Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – se confirma el fallo impugnado – la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra de la sentencia de 9 de diciembre de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Deivis Esther Peña Pérez presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 19 de mayo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20001-23-39-000-2016-00590-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Comentó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Astrea (Cesar) y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, «[…] con el fin de que se reconociera el contrato realidad por haberme desempeñado como auxiliar administrativo de la Registraduría Municipal de Astrea-Cesar, desde el día 02 de febrero de 2009 hasta el día 31 de diciembre de 2015, a través de la suscripción de diez (10) contrato de prestación de servicio […]». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez 2.2.
Refirió que el conocimiento del aludido proceso le correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad judicial que, en sentencia de 5 de abril de 2018, declaró la existencia del contrato realidad, luego de considerar que dentro del proceso se demostró los elementos esenciales del contrato de trabajo. 2.3. Expuso que la decisión anterior fue revocada por la Subsección accionada, mediante sentencia de 19 de mayo de 2022. 2.4.
Manifestó que en la anterior decisión se incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales porque «[…] el accionado fijó una tarifa legal referente a una prueba distinta a la documental, en este caso sin hacer mención a la testimonial, puesto en el proceso que origina la presente acción de tutela, no se escucho (sic) declaración de testigo, dado que se demostró que al cargo al que fui contratada hacia parte de la planta de personal de la Registraduria (sic) Nacional del Estado Civil, código: 5120, Grado: 4, Nivel: Asistencial, cargo que se suplió mediante contrato de prestación de servicio […]». 2.5.
Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, en tanto no valoró los distintos medios de pruebas allegados oportunamente al proceso contencioso, tales como: «[…] los contratos de prestación de servicio, el convenio interadministrativo, el manual de funciones de la entidad Registraduria Nacional, los decretos de escala salarial del cargo o funciones que desarrollaba la demandante, certificado laboral de la demandante, respuesta a la reclamación administrativa entrega por la Delegada Departamental de la Registraduria Nacional, un registro civil Id Documento: 11001031500020220590600005025010009 de defunción donde funge la demandante como Registradora Municipal encargada, la respuesta de la Registraduria Nacional de fecha 23 de octubre de 2017 donde dice que la demandante “estuvo vinculada entre los años 2009 a 2015en la registraduria Municipal del estado Civil del Municipio de strea-Cesar, por convenio interadministrativo previo contrato de prestación de serivio con la alcaldía municipal”, Copia de la Respuesta de fecha 25 de octubre de 2017 por parte del Delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil […]».
(sic en toda la cita) 2.6. Aseveró que también se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, debido a que: «[…] reiteradamente la jurisprudencia y el mismo derecho probatorio, enseña que si de los medios suasorios allegados al plenario es posible llegar a una conclusión, analizando en debida forma las pruebas obrantes, se puede configurar el supuesto de hecho, por lo que para en nuestro caso, exhorto un trato similar y congruente a la jurisprudencia esbozada por este honorable CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., en sentencia del tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019), en donde ha dejado claro que los documentos pueden constituir prueba suficiente para declarar configurado el elemento de la subordinación […]». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez III.
PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] Primera: Se me protejan mis derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, conculcado por el defecto factico o sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial; la violación al derecho fundamental a la IGUALDAD, DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS, vulnerados por el fallo de segunda instancia de fecha 19 de mayo de 2022, proferida por la SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “A” DEL CONSEJO DE ESTADO, consejero ponente doctor GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, dentro del medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho, seguida por la accionante, DEIVIS ESTHER PEÑA PEREZ en contra del MUNICIPIO DE ASTREA-CESAR y la REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, bajo el radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 Exp.
(3873- 2018). Segunda: Como consecuencia de lo anterior, a). Sírvase dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de mayo de 2022, dictada por la SECCION SEGUNDA, SUBSECCION A DEL CONSEJO DE ESTADO, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, dentro del proceso contencioso administrativo No. 20001-23- 39-000-2016-00590-01.
Expediente: 3873-2018 b). Consecuentemente sirva ORDENAR a la SECCION SEGUNDA, SUBSECCION A DEL CONSEJO DE ESTADO, dentro del proceso contencioso administrativo No. 20001-23-39-000-2016-00590-01, dictar nueva sentencia ajustada a las pruebas obrante dentro del proceso, el precedente jurisprudencial y el recurso de apelación de la demandante, dentro de un término de cuarenta (40) días, conforme al artículo 120 del C.G.P. […].
(sic en toda la cita) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 11 de noviembre de 2022, admitió la acción de tutela de la referencia, asimismo, vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al municipio de Astrea como terceros con interés en los resultados de este proceso.
V. INTERVENCIONES 5. Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez 5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto del consejero ponente de la providencia que motivó la interposición de este mecanismo constitucional, rindió informe en el que advirtió que no vulneró los derechos fundamentales de la actora, habida cuenta que: «[…] al resolver el caso la Sala de Subsección valoró en su conjunto el material probatorio aportado al expediente y tuvo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso […]». 5.2.
Explicó que, de las pruebas documentales allegadas al proceso contencioso, no se podía concluir que: «[…] la señora Deivis Esther Peña Pérez estuviera sometida de forma permanente y continuada a las órdenes de un superior […]», razón por la cual se revocó la sentencia apelada por no haberse acreditado el elemento asociado con la subordinación. 5.3.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, por intermedio del jefe de la oficina jurídica de la entidad, solicitó su desvinculación dentro del presente trámite, al considerar que no tiene competencia para atender las pretensiones de amparo. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 9 de diciembre de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, luego de considerar que no satisfacía el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional. 7.
Al respecto, la autoridad judicial de primera instancia consideró que la actora utilizó la acción de tutela «[…] como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 20012339-003-2016-00590-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario […]».
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La tutelante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, al considerar que el presente asunto sí reviste de relevancia constitucional, en la medida en que la Subsección accionada incurrió «[ ] en una flagrante violación al debido proceso, que contiene el principio de legalidad, habida cuenta que ningún Juez de la República puede fallar sino conforme a las leyes preexistente, muchos menos si fueron derogada o sacadas del ordenamiento [ ]». 9.
Enfatizó que el asunto de la referencia goza de relevancia constitucional porque la autoridad accionada fundamentó su decisión en que no se logró demostrar el elemento de la subordinación, por el simple hecho de que no se aportó al proceso contencioso pruebas testimoniales, pese a que, de los documentales obrantes en el 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez plenario, se extraía con claridad el cumplimiento del referido elemento, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir el fallo de primera instancia. 10.
A partir de lo anterior, aseguró que la Subsección accionada al resolver su caso aplicó el sistema de valoración de la prueba de “la tarifa legal”, el cual está proscrito, «[…] obviando el sistema de la sana critica [ ]». 11. Advirtió que: «[…] la presente acción no busca desnaturalizar la tutela, ni convertirla en una tercera instancia, sino para que por fin se zanje una postura subjetiva de algunos jueces, que pese a existir contundentes pruebas documentales que acreditan la existencia de un contrato realidad, se cierran en cuanto el único medio probatorio de estos procesos, es el testimonio, como lo realizó la sala accionada, que incluso dentro del fallo tutelado, incurre en una contradicción o error de análisis probatorio, puesto trasunta las funciones de la demandante establecida en los contratos, las cuales no se pueden realizar de manera autónoma e independiente [ ]». 12.
Por último, señaló lo siguiente: «[ ] si la honorable Sala me logra derruir que las anteriores funciones u obligaciones, no configuran una relación laboral o de dependencia, no solo respetare sino que compartiré el fallo, de lo contrario, las funciones que realizaba la demandante NUNCA, pueden ser realizada de manera autónoma e independiente, para eso no es necesario llevar un testigo, porque el Juez no se encuentra cercenado mentalmente, para inferir o razonar acerca de esa funciones, bajo la óptica de la sana critica [ ]». 13.
Con fundamento en las anteriores premisas, la actora solicitó revocar el fallo impugnado y que, como consecuencia de ello, se acceda al amparo deprecado. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez VIII.2.
Problemas jurídicos 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que le corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado4, la Sala debe establecer lo siguiente: A) si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.
Si ello es así se deberá determinar: B) Si la sentencia de 19 de mayo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20001-23-39- 000-2016-00590-01, vulneró los derechos fundamentales de la actora, al haber incurrido presuntamente en defecto fáctico y desconocimiento del precedente. 16.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción 4 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»8 que se encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. La ciudadana Deivis Esther Peña Pérez presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez y al trabajo, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 19 de mayo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20001-23-39-000-2016-00590-01.
VIII.4.1. Del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 25. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental9 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones10. 26.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales11, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12. 27.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación13, que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].
(destaca la Sala de Decisión) 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 11 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 12 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 13 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez 28. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202214 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]. (Negrillas de la Sala) 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez 29.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales15. 30.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 31.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso de la referencia, la parte actora alegó que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, por las siguientes razones: 31.1. En primer lugar, manifestó que: «[…] el accionado fijó una tarifa legal referente a una prueba distinta a la documental, en este caso sin hacer mención a la testimonial, puesto en el proceso que origina la presente acción de tutela, no se escucho (sic) declaración de testigo, dado que se demostró que al cargo al que fui contratada hacia parte de la planta de personal de la Registraduria (sic) Nacional del Estado Civil, código: 5120, Grado: 4, Nivel: Asistencial, cargo que se suplió mediante contrato de prestación de servicio […]». 31.2.
Seguidamente, adujo que se incurrió en defecto fáctico, en tanto la Subsección accionada no valoró los distintos medios de pruebas allegados oportunamente al proceso contencioso, tales como: «[…] los contratos de prestación de servicio, el convenio interadministrativo, el manual de funciones de la entidad Registraduria Nacional, los decretos de escala salarial del cargo o funciones que desarrollaba la demandante, certificado laboral de la demandante, respuesta a la reclamación administrativa entrega por la Delegada Departamental de la Registraduria Nacional, un registro civil Id Documento: 11001031500020220590600005025010009 de defunción donde funge la demandante como Registradora Municipal encargada, la respuesta de la Registraduria Nacional de fecha 23 de octubre de 2017 donde dice que la demandante “estuvo vinculada entre los años 2009 a 2015en la registraduria Municipal del estado Civil del Municipio de strea-Cesar, por convenio interadministrativo previo contrato de prestación de serivio con la alcaldía 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez municipal”, Copia de la Respuesta de fecha 25 de octubre de 2017 por parte del Delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil […]».
(Sic en toda la cita) 31.3. Finalmente, aseveró que también se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, debido a que: «[…] reiteradamente la jurisprudencia y el mismo derecho probatorio, enseña que si de los medios suasorios allegados al plenario es posible llegar a una conclusión, analizando en debida forma las pruebas obrantes, se puede configurar el supuesto de hecho, por lo que para en nuestro caso, exhorto un trato similar y congruente a la jurisprudencia esbozada por este honorable CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., en sentencia del tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019), en donde ha dejado claro que los documentos pueden constituir prueba suficiente para declarar configurado el elemento de la subordinación […]». 32.
Ahora bien, la autoridad judicial de primera instancia declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, luego de considerar que no cumplía con el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional, habida cuenta que se estaba utilizando esta acción constitucional como una tercera instancia. 33.
La actora, en el escrito de impugnación, en términos generales reiteró e insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial de la tutela, adicionalmente explicó las razones por las que consideraba que la presente solicitud de amparo gozaba de relevancia constitucional. 34. Visto el contexto de la presente controversia, la Sala comienza por advertir que, en cumplimiento del precedente contenido en la citada sentencia de unificación SU – 215 de 2022, la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 35.
Al respecto, el máximo Tribunal Constitucional señaló que además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia «[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]», y (iii) que se «[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]». 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez 36.
En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la citada sentencia, esta Sección considera que la controversia planteada en esta ocasión no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, sino frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 37.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte actora aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de esos derechos, con ocasión de la expedición de la providencia aquí enjuiciada. 38.
De allí que esta Sala considera que la parte accionante no está poniendo de relieve que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan, básicamente, en que la autoridad accionada omitió valorar los documentos allegados al proceso; a lo que agrega que, de haber efectuado dicho análisis, se habría concluido que efectivamente estaba acreditado el elemento subordinación. 39.
Lo anterior se traduce en que lo pretendido por la parte actora es que el juez constitucional vuelva a efectuar un análisis integral de las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se acoja o valide la interpretación que propone en sede tutela, como si esta oportunidad fuera una instancia adicional a la del proceso ordinario. 40.
Tan cierto es ello que la actora en el escrito de impugnación puso de presente lo siguiente: «[ ] si la honorable Sala me logra derruir que las anteriores funciones u obligaciones, no configuran una relación laboral o de dependencia, no solo respetare sino que compartiré el fallo, de lo contrario, las funciones que realizaba la demandante NUNCA, pueden ser realizada de manera autónoma e independiente, para eso no es necesario llevar un testigo, porque el Juez no se encuentra cercenado mentalmente, para inferir o razonar acerca de esa funciones, bajo la óptica de la sana critica [ ]». 41.
En este estado de cosas, resulta oportuno poner de relieve que, comoquiera que la sentencia aquí atacada fue proferida por una de las Subsecciones que integra esta Alta Corte, la procedencia de la solicitud de amparo en estos eventos es más restrictiva por cuanto «[…] solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez exige la imperiosa intervención del juez constitucional […]»16, circunstancias que no se presentan en el caso de autos, por las razones que se exponen a continuación: 42.
En primer lugar, no es cierto que la autoridad judicial accionada haya efectuado una valoración probatoria bajo el sistema de tarifa legal, lo que realmente ocurrió es que, de los elementos de convicción allegados al proceso contencioso, no se encontró acreditado el elemento de la subordinación, habida cuenta que se desconocían las condiciones de lugar, tiempo y modo en que la aquí accionante desarrolló las funciones asignadas; conclusión a la que la autoridad accionada arribó luego de un análisis integral de los documentales obrantes en el plenario, tal como se muestra a continuación: […] En ese sentido no es suficiente con que en el objeto del contrato se determinaran labores como la contestación de los teléfonos y la atención al público, pues también es cierto, que en cada uno de los contratos de prestación que la demandante suscribió quedó consignado que de forma alguna podía configurarse una relación laboral de estos, es decir, no es suficiente con los contratos de prestación allegados sino que era necesario tener certeza sobre las condiciones de lugar, tiempo y modo en que se desarrollaron las funciones asignadas.
En ese orden de ideas, aunque se aceptara que la registradora municipal de Astrea (Cesar) tenía a cargo a la demandante no se tiene certeza sobre las órdenes que impartía, en ¿qué período?, ¿de qué forma?, ¿en qué lugar?, ¿cuáles órdenes impartía?, ¿cumplía una jornada laboral?, es decir, son muchos los cuestionamientos en relación con la forma en cómo se prestó el servicio, que de forma alguna la Sala puede llegar a la convicción sobre la configuración de este presupuesto de subordinación. Congruente con lo expuesto, si bien de acuerdo con el manual de funciones y los requisitos específicos para los empleados de la planta de personal de la Registraduría Nacional de Estado Civil el cargo de auxiliar administrativo existe, ello no significa que per se probó la subordinación en la ejecución de los contratos citados […]. 43.
Debe resaltarse, igualmente, que la sentencia que la parte actora alegó como desatendida -de 3 de marzo de 2019- no constituía precedente obligatorio para la autoridad aquí accionada porque se trata de una decisión que fue proferida en el marco de una acción de tutela, y que no fue dictada por la Corte Constitucional, por lo que, en aplicación del numeral 2° del artículo 48 de la Ley 270 de 199617, solo tiene efectos inter partes. 44.
Todo lo anterior, le permite a la Sala de Decisión considerar que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, según lo dicho por la Corte, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos de valoración probatoria y de mera legalidad cuya competencia se encuentra en cabeza del juez natural del asunto. 16 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 17 «[…] Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes.
Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces […]». 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez 45. Finalmente, es importante señalar que exigir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no implica desconocer los derechos sustanciales por la formalidad, sino que es un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda ahondar en el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional18, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada19. 46. Por los anteriores razonamientos, la Sala confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, por incumplimiento del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 9 de diciembre de 2022, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05906-01 Accionante: Deivis Esther Peña Pérez Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (E) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Ausente con permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(18)