Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-07713-00 Accionante: Luz Marina Arango Valencia Accionados: Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional - subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por Luz Marina Arango Valencia en contra del Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social – UGPP.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 8 de noviembre de 2021 Luz Marina Arango Valencia interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, “a una valoración efectiva de las pruebas, igualdad social en pensiones y a la debida motivación de la sentencia”, que consideró vulnerados con los fallos dictados el 24 de febrero de 2017 y el 9 de julio de 2021, en su orden, por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante los que se accedió parcialmente a las pretensiones elevadas por la UGPP al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-027-2013-00342-02. 1.1.- Hechos 1.1.1.- La Subdirección General de Prestaciones Económicas de la entonces Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, a través de la Resolución No. 15766 del 21 de agosto de 2003, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a Luz Marina Arango Valencia en cuantía equivalente al 75% sobre el salario promedio de 8 años y 5 meses, en atención a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que laboró por más de 20 años, de los cuales más de 10 fueron al servicio de la Rama Judicial. 1.1.2.- Mediante la Resolución No. 1539 del 30 de enero de 2004, CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela proferido el 8 de julio de 2003 por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de Arango Valencia con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales, aumentando así la cuantía de la prestación. 1.1.3.- El 3 de febrero de 2006, la interesada solicitó a la entidad pagadora la reliquidación de su pensión, petición que fue resuelta favorablemente en Resolución No. 33101 del 12 de julio de 2006. 1.1.4.- En mayo 19 de 2008 solicitó nuevamente la liquidación de su pensión, pedimento que fue negado a través de la Resolución No. 60005 del 9 de diciembre de 2008.
En contra de esa decisión se presentó una nueva solicitud de amparo que fue resuelta por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales en la sentencia del 30 de mayo de 2008, en la que se ordenó reliquidar la pensión de vejez de la interesada con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios. La entidad pagadora dio cumplimiento a la mencionada orden a través de la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012. 1.1.5.- El 12 de abril de 2013 la UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Luz Marina Arango Valencia, a través de la que solicitó la nulidad de la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, declarar que a la demandada no le asistía el derecho a la reliquidación en los términos ordenados en el fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, y ordenar el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas en virtud del acto demandado. 1.1.6.- La primera instancia fue conocida por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que mediante sentencia del 24 de febrero de 2017 indicó que, según jurisprudencia del Consejo de Estado, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debía hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto, en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de los factores salariales devengados en el último año. Así, decidió anular la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012.
Por otra parte, indicó que debido a que la demandante no acreditó que Arango Valencia hubiese actuado en contra de los postulados de la buena fe para lograr el pago de la bonificación en los términos que lo dispuso el juez de tutela, se abstuvo de ordenar el reintegro de las sumas de dinero pagadas de más. 1.1.7.- La anterior decisión fue apelada por la parte demandada.
El recurso fue desatado por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia del 9 de julio de 2021, en la que confirmó lo resuelto por el a quo bajo argumentos similares. 1.1.8.- En cumplimiento de lo resuelto en sede judicial, la UGPP expidió la Resolución No. RDP 027443 del 14 de octubre de 2021, mediante la que reliquidó la prestación de la accionante según los criterios contenidos en las sentencias censuradas. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1.- La accionante aseguró que las providencias censuradas son arbitrarias y contrarias al ordenamiento jurídico, ya que el pago de su pensión es un derecho adquirido a través de la sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, la cual se encuentra en firme y ejecutoriada; además de que “en cumplimiento de [tal decisión] se emitió fallo de parte de la entidad pagadora que también quedó en firme y ejecutoriado que se ha pagado [por] más de 9 años”.
Agregó que a raíz del reconocimiento pensional ha contraído distintas obligaciones económicas que necesita sufragar; y resaltó que con las decisiones a su favor “ya había adquirido una confiabilidad procesal [y] jurídica que da tranquilidad de vida al pensionado”. 1.2.2.-Afirmó que el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia no le fue notificado sino que tuvo conocimiento de este el día que fue a retirar el dinero de su pensión, momento en el que advirtió que le habían consignado una suma menor.
Por lo anterior, se comunicó con la UGPP y esta le manifestó que expidió una resolución para dar cumplimiento a lo resuelto en el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 2013-00342-02, que fue notificada en la página web de esa entidad, siendo ese el motivo de la reducción del monto de su prestación. 1.2.3.- Aseveró que al serle aplicable el régimen especial de los empleados judiciales, la pensión de vejez debía ser liquidada con el 100% del valor de la bonificación por servicios, que fue lo ordenado por el juez de tutela en el fallo del 30 de mayo de 2008. 1.2.4.- Indicó que al impetrar la acción de tutela que finalizó con la sentencia del 30 de mayo de 2008 actuó de buena fe, basada en la Constitución y en demás leyes, por lo que se cuestiona “cómo puede el Juez de ese caso en sentencia exigir a una persona que vive solo de lo que percibe de pensión, que haga devolución de dineros que le fueron entregados bajo sentencia judicial y bajo resolución administrativa”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó (i) tutelar los derechos invocados;
(ii) dejar sin efecto las sentencias de primera y segunda instancia emitidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 05001-33-33-027-2013-00342-02; y (iii) ordenar a la UGPP que anule la Resolución No. RDP 027443 del 14 de octubre de 2021, “y como consecuencia se expida resolución basada en el cumplimiento del fallo de tutela como lo había hecho en su momento CJANAL (sic), para que se [l]e aumente de nuevo [su] valor pensional como lo había percibido hasta el pasado 25 de agosto de 2021”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 2 de diciembre de 2021 el Ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín hizo un recuento de las decisiones adoptadas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente acción y aseguró atenerse a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la segunda instancia. 2.1.2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia y la UGPP, pese a ser debidamente notificados, guardaron silencio.
II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa A pesar de que la tutela se interpuso en contra de las providencias dictadas el 24 de febrero de 2017 y el 9 de julio de 2021, en su orden, por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso con radicado No. 05001-33-33-027-2013-00342-02, la Sala limitará su estudio a la sentencia de segunda instancia, en tanto fue esta la que puso fin al trámite y reitera los argumentos esgrimidos por el a quo ordinario. 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Luz Marina Arango Valencia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la UGPP, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala establecerá, en primer lugar, si se cumple el requisito de subsidiariedad frente (i) a los reproches endilgados en contra de la Resolución RDP 027443 del 14 de octubre de 2021 emitida por la UGPP, y (ii) al cargo relacionado con la indebida notificación de la sentencia del 9 de julio de 2021.
Luego, verificará si las demás denuncias de la solicitud de amparo, dirigidas a atacar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia del dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-027-2013-00342-02, cumplen con los requisitos generales de procedibilidad, en específico, con el de relevancia constitucional.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución, así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, precisaron el carácter subsidiario de la acción de tutela, por cuanto esta solo es plausible cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no resultan idóneos o eficaces para la protección, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable. De haber lugar al amparo, en el primero de los casos sería definitivo y, en el segundo, sería transitorio. 4.2.- En el caso concreto, la Sala estima que no se acredita el presupuesto de subsidiariedad respecto de los reproches relacionados con la Resolución RDP 027443 del 14 de octubre de 2021 dictada por la UGPP, puesto que para controvertirla y obtener su nulidad, se cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo el juez de lo contencioso administrativo el habilitado por la ley para determinar, en primera medida, si el acto acusado es susceptible o no de ser demandado, y en caso afirmativo, entrar a estudiar y resolver sobre las inconformidades en su contra.
Lo anterior, impide al juez de tutela entrometerse en causas que no son de su competencia. De este modo, no cabe duda de que el juez de tutela no puede concebirse ni actuar como juzgador de instancia o de conocimiento, sobre la necesidad de reconocer la primacía de derechos fundamentales, por cuanto el ordenamiento jurídico ha dotado de diferentes instrumentos y recursos a las partes para salvaguardar sus intereses, siendo estos a los cuales deben ceñirse. 4.3.- Por otra parte, advierte la Sala que tampoco se acredita el requisito general estudiado frente al cargo relacionado con la indebida notificación de la sentencia del 9 de julio de 2021.
Al efecto, se estima que tal inconformidad debió ser planteada por la accionante ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del incidente de nulidad previsto en el artículo 209 de la Ley 1437 de 2011, trámite que resultaba idóneo para corregir el yerro denunciado. 4.4.- Ahora bien, se encuentra que la solicitud de amparo tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración, sobre todo porque la accionante simplemente manifestó, de manera general, que la reducción de su pensión de vejez provocaría un detrimento en su situación económica, teniendo en cuenta que tiene obligaciones por pagar; afirmaciones que no fueron acreditadas de forma alguna, pero que, en todo caso, son irrelevantes frente a los efectos de la sentencia hasta ahora ejecutoriada.
En ese orden de ideas, se declarará la falta de subsidiariedad frente a los reproches estudiados y se pasará a analizar los demás alegatos invocados. 5.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Ahora, la Sala analizará si se acredita el requisito de relevancia constitucional respecto de los demás cargos que se le endilgan a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-027-2013-00342-02. 5.2.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 5.4.- Luz Marina Arango Valencia, en esencia, afincó la configuración de los reproches, en que la sentencia del 9 de julio de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, anuló la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, mediante la que la UGPP dio cumplimiento al fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, el cual ordenó reliquidar su pensión de vejez teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios.
Al efecto, señaló que tanto la sentencia de tutela ya mencionada como la resolución citada se encontraban ejecutoriadas y en firme, por lo que no era posible que el juez contencioso administrativo modificara negativamente su situación, reduciendo la cuantía de la prestación. 5.4.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la sentencia del 9 de julio de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se dilucidan las siguientes conclusiones: “De conformidad con los antecedentes jurisprudenciales señalados, es claro que la bonificación por servicios se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial.
El derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquel cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, ya que por un lado su pago se hace de manera anual y por otro, no existe disposición legal que consagre que este rubro en especial no pueda ser fragmentado para efectos de liquidar la pensión de jubilación. Contrario sensu, el referido Decreto 1160 de 1947, dispone expresamente que tratándose de bonificaciones que no tengan el carácter de mensuales -como la que se reclama- el promedio de la remuneración se obtendrá dividiendo el monto de dichas primas percibidas en el último año de servicio por doce (12), y sumando tal promedio a la última remuneración fija mensual.
Caso concreto En el caso sometido a consideración, la entidad demandada pretende se declare la nulidad de la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, mediante la cual se da cumplimiento a un fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales- Caldas-, con fecha del 30 de mayo de 2008. En virtud a esta orden judicial se reliquida la pensión de la señora Luz Marina Arango Valencia con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios.
De conformidad con los argumentos ya expresados y las sentencias del Consejo de Estado es claro para esta Sala que el porcentaje para liquidar la bonificación por servicios prestados es en doceavas partes, y no en un monto equivalente al 100% como equivocadamente se ordenó en el acto administrativo demandado. Por lo tanto, habrá de confirmarse la declaratoria la nulidad de la actuación acusada dado que es contraria a las disposiciones normativas contenidas en los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1978 y el parágrafo 1 del artículo 6 del Decreto 1160 de 1947.
Del análisis efectuado con antelación salta a la vista que las normas sobre la bonificación por servicios prevén que [e]sta se causa de forma anualizada, de la misma forma como sucede con las primas de navidad y vacaciones, las cuales para efectos del ingreso base de liquidación pensional, se dividen en doceavas partes. (…) La Sala, en consecuencia, acoge los argumentos expuestos por el H. Consejo de Estado, además, porque si bien la Resolución No. UGM 035543 del 27 de febrero de 2012, fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza al presente medio de control, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es la competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos, tal y como lo ha expuesto la Alta Corporación, no siendo posible predicarse, en consecuencia, que en cabeza de la señora Luz Marina Arango Valencia existe un derecho adquirido porque no se impugnó la sentencia de tutela, dado que dicho reconocimiento no tiene soporte normativo, pues vulnera el ordenamiento constitucional y legal vigente”. 5.4.2.- En atención a lo anterior, la Sala advierte, de manera diáfana, que la discusión acerca de la posibilidad de incorporar el 100% de la bonificación por servicios al determinar el monto de la pensión de vejez de la señora Arango Valencia, se suscitó y resolvió en el proceso ordinario.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia trajo a colación distintas providencias emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado que analizaron demandas con similares supuestos fácticos y jurídicos, para finalmente arribar a la conclusión de que el cálculo de la prestación debía hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto, pues así lo establecen las normas aplicables al caso. 5.4.3.- Por otra parte, conviene aclarar a la accionante que tanto el a quo como el ad quem del ordinario determinaron que en vista de que no se acreditó que aquella actuara en contra de la buena fe para obtener el pago de la bonificación en los términos contenidos en el fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, se abstuvieron de ordenar el reintegro de las sumas de dinero pagadas de más, por lo que carece de fundamento el alegato contenido en el libelo introductorio referente a este tema. 5.5.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo del asunto. Así, en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.6.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 6.- En suma, los presupuestos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentran superados en este caso, lo que hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Luz Marina Arango Valencia en contra del Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Ausente con excusa