordenó en favor del señor José Eduardo Cuadros resulta ilegal, toda vez que, si bien el régimen aplicable a su situación particular es la Ley 32 de 1986, lo cierto es que debieron tenerse en cuenta para computar el IBL solamente los factores salariales enlistados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 y sobre los cuales se hicieron aportes, y no como lo hizo el tribunal, que en su lugar aplicó el Decreto 1045 de 1978. 2 Al respecto, citó la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, bajo el radicado 44001 23 31 000 2008-00150 (0070-11), con ponencia del magistrado Gerardo Arenas Monsalve. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 25 de abril de 2019, proferida bajo el radicado 11001 03 25 000 2016 00759 00 (3482-16), con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP ii) «La norma aplicable mencionada, claramente señala que los empleados oficiales de entidades públicas deben pagar aportes y la base de liquidación estará conformada por los siguientes factores: El auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, y sobresueldo; estableciendo esta misma disposición que las pensiones de los empleados oficiales se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes».4 iii) Aplicar normas cuyo alcance no permitían ordenar la reliquidación pensional en los términos descritos, incluyendo factores diferentes a los enlistados en la ley mencionada, como lo hicieron los jueces de instancia, deriva en un pago irregular, pues en el asunto sub lite se omitió la revisión en detalle de los certificados de información laboral que daban cuenta de los factores salariales sobre los cuales se hicieron aportes, pero sobre todo, porque las decisiones de instancia se apartaron del cometido de la modificación introducida por la Ley 62 de 1985 en esta materia. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión5 El señor José Eduardo Cuadros, por conducto de su apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la UGPP, por lo siguiente: i) Está claro que es beneficiario del régimen especial contemplado en la Ley 32 de 1986, toda vez que ingresó al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria de Colombia antes del 28 de julio de 2003, tal y como lo establece el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005. ii) A diferencia de lo esbozado por la entidad accionante, sí se le efectuaron los descuentos del 5 % del salario básico y de todos los factores tales como: el sobresueldo, las primas de antigüedad, navidad, vacacional, de servicios y de riesgo, los subsidios de alimentación y transporte, de la bonificación por servicios prestados 4 Páginas 5 y 6 de la demanda de revisión visible en el índice 2 de SAMAI. 5 Índice 16 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP y otros, según la Directiva C-204 del 9 de mayo de 1988, expedida por el Ministerio de Justicia. 1.4.

Concepto del Ministerio Público El procurador delegado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia A esta corporación le corresponde conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».6 Así mismo, es oportuno señalar que, de conformidad a los artículos 6.º –numeral 6– del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión quedó en firme el 20 de noviembre de 2019, y la 6 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 7 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP acción especial de revisión se interpuso el 7 de diciembre de 2021,7 por lo que es dable concluir que se radicó dentro del término establecido en la ley. 2.4.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del 12 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15238 33 33 002 2017 00043 02, está inmersa en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.5.

Marco normativo 2.5.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma establece que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,8 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla. 7 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 8 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 8 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP A su turno, la mencionada disposición señala que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA.

Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación.9 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones.10 iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.11 iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. 9 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 10 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 9 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.12.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 10 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.5.

El régimen especial del INPEC Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario tener en cuenta que las normas que se refieren a los regímenes pensionales generales en nuestro país, esto es, tanto la Ley 33 de 1985, como la Ley 100 de 1993, consagraron excepciones a su aplicación. Específicamente, en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 se estableció en cabeza del Gobierno nacional la obligación de expedir el régimen especial de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, motivo por el cual es evidente que sus disposiciones no se les aplican a los trabajadores comprendidos en esa clasificación. Con base en esa excepción, en el artículo 17 de la Ley 797 de 2003 se confirieron facultades extraordinarias al presidente de la República, por el término de seis meses, para expedir el régimen legal de los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo.

En ejercicio de esas facultades se expidió el Decreto 2090 de 2003, en el cual se incluyó al personal dedicado a la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), como destinatario de las normas sobre actividades de alto riesgo. Debe tenerse en cuenta que en el artículo 1.º, parágrafo transitorio 5.°, del Acto Legislativo 1 de 2005,15 como ya se había señalado en el artículo 168 del Decreto 407 15 «Acto Legislativo 01 de 2005.

Artículo 1. […] Parágrafo transitorio 5. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el 11 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP de 1994,16 se estableció que a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional que ingresaron con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 (26 de julio de 2003), se les aplica el régimen establecido por la Ley 32 de 1986 de manera integral.

En ese orden, el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 se señaló que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, tienen derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte años de servicio, sin tener en cuenta su edad. Respecto de los trabajadores que forman parte de ese cuerpo, el artículo 126 del Decreto 407 de 1994 señaló que «[el] Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional está compuesto por Oficiales, Suboficiales, Dragoneantes, Alumnos y los Bachilleres Auxiliares que presten el servicio militar en la Institución».

Pese a que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC tienen derecho a obtener una pensión de jubilación al cumplir con el tiempo de servicio en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, nada se estableció en relación con la forma de liquidarla, por lo que se debe tener en cuenta que en el artículo 114 ejusdem17 se determinó que en los aspectos no previstos en la ley, se aplicarían las normas vigentes para los empleados públicos nacionales, lo cual fue reiterado en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994.

Siendo así las cosas, con fundamento en el desarrollo legislativo realizado en líneas precedentes, se tiene que: i) la Ley 32 de 1986 fue un régimen pensional especial frente al régimen general adoptado por la Ley 33 de 1985 para los servidores oficiales; ii) la especialidad de dicho régimen obedeció a los riesgos inherentes a la función de custodia y vigilancia de los internos en las cárceles y penitenciarias nacionales, y por lo mismo, el requisito para su causación se circunscribió a 20 años de servicios, continuos o discontinuos, en ejercicio de esa función; iii) el régimen de personal, régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.

A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes». 16 Decreto derogado por el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003. 17 «Artículo 114.Normas subsidiarias.

En los aspectos no previstos en esta Ley o en sus decretos reglamentarios, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, se les aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos nacionales» (se resalta). 12 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP salarial, prestacional y pensional del INPEC, adoptado por el Decreto Ley 407 de 1994, conservó la pensión especial en comento, expresamente para los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia mediante la remisión expresa que al artículo 96 de la Ley 32 hizo el artículo 168 del Decreto Ley 407 en cita; y iv) en cuanto a los parámetros para la liquidación del derecho pensional, la Ley 32 de 1986 no estableció qué factores constituían salario para la liquidación de la pensión de jubilación, sin que se pudiera acudir al régimen prestacional de los funcionarios públicos consagrado en la Ley 33 de 1985, en razón de lo preceptuado en el artículo 1º ejusdem, que excluye del régimen general al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional (INPEC); por lo tanto, ante la ausencia de norma expresa, esta corporación señaló que se debía acudir, para el efecto, al Decreto 1045 de 1978.18 2.6.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que la inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, del 12 de noviembre de 2019, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama, Boyacá, del 10 de abril de 2018, dentro del expediente 15238 33 33 002 2017 00043 00, que dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación del señor José Eduardo Cuadros con el 75 % de lo devengado por él en el último año de servicio, con la inclusión, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y el sobresueldo, de los siguientes factores: auxilios de alimentación y de transporte, y las doceavas partes de las primas servicios, de vacaciones y de navidad.

Con ello, en su concepto, si bien la Ley 32 de 1986 no señaló los factores salariales que se deben incluir en el IBL pensional, el ad quem debió acudir a las Leyes 33 y 62 de 1985, y no como erróneamente lo hizo al aplicar el Decreto 1045 de 1978. 18 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 20 de mayo de 2021, radicado N.° 11001-03-25-000-2018-01559-00 (5111-18).

Igualmente, véase, Sección Segunda, Subsección B, sentencias de 27 de abril de 2006, radicado interno 2849-04 y de 22 de abril de 2010, radicado interno 0858-09; Sección Segunda, Subsección A, sentencias de 10 de agosto de 2006, radicado interno 3146- 05, de 22 de febrero de 2007, radicado interno 4193-04 y de 3 de marzo de 2011, radicado interno 0277-09. 13 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP Pues bien, es pertinente destacar que la entidad recurrente no reprocha el régimen especial pensional que aplicó el Tribunal Administrativo de Boyacá al señor José Eduardo Cuadros, razón por la cual no corresponde a esta Subsección realizar pronunciamiento alguno. Por el contrario, se insiste, la censura se circunscribe a los factores incluidos en la reliquidación de su pensión de jubilación y a la normativa aplicada para al fin.

Sobre este punto, el aludido tribunal ─al igual que el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama─ concluyeron que el régimen que se ajustaba al caso particular del entonces demandante era el contenido en la Ley 32 de 1986 porque, si bien es cierto esa norma no contemplaba los factores a tener en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, el artículo 114 ibidem19 remitía expresamente al régimen general vigente para los empleados públicos del orden nacional, esto es, la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1045 de 1978, sin que hubiera lugar a la aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, dada la exclusión que establece el inciso segundo del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985.

Frente al particular, para la Sala es conveniente traer a colación la sentencia del 22 de septiembre de 2022,20 a través de la cual esta Subsección, en el marco de una acción especial de revisión similar a la que hoy ocupa su atención, reiteró que sobre este tema, «la jurisprudencia del Consejo de Estado señaló que se debía acudir al Decreto 1045 de 1978 y no a la Ley 33 de 1985, toda vez que esta no aplica a los servidores cobijados por un régimen especial, en virtud de la exclusión contenida en el artículo 1.° inciso segundo».21 Así las cosas, en el asunto sub lite, la Sala no comparte el argumento de la UGPP según el cual la sentencia en revisión resulta ser desproporcionada por reconocer una cuantía que excede lo debido, pues la pensión de jubilación percibida por el 19 Artículo 114.

Normas subsidiarias. En los aspectos no previstos en esta Ley o en sus decretos reglamentarios, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, se les aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos nacionales. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 22 de septiembre de 2022, emitida bajo el radicado 11001 03 25 000 2019 00541 00 (4240-2019), con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 21 Así lo sostuvo el Consejo de Estado en las siguientes providencias: Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 27 de abril de 2006, radicado interno 2849-04 y del 22 de abril de 2010, radicado interno 0858-09.

De la Subsección A, sentencias del 10 de agosto de 2006, radicado interno 3146-05, del 22 de febrero de 2007, radicado interno 4193-04 y del 3 de marzo de 2011, radicado interno 0277-09. 14 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP demandado, lejos de ser abusiva o lesiva del erario, fue reliquidada, se insiste, con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes al momento en que aquella fue objeto de pronunciamiento; de manera que no solo se obtuvo sin abuso del derecho, sino que se encuentra revestida de los principios de la buena fe y de la confianza legítima.

Aunado a ello, según se indicó en el numeral 1.2., ut supra, los argumentos de la entidad accionante son someros y solamente se basan en controvertir la manera en la que el tribunal de segunda instancia aplicó el Decreto 1045 de 1978 para constituir el ingreso base de liquidación en la mesada del señor José Eduardo Cuadros, como si se tratara de una tercera instancia, dado que no presentó juicios contundentes que permitan reabrir el debate en torno a la materia objeto de revisión. Es más, la pluricitada entidad se contradice en su escrito, puesto que si bien solicita tener en cuenta el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, lo cierto es que a reglón seguido indicó que «[l]a norma aplicable mencionada, claramente señala que los empleados oficiales de entidades públicas deben pagar aportes y la base de liquidación estará conformada por los siguientes factores: El auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, y sobresueldo […]»,22 emolumentos que, en efecto, fueron incluidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la liquidación pensional del señor Cuadros, conforme al ya referido Decreto 1045 de 1978.

Por último, en cuanto a la censura de que el los jueces de instancia omitieron la revisión en detalle de los certificados de información laboral que daban cuenta de los factores salariales sobre los cuales se hicieron aportes, con lo cual se apartaron del cometido de la modificación introducida por la Ley 62 de 1985 en esta materia, la Sala tampoco acompaña tal apreciación, por lo siguiente: Tanto el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama como el Tribunal Administrativo de Boyacá tuvieron en cuenta el certificado de salarios visible en el folio 15 del expediente 15238 33 33 002 2017 00043 00,23 en el que se advierte que el señor José 22 Páginas 5 y 6 de la demanda de revisión visible en el índice 2 de SAMAI. 23 Índice 14 de SAMAI. 15 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP Eduardo Cuadros percibió los siguientes factores durante el período comprendido entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre de 1995: asignación básica; sobresueldo; subsidio familiar; bonificaciones por servicios y especial por recreación; los auxilios de alimentación y de transporte; y las primas de antigüedad, de riesgo, de servicios, de vacaciones y de navidad.

Además, al momento de decidir el litigio, los jueces de instancias estimaron que el IBL, al igual que se ha reiterado a lo largo de este proveído, debía conformarse por los mencionados emolumentos de conformidad con el Decreto 1045 de 1978, a excepción del subsidio familiar, de la prima de riesgo y de la bonificación especial por recreación, los cuales no tienen incidencia pensional.

Así mismo, el Juzgado Segundo Administrativo de Duitama,24 en virtud de la jurisprudencia sostenida por esta colegiatura,25 ordenó el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordenó en dicha sentencia y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, «pues la referida omisión por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional»,26 decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el fallo objeto de revisión. De acuerdo con lo anterior, no es cierto que el ad quem se haya apartado caprichosamente del artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, puesto que tal normativa no era aplicable al caso concreto del señor Cuadros.

Aunado a ello, se itera que tanto el juez de primera instancia como el aludido tribunal sí analizaron el certificado laboral allegado al plenario y estimaron pertinente ordenar los descuentos por concepto de aportes sobre los cuales no se hubiesen realizado las correspondientes deducciones. 24 Página 28 de los anexos de la demanda de revisión, visible en el índice 3 del aplicativo SAMAI. 25 Sobre este punto, el a quo citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 26 de enero de 2012, proferida bajo el radicado 76001 23 31 000 2004 05369 01 (0804-11), con ponencia del magistrado Gerardo Arenas Monsalve. 26 Ibidem. 16 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la sentencia cuestionada se profirió conforme a derecho y bajo la normativa y jurisprudencia vigentes para aquella época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por ende, la prestación reconocida no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 2.7. De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, debido a que no se acreditó la configuración de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 12 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del expediente 15238 33 33 002 2017 00043 02.

Segundo. Sin condena en costas. 17 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00225 00 (0423-2022) Demandante: UGPP Tercero. Reconocer personería adjetiva a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, como apoderada de la UGPP, de conformidad y para los efectos del poder general visible en índice 24 del aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.