Bogotá, D.C., uno (1) de diciembre de 2021 Número único: 11001-03-06-000-2021-00139-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Transporte y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Asunto: Autoridad competente para cumplir una decisión judicial.
Falta de competencia de la Sala. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes: 1. El señor Fernando Cepeda Sarmiento, nacido el 21 de agosto de 1953 e identificado con cédula de ciudadanía N°. 3757952, trabajó para el sector público, así: 2. Mediante la Resolución 15928 del 09 de noviembre de 1993, el Ministerio de Transporte «retiró» a varios trabajadores de la entidad, entre ellos, a Fernando Cepeda Sarmiento, quien, inconforme con dicho acto, lo demandó ante la justicia ordinaria. 4.
El 23 de febrero de 1999, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Barranquilla condenó a la «NACION-MINISTERIO DE TRANSPORTE a reconocer y pagar al señor FERNANDO CEPEDA SARMIENTO una pensión especial de jubilación a partir del 21 de agosto de 2003, en suma no inferior al salario mínimo legal mensual». Esta decisión fue confirmada «en todas sus partes» por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Laboral, en sentencia del 14 de noviembre de 2001. 5.
Mediante la Resolución 03558 del 2 de diciembre de 2004, el Ministerio de Transporte cumplió la decisión judicial proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Barranquilla y confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, a favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento. 6. A través de las Resoluciones 00109 del 21 de febrero de 2005 y 001121 del 26 de mayo del mismo año, el Ministerio de Transporte dispuso, en su orden, incrementar la mesada pensional del señor Fernando Cepeda Sarmiento y pagar unas mesadas causadas por «concepto de pensión sanción de jubilación». 7.
El 1° de marzo de 2008, el señor Fernando Cepeda Sarmiento solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia por vejez, la cual le fue reconocida por Resolución AMB10204 de 3 de marzo de 2009. 8. El señor Fernando Cepeda Sarmiento solicitó al Ministerio de Transporte la reliquidación de la pensión por este reconocida, lo cual le fue negado.
Por esta razón, mediante apoderado, acudió de nuevo ante la justicia laboral con las siguientes pretensiones: RELIQUIDAR E INDEXAR la primera mesada pensional de la pensión sanción de Jubilación que devenga el señor FERNANDO CEPEDA SARMIENTO. Que como consecuencia de lo anterior se ordene a la NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE pagar las diferencias pensionales del señor FERNANDO CEPEDA SARMIENTO, desde la fecha en que adquirió el derecho hasta la fecha. 9.
En sentencia de segunda instancia expedida el 30 de septiembre de 2014, el Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla, Sala Dual de Descongestión Laboral, le ordenó al Ministerio de Transporte: […] indexar la primera mesada pensional del demandante FERNANDO CEPEDA SARMIENTO, correspondiendo la misma a la suma de $535.576 y a realizar el reajuste legal de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. [el] reconocimiento y pago de las diferencias pensionales de la pensión sanción reconocida por esa Entidad y la reliquidada en esta instancia, desde el 04 de diciembre de 2007 y las que en lo sucesivo se causen, correspondiendo el retroactivo pensional liquidado hasta el 31 de agosto de 2014, a la suma de […]. 10.
Por otro lado, el 15 de diciembre de 2011, esto es, previo a la fecha de la decisión a la que se alude en el párrafo precedente, el Ministerio de Transporte, mediante la Resolución 005586, declaró la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo en el que reconoció el pago de la pensión de jubilación a favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento. 11.
No obstante, el Ministerio de Transporte, a través de la Resolución 02946 del 31 de julio de 2017, confirmada por la Resolución 0000502 del 01 de marzo de 2018, cumplió parcialmente con la condena que le impuso el Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla, Sala Laboral, el 30 de septiembre de 2014. Para el efecto, calificó de imposible cumplir con el pago del retroactivo en los términos en los que fue ordenado por la correspondiente sentencia, debido a la incompatibilidad entre la pensión sanción que este reconoció en calidad de patrono del señor Fernando Cepeda Sarmiento y la «pensión legal» reconocida por CAJANAL.
Con base en este razonamiento solo pagó por el periodo comprendido entre el 4 de diciembre de 2007 y el 20 de agosto de 2008, mas no entre 2008 y 2014. 12. Debido a que no se cumplió totalmente con lo ordenado por el Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla a favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento, el 6 de junio de 2018 el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla libró mandamiento de pago por «cumplimento de sentencia» contra el Ministerio de Transporte y decretó el embargo y retención de los dineros que esta entidad tuviese en las cuentas de ahorro y corrientes del Banco Davivienda y del Banco Popular. 13.
Por lo anterior, el 27 de octubre de 2020 el señor Fernando Cepeda Sarmiento solicitó al Ministerio de Transporte el pago de la diferencia pensional que le fue reconocida por la justicia laboral. [Se enfatiza]. 14. El 9 de noviembre de 2020 el Ministerio de Transporte le respondió al señor Fernando Cepeda Sarmiento que su petición de pago había sido remitida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), al ser esta la entidad que, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2281 y 2282, ambos del 16 de diciembre de 2019, le compete el reconocimiento de derechos pensionales, defensa judicial, cumplimiento de sentencias y administración de la nómina de pensionados del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. 15.
El 10 de agosto de 2021 la UGPP le pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencia administrativa suscitado con el Ministerio de Transporte, en los siguientes términos: Solicito a su despacho resolver el conflicto negativo de competencias y en consecuencia declarar que la entidad competente dar [sic] cumplimiento a los fallos antes mencionados a favor del señor FERNANDO CEPEDA SARMIENTO, es el Ministerio de Transporte y no la UGPP. [Se subraya].
Lo anterior, al considerar que: i) el título objeto de ejecución es un fallo judicial que condenó al Ministerio de Transporte, en calidad de empleador del señor Fernando Cepeda Sarmiento y no a la UGPP; ii) cuando se profirió el mandamiento de pago en contra del Ministerio de Transporte, la UGPP no había asumido las funciones pensionales del ente ministerial; iii) aunque en la parte motiva del mandamiento de pago se señala que la UGPP es el «sucesor procesal» de CAJANAL, la entidad condenada al pago fue el Ministerio de Transporte y iv) la UGPP no recibió ningún proceso activo por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transporte relacionado con el señor Fernando Cepeda Sarmiento.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio del presente conflicto al Ministerio de Transporte, a la UGPP, al señor Fernando Cepeda Sarmiento, al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Barranquilla, al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla - Sala Sexta de Decisión Laboral.
Dentro del trámite del conflicto, presentó alegatos la UGPP y el Ministerio de Transporte. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El escrito de alegatos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es una transcripción del documento mediante el cual le pidió a la Sala dirimir el conflicto de competencia suscitado con el Ministerio de Transporte.
Para la UGPP quien debe cumplir, en su totalidad, con los fallos judiciales en los que se ordena la indexación de la primera mesada y el reconocimiento de diferencias pensionales a favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento es el Ministerio de Transporte, habida cuenta que: i) el título ejecutivo objeto de ejecución es un fallo judicial que condenó al Ministerio de Transporte, en calidad de empleador del señor Fernando Cepeda Sarmiento y no a la UGPP; ii) cuando se profirió el mandamiento de pago en contra del Ministerio de Transporte, la UGPP no había asumido las funciones pensionales del ente ministerial; iii) aunque en la parte motiva del mandamiento de pago se señala que la UGPP es el sucesor procesal de Cajanal, la entidad condenada al pago fue el Ministerio de Transporte y iv) la UGPP no recibió ningún proceso activo por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transporte relacionado con el señor Fernando Cepeda Sarmiento. b) El Ministerio de Transporte Para el ente ministerial los fallos judiciales en los que se ordena la indexación y el reconocimiento de diferencias pensionales a favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento deben ser cumplidos por la UGPP, al ser esta la entidad que, de conformidad con lo que disponen los Decretos 2281 y 2282 del 16 de diciembre de 2019 asumió la «función pensional» del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Agrega que fue CAJANAL la entidad que reconoció un derecho pensional a favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento, y que debe ser ella o su sucesor, que para el caso la UGPP, quien debe asumir el pago del retroactivo de que trata la sentencia de condena proferida por el Tribunal Superior del Distrito de Barranquilla y el mandamiento ejecutivo proferido por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla.
Según el Ministerio de Transporte, no existe obligación alguna de esta entidad respecto del señor Fernando Cepeda Sarmiento en materia pensional, porque el acto administrativo que le reconoció dicho derecho fue objeto de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria. Finalmente, señala que CAJANAL asumió las obligaciones pensionales del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en donde trabajó el señor Fernando Cepeda Sarmiento, y que, a su vez, la UGPP es la entidad sucesora de CAJANAL, lo cual fue declarado por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla en la parte motiva del mandamiento ejecutivo de pago, mediante el cual se ordenó el cumplimiento de una condena laboral.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del CPACA regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que el conflicto surja en desarrollo de la función de naturaleza administrativa; que se trate de una actuación o un asunto de carácter particular y concreto; que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. que el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o que la actuación o asunto esté ya bajo el conocimiento de los jueces, es decir, si se encuentra en juicio el asunto ante autoridades competentes.
Adicionalmente, la Sala ha señalado que, de acuerdo con la ley, los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir deben consistir en discrepancias competenciales entre dos o más entidades u organismos diferentes, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución. De acuerdo con sus funciones constitucionales y legales, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha mantenido un criterio constante de no pronunciarse de fondo cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico El problema jurídico planteado por las partes en conflicto consiste en determinar si es la UGPP o el Ministerio de Transporte la autoridad competente para cumplir con el mandamiento ejecutivo que libró el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, mediante el cual se ordena el cumplimiento total de una sentencia judicial proferida en favor del señor Fernando Cepeda Sarmiento.
Lo anterior, debido a que el Ministerio de Transporte como autoridad condenada, cumplió parcialmente la orden judicial. Sin embargo, del examen de los antecedentes del conflicto surge la necesidad de analizar primeramente si se configuran los elementos que habilitan a la Sala para dirimir los conflictos de competencia administrativa, constituyendo este el primer problema jurídico por atender, y en caso de ser así, se proseguirá con el análisis competencial propiamente dicho, en los términos en que fueron planteados por el Ministerio de Transporte y la UGPP. 5.
La competencia de la Sala en el caso concreto Como se expuso en el numeral 15 del capítulo de antecedentes, la UGPP le pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir un conflicto de competencia suscitado con el Ministerio de Transporte, en los siguientes términos: Solicito a su despacho resolver el conflicto negativo de competencias y en consecuencia declarar que la entidad competente dar [sic] cumplimiento a los fallos antes mencionados a favor del señor FERNANDO CEPEDA SARMIENTO, es el Ministerio de Transporte y no la UGPP. [Se subraya].
De la lectura del escrito mediante el cual se formuló el conflicto, se colige que «los fallos antes mencionados» a que se refiere la UGPP son tres, a saber: a. Sentencia del 30 de septiembre de 2011 proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, mediante la cual se ordenó a la NACION-MINISTERIO DE TRANSPORTE la indexación de la primera mesada pensional de Fernando Cepeda Sarmiento y se ordenó el reconocimiento y pago de las diferencias pensionales de la pensión de sanción reconocida por esta entidad. b. Sentencia del 30 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, mediante la cual se confirmó lo que dispuso el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla en sentencia del 30 de septiembre de 2011. c. Mandamiento ejecutivo de pago librado el 6 de junio de 2018 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla contra el Ministerio de Transporte por la suma de veintiún millones de pesos, por concepto de reconocimiento del saldo pendiente de pago de la diferencia en la primera mesada pensional indexada y el correspondiente retroactivo, decisión que además dispuso embargar las cuentas del referido ministerio.
No obstante, previo a continuar con el análisis del caso concreto, debe la Sala precisar que en realidad no se trata del cumplimiento de tres providencias judiciales, aunque sean esos los términos exactos de la petición del señor Cepeda Sarmiento, sino de, valga decir, el cumplimiento del mandamiento ejecutivo librado el 6 de junio de 2018 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla contra el Ministerio de Transporte, decisión que si bien tiene origen en una decisión proferida en un proceso declarativo, al ser esta el título contentivo de la obligación insoluta, contiene un mandato especifico y expreso, frente a cual las autoridades en pugna desconocieron competencia. Es por ello que el análisis que a continuación se efectuará se basará en esta precisión. Reitera la Sala que el cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, que implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia. Es por esta razón, que el artículo 192 del CPACA señala: Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo. El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar.
Es importante advertir que la Sala se ha referido en múltiples ocasiones respecto de los conflictos de competencia que se originan en el cumplimiento de una sentencia, especialmente en aquellas situaciones en las cuales las autoridades administrativas incumplen de forma expresa o tácita la orden de un juez, y solicitan, a través de la formulación de un conflicto, que se indique la entidad a la que corresponde acatarla cuando ello ya ha sido materia de una decisión judicial.
Para el efecto, ha sostenido que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo cuando se propone un conflicto de competencia administrativa para que se defina la autoridad a la que le corresponde cumplir una decisión judicial, porque ello supera la atribución legal contenida en el artículo 112, numeral 10 del CPACA y, además, desconoce el principio de cosa juzgada y el carácter definitivo y definitorio de las decisiones judiciales.
Es importante señalar que si lo que las autoridades en conflicto pretenden es que se cambie la decisión adoptada en una providencia judicial, deberán hacer uso de los instrumentos y herramientas que otorgan las leyes procesales, mas no proponer una colisión de competencias ante esta Sala. Ilustrativos y concretos resultan los argumentos que se tuvieron en cuenta por la Sala en la Decisión de 5 de mayo de 2015, en la que se resolvió un conflicto de competencia mediante el cual el Ministerio de Justicia y del Derecho pidió que se definiera la autoridad competente para cumplir una sentencia proferida por un juez laboral, por lo cual vale la pena transcribirlos: De acuerdo con los antecedentes del presente conflicto, existe la obligación de cumplir una sentencia judicial, con base en la responsabilidad determinada por el juez en su respectiva providencia, al imponer una condena a una entidad u organismo del Estado, como resultado de un proceso judicial que se inicia con la presentación de la demanda.
Por lo tanto, la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede variar o alterar lo definido judicialmente en el fallo. Por esta razón es el Ministerio de Justicia y del Derecho la entidad a la que le corresponde dar cumplimiento al pago ordenado en la referida sentencia. En varias ocasiones esta Corporación ha reconocido que proferida una sentencia de condena, el organismo condenado debe proceder a su ejecución, y dada la intangibilidad de la cosa juzgada, dicha condena no puede ser discutida posteriormente por esta Sala: “Ante todo, la diferencia administrativa planteada a la Sala no se presenta en el curso de una actuación administrativa previa a la expedición de un acto definitivo, sino en el curso de una operación administrativa tendiente a darle cumplimiento a un fallo de condena de una entidad pública.
Proferida una sentencia de condena, el organismo condenado debe proceder a su ejecución, pues es obvio que toda decisión judicial es por si misma obligatoria, y su incumplimiento acarrea todo tipo de sanciones, por lo que la actividad que despliegue esa entidad para su cumplimiento está constituida por los llamados actos de ejecución, que como indica su nombre, no definen ninguna situación particular pues ésta ya está dictada en la parte resolutiva del fallo, y simplemente se limitan a su cumplimiento.
La distinción entre actos administrativos definitivos y actos de ejecución tiene una finalidad de protección a los administrados, pues parte del supuesto de la definición judicial de su derecho que no puede estar condicionada a la voluntad de la administración. Por esta razón, si incumple el fallo, se abre la posibilidad de ejecutarla ante los jueces.
En este último caso, la administración no puede excepcionar la presunción de validez de sus actos de ejecución, pues se insiste, la sentencia judicial, de una vez por todas, define una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad de la cosa juzgada, con la excepción de los recursos extraordinarios que también son de orden judicial”.
En el caso concreto, de lo manifestado hasta ahora, se observa de manera clara, que la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede adicionar, suprimir, modificar ni alterar de cualquier forma lo resuelto sustancialmente en el fallo, y debe apegarse tanto a la voluntad real del operador judicial como al mismo texto de la sentencia. En efecto, dada la naturaleza de la cosa juzgada, se desprende que existiendo una sentencia ejecutoriada mediante la cual se condena a una entidad pública que hace parte de la Nación, es esta quien debe dar cumplimiento a la misma y no le es dable pretender cambiar o alterar sustancialmente el fallo proferido por un juez.
Es evidente que la Sala no puede cambiar el organismo u entidad pública obligada en la sentencia judicial ejecutoriada. (Comillas y cursivas del texto citado). Con base en lo anterior, se reitera la posición que se refiere a la ausencia competencia de la Sala para pronunciarse sobre el fondo de la cuestión debatida en un conflicto, cuando lo que persiguen las autoridades involucradas o las personas interesadas es la definición de la entidad a la que le corresponde cumplir una decisión judicial.
Ahora bien, un punto importante sobre el que debe concentrarse el análisis de la Sala en el caso concreto, que, a su vez, resulta del estudio de los antecedentes que obran en el expediente del sub examine, es que la decisión proferida por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Barranquilla, es un «mandamiento ejecutivo» y no una ni varias sentencias, como se señala en la solicitud que desató el conflicto.
La sentencia, según el artículo 278 del Código General del Proceso, es la providencia mediante la cual «se deciden las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión».
Mientras que son autos las demás providencias que profiere el juez. Explica el tratadista Hernán Fabio López Blanco que dentro de la estructura de la acción ejecutiva el mandamiento de pago equivale al auto admisorio de la demanda. En esa medida, contra él proceden instrumentos procesales de defensa, tales como el recurso de reposición (Código General del Proceso, art. 430), el cual se resuelve por auto, y las excepciones de mérito, las que, sometidas a un trámite especial, tanto en el procedimiento civil como en el procedimiento laboral se analizan y deciden en la sentencia. Sobre la decisión de las excepciones de mérito, a las que también se les conoce como perentorias o de fondo, el Código Procesal del Trabajo dispone:
ARTICULO 32. - Modificado por el art. 19, Ley 712 de 2001, Modificado por el art. 1, Ley 1149 de 2007. Proposición y decisión de excepciones. El demandado deberá proponer, en la contestación de la demanda o en la primera audiencia de trámite, todas las excepciones que crea tener en su favor. El juez decidirá de las dilatorias en dicha audiencia, si el asunto fuere de puro derecho.
Si hubiere hechos que probar, deberán presentarse las pruebas en el acto y el juez resolverá allí mismo. Si el demandante solicitare la celebración de una nueva audiencia para contraprobar, el juez, si lo considera conveniente, podrá decretarla. Esta audiencia deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes. Las excepciones perentorias serán decididas en la sentencia definitiva. [Se destaca].
A partir de lo explicado puede afirmarse que, pese a que el mandamiento ejecutivo contiene una orden de cumplimiento en contra del ejecutado, cuyos efectos son concretos y mandatorios, no es ni se asemeja a la decisión que pone fin a un proceso judicial, a la que concluye la acción ejecutiva ni a la que resuelve las excepciones de mérito, entre otras.
De ello, expone el artículo 278 del Código General del Proceso, se encarga la sentencia. La claridad respecto de los anteriores conceptos jurídico-procesales, obligaron a la Sala a revisar minuciosamente los documentos obrantes en el expediente del sub examine para saber si la correspondiente acción ejecutiva había o no llegado a su fin, pues la UGPP, tal como se observa en el hecho n°. 15 del capítulo de antecedentes, propuso un conflicto de competencia administrativa con la finalidad de que se definiera la autoridad competente para cumplir con un mandamiento de pago dictado por el Juez Octavo Laboral del Circuito en el que se condenó al Ministerio de Transporte, mas no una sentencia. Sin embargo, el documento judicial de más reciente expedición que obra en el expediente es precisamente el mandamiento de pago proferido por el Juez Octavo Laboral del Circuito en contra del Ministerio de Transporte, el cual, en todo caso, fue expedido tres años antes de la fecha en la que la UGPP formuló el presente conflicto.
Por ello, se consultó la plataforma digital Siglo XXI de la Rama Judicial, también conocida como TYBA, y allí se encontró toda la información relacionada con el proceso ejecutivo laboral adelantado por el señor Fernando Cepeda Sarmiento contra el Ministerio de Transporte e incluso las actuaciones que se han suscitado, de lo cual la Sala pone de relieve que el 30 de abril de 2021 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Dos de Decisión Laboral, profirió una decisión cuya parte resolutiva dispone: 1.
Revocar el auto apelado proferido el 26 de marzo de 2019, por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla para en su lugar: declarar probada la excepción de pago propuesta por la demandada. 2. Decrétese la terminación del proceso ejecutivo laboral seguido por FERNANDO CEPEDA SARMIENTO contra NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE por pago total de la obligación. Adicionalmente, la Sala encontró que la última actuación registrada en el proceso ejecutivo laboral adelantado por el señor Cepeda Sarmiento contra el Ministerio de Transporte data del 16 de junio de 2021, mediante la cual el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, dispuso:
PRIMERO: OBEDÉZCASE Y CÚMPLASE lo dispuesto por el Honorable Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla dentro del proceso de la referencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la decisión, ARCHIVESE el expediente. Lo anterior indica que el 10 de agosto de los corrientes, fecha en la que la UGPP le pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de controversia administrativa suscitado con el Ministerio de Transporte, ya se había proferido una decisión judicial en la que se dispuso que ninguna de las autoridades involucradas en el presente asunto tenía que cumplir con el pago de obligación alguna respecto del señor Fernando Cepeda Sarmiento.
Así las cosas, la discrepancia propuesta en esta ocasión no cumple con los requisitos o condiciones que la doctrina de la Sala ha establecido, con fundamento en la ley, para que se configure un verdadero conflicto de competencias administrativas (negativo o positivo) que pueda ser resuelto de fondo, debido a que, por un lado, una decisión judicial resolvió aquello para lo cual las autoridades en disputa negaron competencia, y por otro, no hay actualmente, ni hubo previamente, procedimiento administrativo ni controversia alguna.
En consecuencia, como ha sido la constante en la doctrina reciente, corresponde a la Sala declararse sin competencia para dirimir el conflicto negativo de competencia administrativa suscitado entre el Ministerio de Transporte y la UGPP, por carencia de objeto. Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de la Sala para dirimir el conflicto de competencia administrativa suscitado entre el Ministerio de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Transporte, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, al señor Fernando Cepeda Sarmiento, al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Barranquilla, al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla - Sala Sexta de Decisión Laboral.
TERCERO: ARCHIVAR la presente causa.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase.
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala