Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Demandado: Bogotá D. C. Temas: ICA. bimestres 5.° de 2013 y 1.° a 6. ° de 2014.

Base gravable especial. Servicio de vigilancia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió (índice 2)1: Primero. Se declara la nulidad de las resoluciones 5394DDI049960 del 2 de junio de 2016 y DDI034229 del 29 de junio de 2017, por medio de las cuales Bogotá, D. C.–Secretaría de Hacienda expidió a la actora liquidación oficial de revisión del impuesto de industria y comercio por los bimestres 5 del año 2013 y 1 a 6 del año 2014, y resolvió el recurso de reconsideración. Segundo. A título de restablecimiento del derecho se declaran en firme las declaraciones del ICA de la sociedad Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. correspondientes a los periodos 5 del año 2013 y 1 a 6 del año 2014, conforme a las consideraciones de esta sentencia. Tercero. Niéganse las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la liquidación oficial de revisión, la Administración modificó las autoliquidaciones del ICA de la actora por los bimestres 5.° de 2013 y 1.° a 6.° de 2014, en el sentido de conformar la base gravable con la totalidad de los ingresos netos obtenidos por la contribuyente en la jurisdicción de la demandada.

En consecuencia, determinó un mayor impuesto a cargo e impuso multa a título de sanción por inexactitud (índice 2). Tras el recurso respectivo, el acto fue confirmado (índice 2).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el 1 Del historial de actuaciones registradas en la plataforma informática Samai. Las demás menciones a «índice» están referidas al mismo repositorio. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 2)2: 6.1 Pretensiones principales Primera.

Que se declare la nulidad total de la liquidación oficial de revisión demandada, contenida en la Resolución nro. 5394DDI049960 y/o 2016EE93148, del 02 de junio de 2016, a través de la cual la Oficina de Liquidación de la Subdirección de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, modificó las declaraciones del ICA presentadas por la sociedad Prosegur para el bimestre 5 del año 2013 y los bimestres 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del año 2014.

Segunda. Que se declare la nulidad total de la Resolución nro. DDI034229 y/o 2017EE118512, del 29 de junio de 2017, expedida por la Oficina de Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución nro. 5394DDI049960 y/o 2016EE93148, del 02 de junio del 2016.

Tercera. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de las declaraciones del ICA correspondientes al bimestre 5 del año 2013 y 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del año 2014 que presentó la compañía en Bogotá. Cuarta. Declarar que no procede la sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial de revisión demandada, contenida en la Resolución (…) y confirmada por la Resolución (…).

Quinta. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare que mi representada no adeuda suma alguna ni por concepto del ICA, ni por sanción de inexactitud correspondiente a las citadas vigencias fiscales y bimestres en mención. Sexta. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable al Distrito Capital de Bogotá de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que hice referencia en las anteriores pretensiones.

Séptima. Condenar al Distrito Capital de Bogotá a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. Octava. Condenar al Distrito Capital de Bogotá a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales. 6.2 Pretensiones subsidiarias En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes: Primera.

Declarar que no procede la sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial de revisión demandada, contenida en la Resolución nro. 5394DDI049960 y/o 2016EE93148, del 02 de junio de 2016, y confirmada en la demandada resolución del recurso de reconsideración (…), por diferencia de criterios o interpretación razonable, en aplicación del parágrafo 2.° del artículo 647 del Estatuto Tributario, concordante con el artículo 3.° del Acuerdo 671 de 2017del Concejo de Bogotá D. C. Segunda.

Que, en todo caso, se dé aplicación al principio de favorabilidad en materia sancionadora para liquidar la sanción por inexactitud con base a: (i) el artículo 648 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 288 de la Ley 1819 de 2016, que consagra que la sanción por inexactitud corresponde al cien por ciento (100 %) de la diferencia entre el saldo a pagar determinado en la liquidación oficial de revisión y el declarado por el contribuyente; y (ii) el Acuerdo 671 de 2017 del 2 La demanda fue reformada el 31 de mayo de 2018 en el sentido de adicionar pruebas y modificar los hechos y el concepto de violación, y, mediante auto del 14 de junio de 2018, el tribunal admitió dicha reforma (índice 2).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Concejo de Bogotá D. C., en donde, en su artículo tercero se indica que la sanción por inexactitud será equivalente al cien por ciento (100 %) de la diferencia entre el saldo a pagar determinado en la liquidación oficial de revisión y el declarado por el contribuyente o responsable.

Tercera. No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 2.°, 29, 150-12, 287 y 338 de la Constitución; 462-1, 555-2 y 683 del ET (Estatuto Tributario); 1.° del Decreto Ley 1421 de 1993; 46 y 197 de la Ley 1607 de 2012; 282 y 288 de la Ley 1819 de 2016; 3.° y 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); 3.° del Decreto 423 de 1996; 3.° del Decreto 400 de 1999; y 3.° del Decreto 352 de 2002.

El concepto de violación planteado se sintetiza así (índice 2): Sostuvo que los actos demandados estuvieron falsamente motivados, toda vez que aplicaron una norma distrital que establecía una base gravable del ICA sobre las actividades de servicios de vigilancia diferente a la base gravable especial que adoptó el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 —que, a su vez, modificó el artículo 462-1 del ET—.

A juicio de la demandante, la nueva base imponible tenía aplicación directa en los tributos de orden local, a pesar de que esa disposición no hubiese sido incorporada en el ordenamiento jurídico territorial, pues se trataba del ámbito de aplicación de una ley expedida dentro de las competencias del legislador para crear impuestos y configurar los elementos del hecho generador, sin que ello quebrantara el principio de autonomía territorial o desatendiera la gestión tributaria a cargo de los municipios respecto de los tributos administrados por ellas (citó, entre otras, las sentencias C-232 de 1998 y C-121 de 2006).

Finalmente, sostuvo que no incurrió en inexactitud sancionable y que, de haberlo hecho, la sanción resultaba improcedente al configurarse la causal exculpatoria de error en el derecho aplicable. Alegó que, en todo caso, correspondía disminuir la multa al 100 % de la diferencia entre el saldo a pagar determinado oficialmente y el autoliquidado, en aplicación del principio de favorabilidad.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (índice 2), para lo cual defendió la legalidad de los actos enjuiciados bajo la consideración de que estos están en consonancia con la tesis de la Administración, según la cual, el artículo 46 invocado por la demandante solo sería aplicable cuando la entidad territorial adoptara dicha norma en su jurisdicción, conforme a lo interpretado en los conceptos nros. 2013EE72237, del 16 de abril de 2013, y 2014EE233375, del 27 de octubre de 2014, cuya legalidad fue ratificada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia de segunda instancia emitida el 21 de junio de 2017.

Por esos motivos, aseguró que en las vigencias discutidas se debía establecer la base gravable de conformidad con las normas locales que regían en el distrito, concretamente: el Decreto 352 de 2002. Sustentó la sanción impuesta en los actos demandados y alegó que no hubo una diferencia de criterios pues existía un pronunciamiento de la doctrina oficial del distrito que establecía el alcance del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012.

Sentencia apelada El tribunal anuló los actos demandados, declaró la firmeza de las autoliquidaciones de la Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 actora y negó las demás pretensiones (índice 2).

En ese orden, advirtió que, de conformidad con la exposición de motivos de la Ley 1607 de 2012, al establecer la base gravable especial debatida, el legislador buscó reconocer la realidad operativa de las empresas que prestan servicios de vigilancia, en la medida en que la mayor parte de los ingresos obtenidos por tales sujetos se dirigen a cubrir los costos de su actividad.

Igualmente, el principio de autonomía de las entidades territoriales no se ve afectado con el ejercicio de la potestad del legislador para determinar los elementos de los tributos territoriales, de manera que el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 sí era aplicable al ICA por servicios de vigilancia, pues en esa disposición se hizo extensible la base gravable especial a los tributos territoriales.

Sin perjuicio de la nulidad de los actos y su consecuente restablecimiento del derecho, no accedió a las demás pretensiones pues propendían por obtener un reconocimiento de perjuicios que no fueron probados ni cuantificados por la demandante. Lo propio consideró respecto de la condena en costas, al no haberse demostrado su causación. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del tribunal, para lo cual reprodujo los planteamientos de la contestación de la demanda acerca de la inaplicabilidad del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, bajo la consideración de que la base gravable especial allí contenida no había sido incorporada en las normas distritales y su directa aplicación vulneraría la autonomía territorial, sumado al hecho que la disposición legal no fue clara en su contenido al expresar si se trataba de una disposición para retención en la fuente o para qué tipo de tributos locales, conforme también lo consideró la consejera de estado Stella Jeannette Carvajal Basto en su aclaración de voto de la sentencia del 26 de febrero de 2020 (exp. 24690, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Agregó que el fallo apelado vulneró el principio de seguridad jurídica dado que contrarió una sentencia de segunda instancia emitida por el mismo tribunal, la cual hizo tránsito a cosa juzgada, en la que se avaló la interpretación efectuada por la autoridad distrital sobre el alcance de la referida disposición jurídica. Finalmente, reafirmó la procedencia de la sanción por inexactitud por la utilización de datos equivocados, sin que se configurara el error sobre el derecho aplicable.

Alegatos de conclusión La demandante reiteró lo expuesto en las demás etapas procesales y añadió que se debía observar el precedente horizontal, con base en el cual, esta Sección ha decidido litigios análogos al presente, particularmente, se refirió, entre otras, a las sentencias del 26 de febrero de 2020 (exp. 24690, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 07 de mayo de 2020 (exp. 24675, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) y del 16 de julio de 2020 (exp. 24694, CP: Milton Chaves García).

La demandada, sintetizó lo argumentado en su apelación (índices 25 y 26). El ministerio público rindió concepto y, al efecto, solicitó que se confirmara la sentencia apelada pues atiende la aplicación jerárquica de las normas que rigen el ordenamiento jurídico y el precedente de esta corporación. Además, no es cierto que se hubiera vulnerado el principio de autonomía territorial pues, de conformidad con lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-587 de 2014, la prohibición del artículo 294 constitucional solo rige respecto de las exenciones y tratamientos preferenciales para tributos de orden local, pero ello difiere de la definición de los elementos del hecho generador, como lo es la base imponible (índice 28).

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los cargos de impugnación planteados por el demandado en calidad de apelante único, contra la sentencia de primera instancia que accedió a la nulidad de los actos enjuiciados.

Concretamente, se debe establecer si la aplicación del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 quebrantó el principio de autonomía territorial pues la autoridad distrital no había incorporado su contenido a las normas de orden local y si, en todo caso, ese dispositivo legal no adujo expresamente a qué tributos locales aplicaría la base gravable especial allí contenida, tras lo cual, se revisará si se quebrantó la seguridad jurídica por cuenta de que otra providencia avaló la tesis de la Administración al encontrar legal los conceptos distritales proferidos en ese sentido. 2- El litigio así planteado parte del argumento de la demandante, según el cual, el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 462-1 del ET, la habilitó expresamente para autoliquidar su impuesto de industria y comercio tomando como base gravable el valor del AIU generado por la prestación del servicio de seguridad y vigilancia, posición que ratificó el a quo al acceder al cargo de anulación. A su turno, la demandada y apelante única plantea que, en virtud del principio de autonomía territorial, dicha base gravable solo será aplicable cuando el concejo distrital así lo disponga, de suerte que lo procedente era determinar el impuesto de acuerdo con lo establecido por el artículo 42 del Decreto Distrital 352 de 2002, aunado al hecho que el dispositivo legal no fue claro al indicar si esa base imponible era para efectos de retención en la fuente ni para qué tributos locales.

Como se ve, las partes coinciden en que la demandante presta servicios de vigilancia gravados con ICA en la jurisdicción de Bogotá, pero difieren respecto de la normativa aplicable para conformar la base gravable del impuesto causado por el desarrollo de dicha actividad. Con miras a resolver esta controversia, la Sala reiterará las sentencias del 26 de febrero de 2020 (exp. 24690, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 07 de mayo de 2020 (exp. 24675, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), del 16 de julio de 2020 (exp. 24694, CP: Milton Chaves García), del 03 de diciembre de 2020 (exp. 25088, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez [E]), del primero de julio de 2021 (exp. 25471, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), y del 02 de diciembre de 2021 (exp. 25686, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), que decidieron litigios análogos al presente. 3- Particularmente, en la sentencia del 07 de mayo de 2020 (exp. 24675, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), la Sala advirtió que la materia sobre la que versa la litis se encuentra regulada por normas de rango constitucional, que disponen que los municipios, distritos —y demás entes territoriales— cuentan con autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual implica la potestad para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (artículos 1.º, 287 y 300 de la Carta).

Por esa razón, el artículo 338 ibidem les reconoce potestad para configurar normativamente sus propios tributos. No obstante, dicho poder no está desprovisto de límites, toda vez que el texto del mencionado artículo 338 debe interpretarse de manera concordante con lo prescrito en los artículos 287 y 300, según los cuales, el ámbito de autonomía de los entes territoriales se sujeta a «los límites de la Constitución y la ley».

Así lo ha precisado la Corte Constitucional desde la sentencia C-517 de 1992, al señalar que la interpretación teleológica y sistemática de los mandatos superiores conduce a afirmar que las potestades tributarias atribuidas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales deben entenderse circunscritas a lo que determine la ley.

De ahí que sea constitucionalmente inadmisible la existencia de tributos territoriales Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 regulados exclusivamente por normas locales o delimitados por estas en contravía del precepto legal, pues la competencia normativa que asiste a las entidades territoriales para establecer los elementos del tributo debe ser ejercida dentro de los límites y conforme a los parámetros fijados por la ley.

Sobre la base de esos planteamientos, al analizar el alcance de los artículos 294 y 362 superiores, el máximo intérprete de la Constitución, además, ha precisado que, una vez establecido un tributo territorial, el Congreso conserva la posibilidad de modificarlo puesto que la autonomía que la norma constitucional le reconoce a las entidades territoriales no vacía de contenido la competencia atribuida al Congreso de la República para señalar los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial3.

La Corte también ha destacado que, incluso en lo que atañe a los tributos locales, el legislador conserva su potestad de configuración normativa con miras a definir y precisar el alcance de las figuras impositivas, «en especial, para delimitar sus elementos esenciales, como ocurre con la definición de los hechos y bases gravables» (sentencia C-587 de 2014, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez).

Concluyó la Sala en las providencias que se reiteran que los límites de la potestad tributaria de los entes territoriales les impiden, además de crear tributos (como ha sido advertido por esta corporación en múltiples pronunciamientos 4 ), apartarse de la configuración que efectúe el legislador en relación con los elementos de los tributos locales, i. e. hechos gravados, sujetos, bases gravables y tarifas. 4- Ahora bien, el Decreto Ley 1421 de 1993, «Por el cual se dicta el régimen especial para (…) Bogotá» fue expedido en ejercicio de la facultad concedida al Gobierno por el artículo 41 transitorio de la Constitución, a efectos de determinar su régimen político, fiscal y administrativo, de conformidad con lo preceptuado por los artículos superiores 322 a 324.

En ese contexto, el artículo 154 del decreto ejusdem determinó que la base gravable del ICA en el Distrito Capital está conformada por los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período gravable. En el mismo sentido, el artículo 42 del Decreto 352 de 2002 indicó que el impuesto se determina «con base en los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período».

Posteriormente, al modificar el artículo 462-1 del ET, relativo al impuesto sobre las ventas (IVA), el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 creó una «base gravable especial» aplicable a los servicios integrales de aseo y cafetería, servicios temporales y, en lo que interesa al caso concreto, a los servicios de vigilancia autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

Al tenor de la norma ibidem, dicha base especial equivalía al importe del AIU de la operación (que no podría ser inferior al 10 % del valor del contrato) y era aplicable «a efectos de la retención en la fuente del impuesto sobre la renta, al igual que para los impuestos territoriales» (destaca la Sala). De cara a interpretar ese precepto se impone resaltar que el ICA es un impuesto de carácter territorial que grava el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios «en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá» (artículo 32 del Decreto Distrital 352 de 2002).

En ese sentido, aparece con claridad que dicho tributo se enmarca dentro del concepto de «impuestos territoriales» a que se refiere el parágrafo del referido 3 Sentencias C-521 de 1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo; C-992 de 2004, MP: Humberto Sierra Porto; C- 812 de 2009, MP: Mauricio González Cuervo; y C-587 de 2014, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras. 4 Sentencias del 02 de mayo de 2019, exp. 23258, CP: Milton Chaves García; 14 de mayo de 2015 y 08 de octubre de 2015, exps. 19548 y 19552, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; 05 de febrero de 2015 y 05 de junio de 2014, exps. 19945 y 20654, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia; 24 de octubre de 2013, exp. 18808, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 07 de febrero de 2013, exp. 18885, CP: William Giraldo Giraldo; 06 de diciembre de 2012, exp. 19085, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia; 05 de diciembre de 2011, exp. 18542, CP: William Giraldo Giraldo, 25 de marzo de 2010, exp. 16428, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia, entre otras.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, por lo que la base gravable especial regulada por dicha norma se hizo extensiva a efectos de liquidar dicho tributo.

Tal conclusión resulta aún más patente en la actualidad, pues la redacción vigente del citado artículo 462-1 del ET —dada por el artículo 182 de la Ley 1819 de 2016— hace expreso que la base gravable especial en comento es aplicable al ICA. Así, por mandato legal, la base imponible del ICA debe calcularse a partir del valor del AIU de la operación (y no en virtud de los ingresos obtenidos), sin que esa suma pueda ser inferior al 10 % del valor del contrato; mandato que, de conformidad con el razonamiento expuesto en el fundamento jurídico nro. 3 de este proveído, no puede ser desconocido por las entidades territoriales.

Por consiguiente, a la luz del precedente que se reitera, la Sala estima que la base gravable especial creada por el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 es aplicable a efectos del ICA, incluso si el concejo municipal o distrital ha omitido incorporarla al ordenamiento local y, como se vio, para esta judicatura el dispositivo sí indicó que tal base gravable especial aplicaría a todos los impuestos territoriales, dentro de los cuales se enmarca el ICA. 4.1- En ese contexto, al igual que en las providencias que aquí se reiteran, la Sala constata que no es objeto de controversia que la actora percibió ingresos en el distrito por la actividad de servicios de vigilancia, respecto de la cual declaró el ICA correspondiente a los bimestres 5.° del 2013 y 1.º a 6.º del 2014, aplicando directamente la base gravable especial de que trata el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012, i. e. el AIU de su operación, con lo cual, no prosperan los cargos de apelación relativos a la inaplicación y contenido de la norma en mención. 5- Sobre la presunta vulneración del principio de seguridad jurídica al desconocerse lo decidido en la sentencia de segunda instancia del 21 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la cual se declaró la legalidad de los conceptos nros. 2013EE72237 y 2014EE233375, la Sala advierte que ese juicio de legalidad recayó sobre unos actos que absolvieron consultas acerca de la aplicación del artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 y no sobre el alcance mismo de la ley frente a un acto administrativo particular.

En relación con la naturaleza de esos actos administrativos de naturaleza interpretativa emitidos por las Administraciones tributarias para contestar consultas de los particulares, la Sala ha sostenido que «no determinan la juridicidad de un acto administrativo, pues esta surge a partir del acatamiento del ordenamiento, no de los conceptos.

Si bien esa clase de interpretaciones oficiales es relevante porque ilustra el criterio con el que la autoridad aplicará las normas generales en los casos particulares, carece de entidad para derogar un contenido legal. De manera que no se puede afirmar que la doctrina oficial incorpora mandatos jurídicos en los que se puedan sustentar las actuaciones administrativas que contrarían disposiciones legales; con lo cual, una vez que se ha determinado la ilegalidad de una actuación administrativa, tal contrariedad no cede por cuenta de las expresiones formales de la doctrina oficial»5.

Así, en línea con el criterio de la Sección, la legalidad que determinó el tribunal sobre dichos conceptos no tiene el alcance de suprimir la configuración legal de la base gravable que establece el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012. No prospera el cargo. 6- Comoquiera que no prosperaron los cargos de apelación, se impone confirmar la sentencia apelada.

Asimismo, no se impondrá condena en costas en esta instancia, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP para su procedencia. 5 Sentencias del 26 de febrero de 2020 y del 22 de abril de 2021 (exps. 23382 y 23335, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). Radicado: 25000-23-37-000-2017-01595-01 (25849) Demandante: Prosegur Vigilancia y Seguridad Privada Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO