Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 6 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DE LA ACCION 1.1 La acción. La señora Flor Elba Granados Amaya, por intermedio de apoderada, ocurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones 23466 de 29 de octubre de 2010 y PAP 42038 de 3 de marzo de 2011, por las que esa entidad le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la accionada conceder la aludida prestación, debidamente indexada; y dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.
Por último, se le condene en costas. 1.2 Fundamentos fácticos y consideraciones de la parte actora. Relató la señora Flor Elba Granados Amaya que nació el 18 de marzo de 1952 y prestó sus servicios como maestra nacionalizada (del 24 de abril de 1972 al 17 de mayo de 1985 y desde el 3 de septiembre de 1996 «hasta la fecha»), motivo por el cual deprecó de la desaparecida Cajanal la pensión gracia, negada con Resolución 23466 de 29 de octubre de 2010, dado que «[…] no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizada [ ]» (sic); confirmada con Resolución PAP 42038 de 3 de marzo de 2011.
Como fundamento jurídico, sostuvo que «[…] se vinculó como docente del Magisterio Oficial y laboró por espacio de más de 20 años, [por tanto,] la pensión gracia debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia [ ]» (sic). II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), en sentencia de 6 de septiembre de 2012, accedió a las súplicas de la demanda al considerar que «[d]e los documentos [ ], se concluye que la demandante antes de la fecha señalada en la Ley 91 de 1989, ostentó una vinculación territorial válida, ya que se vinculó como docente desde el 24 de abril de 1972 [ ] y posteriormente se volvió a vincular en 1996 a una entidad territorial (centro educativo distrital La Cumbre) y fue nombrada por la Alcaldía Distrital, prestando sus servicios docentes para el Distrito por más de 20 años [ ], asimismo cumplió 50 años de edad el 18 de marzo de 2002 por lo que se impone registrar que satisface la totalidad de requisitos para gozar de la pensión reclamada».
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos controvertidos y ordenó a Cajanal «[ ] reconocer la pensión gracia de la señora FLOR ELBA GRANADOS AMAYA [ ] a partir de 2003, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todo lo devengado en el año inmediatamente anterior al status (sueldo, auxilio de movilización, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad [ ]) aplicando los reajustes legales anuales [ ]» (sic).
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión (ff. 229 a 243 y 276 a 296), el 11 de mayo de 2016 (f. 245), contra la anterior providencia, con fundamento en las causales previstas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», por cuanto «[ ] la señora Granados Amaya no tendría derecho al reconocimiento pensional que por vía judicial se decretó, por cuanto pretende sumar a sus tiempos nacionalizados comprendidos desde 24 de abril de 1972 al 17 de mayo de 1985, tiempos de orden NACIONAL en la secretaría de educación de Bogotá [del 3 de septiembre de 1996 al 11 de diciembre de 2005], siendo estos últimos no válidos para el reconocimiento de la prestación en comento» (sic), por lo que se comprometieron «[ ] los dineros públicos sin sustento constitucional y legal para ello [y se desconoció que] constituye uno de los pilares del debido proceso, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio [ ]»; además, «[ ] de los certificados de tiempos y servicios proferidos por el ente nominador se encuentra que la señora FLOR ELSA GRANADOS AMAYA, laboró al servicio de la docencia por más de 20 años de servicio, con tipo de vinculación NACIONAL por lo tanto no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 [ ]» (sic).
En consecuencia, pide (i) revocar la decisión de 6 de septiembre de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), (ii) declarar que a la señora Granados Amaya «[…] no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia [ ]» y (iii) condenarla «[ ] a reintegrar [ ] los valores cancelados por [ese] reconocimiento [ ]».
IV. TRÁMITE PROCESAL 4.1 Admisión del recurso. Mediante auto de 11 de marzo de 2020 (ff. 313 a 315), se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la ahora accionada y al señor procurador delegado ante esta Corporación, oportunidad aprovechada por la primera. 4.1.1 La señora Flor Elba Granados Amaya (ff. 321 a 325), por medio de apoderado, pide despachar desfavorablemente las súplicas, habida cuenta de que «[c]on el documento allegado por la demandante Formato único para la expedición de certificados de historia laboral, en su punto 3 situación laboral – tipo de vinculación, indica claramente que es de orden territorial y certificando con fuente de los recursos la casilla cofinanciado, se debe aclarar [ ] que los dineros con los que se cancelaron las prestaciones sociales a [la demandada] provenían del FER y ya se ha reiterado en varios pronunciamientos del Honorable Consejo de Estado que los dineros ingresados por el FER hacen parte del ente territorial y por lo tanto no modifican o cambian el tipo de vinculación del docente.
Así quedo en la Sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, Consejero Ponente: CARMELO PERDOMO CUETER Numero de Radicado: 25000234200020130468301 N.I: 3805-2014, la cual es aplicable al presente caso [ ]» (sic). Que «[ ] las solicitudes adelantadas ante CAJANAL - hoy UGPP [ ], se adelantaron en ejercicio del derecho constitucional al debido proceso y bajo la presunción de Buena fe establecida en el artículo 83 de nuestra constitución Política [y] fue una autoridad judicial quien reconoció el derecho, previo a realizar el estudio de los documentos y pruebas allegadas dentro del proceso y normatividad aplicable al caso» (sic). 4.2 Período probatorio.
A través de proveído de 11 de noviembre de 2022 (ff. 348 y vuelto), se tuvieron como pruebas los documentos aportados por las partes actora y demandada y el expediente 25000-23-25-000-2011-01369-00. V. CONSIDERACIONES 5.1 Cuestión previa. Antes de decidir si en el presente asunto se configura la causal de revisión invocada, resulta necesario precisar el régimen jurídico aplicable, toda vez que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 11 de mayo de 2016 (f. 245) contra la sentencia de primera instancia proferida el 6 de septiembre de 2012 (ff. 93 a 103 vuelto), ejecutoriada el 18 de octubre de 2012 (f. 196).
Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala de lo contencioso-administrativo de esta Corporación que no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo e independiente con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una providencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Al respecto, el CPACA se aplica «[…] a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia» (2 de julio de 2012).
Así las cosas, comoquiera que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia u otra adicional, sino un nuevo proceso o mecanismo de control, este se rige bajo la norma que esté en vigor al momento de su presentación. Por tanto, como este recurso extraordinario de revisión se presentó el 11 de mayo de 2016, el régimen jurídico aplicable es el contenido en el CPACA, en armonía con el artículo 20 (inciso 3°) de la Ley 797 de 2003, según el cual «La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código […]». 5.2 Competencia. En relación con la competencia de esta Colegiatura para conocer del recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este dispone que «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» (inciso 1°).
Por su parte, el artículo 249 del CPACA preceptúa: De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión []. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De la precitada norma se colige que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra un fallo proferido por un tribunal administrativo, corresponde a las secciones y subsecciones de esta Corporación, según la materia. Analizado el asunto sometido a consideración, a la luz de las anteriores disposiciones, se observa que la decisión objeto del recurso extraordinario de revisión fue dictada, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), el 6 de septiembre de 2012, y el tema abordado fue el reconocimiento de una pensión gracia. Dichos presupuestos permiten concluir que la competencia para conocer del presente medio de impugnación es de esta sección, no solo por cuanto cuestiona una providencia dictada por un tribunal administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral.
Así las cosas, en este caso resulta procedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la aludida sentencia de 6 de septiembre de 2012. 5.3 Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. Sea lo primero decir que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prescribe: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables [].
El recurso extraordinario de revisión, en la hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un medio de impugnación sui generis, por su creación y al prever la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública, por causales definidas en forma precisa, lo cual implica que las facultades del juez que lo conoce se reducen al estudio de los planteamientos aducidos por el recurrente, que deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión bajo examen.
Asimismo, el referido recurso es un medio de impugnación que comporta una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, en la medida en que permite controvertir aquellas que pudieran incurrir en las causales taxativas preceptuadas en los artículos 250 del CPACA o 20 de la Ley 797 de 2003 y, en consecuencia, «[…] deshacer[las] […] cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho».
Conforme a lo anterior, las providencias susceptibles de revisión son las que definen la litis, por ser las que contienen los argumentos presuntamente errados o los defectos que, a juicio del recurrente extraordinario, deben ser enmendados. 5.4 Término para su interposición. Conforme al artículo 251 del CPACA, «En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio».
Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201611, sobre el particular precisó que la UGPP «[…] está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE-» (se subraya).
Así las cosas, a pesar de que la providencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión alcanzó su ejecutoria el 18 de octubre de 2012 (f. 196), el término de 5 años para presentarlo se debe contabilizar a partir del 12 de junio de 2013 y, en esa medida, como en el sub lite ello ocurrió el 11 de mayo de 2016 (f. 245), se tendrá como oportunamente interpuesto. 5.5 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la sentencia de 6 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, se encuentra inmersa en los supuestos fácticos previstos en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como causales de revisión invocadas por la UGPP; y, en consecuencia, si a la señora Flor Elba Granados Amaya le asistía o no razón jurídica para reclamar de la extinguida Cajanal la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no es dable computar para tales efectos el tiempo laborado con vinculación del orden nacional. 5.6 Caso concreto.
En el asunto sub judice, la entidad accionante invocó las causales contenidas en las letras a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al estimar que, en la decisión de 6 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D) omitió analizar los medios de prueba y concluir que no era viable otorgar la pensión gracia deprecada por la señora Granados Amaya en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que ella «[ ] no cumple con el requisito de la docencia en propiedad como nacionalizado por más de 20 años [ ]», pues sus tiempos de servicio comprendidos entre el 3 de septiembre de 1996 y el 11 de diciembre de 2005, en criterio de la entidad, fueron prestados en virtud de una vinculación del orden nacional.
En tal sentido, sobre la primera de las causales invocadas, la sala plena de esta Colegiatura ha precisado que «[…] es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial», la cual comprende tres grandes elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento […]; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».
En el asunto sub judice, observa la Sala que la UGPP no arguye que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2011-01369-00 incoada por la señora Flor Elba Granados Amaya contra la entonces Cajanal, se hayan vulnerado las formas propias de ese tipo de proceso, se hubieran desconocido los derechos de defensa y contradicción o se pretermitieran las etapas del juicio, sino que cuestiona la consecuencia sustancial de la controversia, según la cual se le condenó al reconocimiento de la pensión gracia a la docente; en consecuencia, la parte recurrente no acreditó de ninguna manera la existencia de las circunstancias que configuran la violación al debido proceso, por lo que dicha causal no se encuentra fundada.
Por otra parte, en lo atañedero a la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la subsección destaca que esta únicamente se puede configurar si el derecho ya ha sido concedido, es decir, cuando el beneficiario del mismo demuestra satisfacer los requisitos exigidos para tal efecto y el juzgador tiene a bien otorgar la prestación; por consiguiente, es claro que en la referida causal no es dable cuestionar la titularidad o aptitud del particular para acceder al derecho, sino los aspectos eminentemente económicos de su reconocimiento, por ende, como la parte recurrente en su escrito no hace referencia a temas de liquidación ordenados en la sentencia de 6 de septiembre de 2012, sus argumentos carecen de vocación de prosperidad.
Sobre el particular, esta Corporación, en sentencia de 6 de mayo de 2021, expresó: En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.
En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. [ ] Agrégase a lo expuesto que los argumentos de inconformidad contra el fallo cuya revisión se reclama reprochan la ausencia de las exigencias legales para el acceso al derecho reconocido a la demandada, en otras palabras, la UGPP «[…] pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quien no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal […]», en cuyo caso lo correcto era invocar la causal séptima del artículo 250 del CPACA: Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. Por consiguiente, en el proceso no se advierten elementos que configuren las causales invocadas y la Sala se percata de que la parte recurrente con sus reparos solo persigue un nuevo examen del litigio como si se tratara de una tercera instancia, lo que escapa del ámbito de competencia del juez del recurso extraordinario, por lo que este resulta infundado.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se declarará impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto. Por otra parte, conforme al criterio adoptado por esta Sala en sentencia de 1º de diciembre de 2016, no se impondrán costas a la parte vencida, por cuanto, «[…] a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma» (artículo 188 del CPACA).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la parte demandante, se tiene que el derecho de acción fue ejercido en forma legítima y no se observa que haya empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses; de igual modo, la Sala infiere que el recurso extraordinario de revisión fue ejercido con la posibilidad de que el superior funcional revisara soluciones probables diferentes a las que arribó el Tribunal de instancia, por lo que no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Declárase impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 6 de septiembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las pretensiones de la demanda, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Flor Elba Granados Amaya contra la liquidada Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), conforme a la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas a la parte recurrente. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente ordinario al Tribunal de origen y archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS