Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: SONIA CAROLINA CARRASCO MURILLO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensión de reconocimiento de relación laboral encubierta. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de noviembre de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Solicito a los honorables magistrados y magistradas tutelar los derechos fundamentales de mi representada vulnerados en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferida el 9 de junio de 2025 dentro del radicado 110013342056- 2023-00223-01 revocando la sentencia mencionada y en su lugar se ordene a la demandada atender favorablemente las pretensiones de la demanda”. 2.
Hechos La accionante relató que trabajó en el cargo de profesional psicosocial atención integral a la primera infancia en ámbito familiar para la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá (SDIS) desde el 31 de octubre de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2022, “periodo durante el cual no se le reconocieron los derechos salariales y prestacionales”, a lo que agregó que sus funciones “estaban señaladas en los simulados contratos de prestación de servicios, su naturaleza era de acompañamiento psicosocial: visitas a las familias y reuniones grupales con beneficiarias del programa que inicialmente se llamó Ámbito Familiar, después Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Creciendo Juntos y Después Creciendo en Familia.
Estas actividades a cargo de la hoy tutelante pertenecían a la misionalidad de la entidad. Sin embargo cotidianamente y mediante órdenes directas se le asignaban actividades ajenas a sus funciones como profesional psicosocial e incluso por fuera del programa al que se encontraban asignadas”. Manifestó que el 27 de enero de 2023 presentó reclamación administrativa ante la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social, con el fin que se le reconociera el salario, las prestaciones y todos los emolumentos devengados por un empleado público de planta de personal de la entidad del nivel profesional, no obstante, la entidad mediante oficio S2023014569 notificado el 31 de enero de 2023, no accedió a la reclamación presentada.
En virtud de lo anterior, señaló que a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social,, con la pretensión de que se declarara la nulidad del oficio S2023014569 de 31 de enero de 2023, mediante el cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las reclamaciones de carácter laboral solicitadas a través de la petición de 27 de enero de esa anualidad.
Y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral a partir del 31 de octubre de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2022, así como el pago de todos los conceptos laborales y prestacionales en dicho lapso. Refirió que el proceso le correspondió por reparto al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá 1, que mediante sentencia de 5 de noviembre de 2024 declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio S2023014569 de 31 de enero de 2023 expedido por la Secretaría Distrital de Integración Social, y declaró que entre la demandante y la entidad demandada existió una relación laboral desde el 13 de marzo de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2022.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la demandada a reconocer y pagar las sumas que resultaran por los servicios prestados por la accionante en condiciones de subordinación. Y declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada, respecto del reconocimiento de prestaciones y aportes en salud causadas con anterioridad al 31 de diciembre de 2018.
Lo anterior, al considerar que se configuraron los elementos propios de una relación laboral. Manifestó que frente a la anterior determinación, las partes presentaron recurso de apelación. La Secretaría Distrital de Integración Social afirmó que de conformidad con los medios probatorios aportado al proceso, no se evidenciaba la configuración del elemento de la subordinación, pues no era posible identificar de manera precisa las órdenes que configuraban la subordinación. Por el contrario, indicaron que se observó que la relación entre la entidad y la contratista se desarrolló mediante una coordinación necesaria para cumplir las obligaciones del contrato.
Por lo tanto, dicha articulación inherente a la naturaleza de las actividades ejecutadas, no implicaba dependencia laboral ni permitía concluir la existencia de subordinación. Por su parte, la accionante en el recurso de apelación presentó inconformidad respecto del numeral segundo de la parte resolutiva y el último párrafo del numeral 7.4 de la parte motiva de la sentencia de primera instancia que declaró 1 Radicado no. 11001-33-42-056-2023-00223-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 improcedente la devolución de los aportes que la demandante pagó en exceso, al considerar que la decisión no valoró adecuadamente los hechos planteados en la demanda, las pruebas allegadas ni los argumentos de la parte actora.
Asimismo, afirmó que aunque formalmente existieron lapsos superiores a 30 días hábiles entre el inicio y la terminación de varios contratos, en realidad la relación laboral no presentó interrupciones entre el 31 de octubre de 2013 y el 31 de diciembre de 2022. Finalmente, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 9 de junio de 2025, decidió revocar la providencia apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que si bien se encontraban acreditados los elementos de prestación personal del servicio y remuneración económica por el servicio prestado, lo cierto era que no ocurría lo mismo con la subordinación. Por lo tanto, no se evidenció una vulneración o desconocimiento de normas de rango constitucional o legal.
De igual manera, advirtió que tras realizar una revisión exhaustiva del expediente, no fue posible identificar órdenes impartidas por los superiores de la accionante durante la ejecución del contrato, situación que demostraba que la contratista actuó con autonomía en el desarrollo de sus funciones. 3. Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales.
En relación con el requisito de relevancia constitucional, precisó que la decisión cuestionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al incurrir en un defecto fáctico por indebida apreciación de las pruebas allegadas y decretadas en el proceso ordinario. Mencionó que se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial, y precisó que en el caso concreto no es procedente el recurso extraordinario de revisión. En relación con el requisito de inmediatez, la parte actora indicó que la sentencia objetada fue proferida el 9 de junio de 2025, por lo que se encuentra dentro del término establecido por la jurisprudencia. Por último, aclaró que se identificaron de manera razonable y completa los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales alegados y no se trata de una sentencia de tutela, pues la decisión cuestionada fue proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad explicó que en la decisión objetada se configuró un defecto fáctico, al desconocer las pruebas “(i) documentales que hablaban de tal subordinación, (ii) ignorar por completo uno de los testimonios practicados e (iii) ignorar parte de lo que mencionaron las otras tres testigas (sic) (iv) Suponer lo que lógicamente no se podía deducir de los testimonios.
Agregó que la autoridad judicial accionada “consideró los testimonios en las partes en que se referían al aspecto de las órdenes impartidas por los agentes de la SDIS a Sonia Carrasco. Si bien algunos de estos apartes fueron trascritos en la sentencia la mayoría fueron omitidos selectivamente. Para ilustrar esta omisión al transcribir Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los testimonios en este escrito resaltaré en color verde claro los apartes omitidos en la transcripción de la sentencia de segunda instancia”.
Asimismo, manifestó que la sentencia cuestionada partía de una premisa errónea al afirmar que la accionante determinaba los horarios para la entrega de bonos, pese a que ningún testigo declaró tal cosa. Por el contrario, indicó que las declaraciones se refirieron únicamente al acompañamiento que ella y sus compañeras realizaban en la redención de bonos alimenticios mediante la entrega de mercados, actividad cuyos horarios eran fijados por la SDIS en coordinación con los almacenes contratados.
Precisó que aunque podía organizar el orden de sus visitas domiciliarias y encuentros grupales dentro de parámetros y metas previamente establecidas por sus superiores, no tenía la facultad de definir horarios, fechas o lugares para el acompañamiento en la redención de bonos, los cuales estaban predeterminados. Por lo tanto, señaló que el hecho de que debiera ajustarse al turno asignado para el apoyo logístico demostraba la subordinación existente.
Resaltó que el testimonio de la señora Marta Duque demostraba que las tareas asignadas no eran interdependientes, pues se le imponían labores de apoyo a otros programas para cumplir metas institucionales, como el diligenciamiento de fichas de servicios a los que ella no pertenecía ni para los que había sido contratada. Por lo tanto, advirtió que eso evidenciaba que dichas actividades de gestión documental no eran funciones anexas a su contrato de prestación de servicios, no estaban bajo su control y, en consecuencia, no tenía autonomía en su ejecución. Indicó que “la conclusión equivocada por desatención a los apartes del testimonio es lógicamente que la demandante no recibía órdenes cuando en realidad si las recibió y que contaba con autonomía, conclusión a la que se llega por no distinguir las actividades en los contratos (en las que tenía la autonomía limitada que tiene cualquier empleado subordinado) con las actividades que no estaban contractualmente previstas, en las cuales la capacidad de determinación de la demandante era nula.
Así consideró erróneamente el Tribunal”. Sostuvo que los mensajes de WhatsApp intercambiados con su jefa inmediata, Marta Duque, evidenciaban que recibía órdenes, no simples instrucciones o información general sobre los programas de la Alcaldía, pues en varias ocasiones se le notificaban, incluso la noche anterior, las actividades que debía realizar al día siguiente y los lugares donde debía presentarse.
En ese sentido, afirmó que dicha prueba no fue valorada por el Tribunal para proferir la sentencia de segunda instancia, pues “de haber sido apreciadas por el Tribunal la consecuencia hubiese sido una decisión totalmente opuesta a la que tomó”. En relación con el trámite de los permisos, precisó que “a pesar de que la testiga (sic) Marta Duque trata de minimizar el hecho, acepta que se solicitaban y se otorgan permisos y en eso coincide con quien le precedió en su función de jefe inmediato: Jairo Estiben Fonseca, ambos usan expresiones similares como “mirábamos el caso” o “Si por ejemplo se le presentaba una eventualidad, se podía dialogar.” Para referirse a que las monitoras como jefes inmediatas y los referentes, quienes les seguían en jerarquía, tomaban en consideración las solicitudes de permiso, incluso en el testimonio de Marta Duque se observa que dentro de las consideraciones se tenía en cuenta condiciones para los permisos como eran el cumplimiento de las metas.
Así que, a pesar de tener cierta autonomía en la organización de algunas de sus actividades, como la tiene cualquier empleado, Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la demandante dependía de la autorización de sus jefes inmediatos que le condicionaban esa limitada autonomía en el uso del tiempo al cumplimiento de las metas, vía por la cual la entidad demandada ejercía el control de las actividades y el tiempo de la demandada y delimitaba así su autonomía en el desarrollo de algunas de las actividades.
Lo que demuestra que sí había subordinación”. Agregó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B omitió apreciar la prueba relacionada con el carácter permanente de la vinculación, comoquiera que quedó probado con la sucesión de reiterados contratos de prestación de servicios durante nueve años con el mismo objeto y las mismas actividades descritas como “obligaciones de la contratista”.
Finalmente, concluyó que la sentencia cuestionada no valoró todas las pruebas, tales como: “No consideró que además durante los periodos entre contratos debió desarrollar gestiones para los programas de la entidad demandada como estar pendiente y conservar los grupos de Whatsapp para la atención a las beneficiarias y proporcionar por ese medio información sobre entrega de mercados por redención de bonos alimenticios.
No consideró los correos y mensajes de texto a pesar de que se mencionan en el resumen procesal no hay ninguna consideración a ellos en la parte considerativa del caso en concreto de la sentencia. Las que consideró no las consideró en su plenitud, pues ignoró grandes e importantes partes de los testimonios favorables a la demandada. Incluso excluyéndolas de la transcripción La valoración integral no solamente es referirse a todas las practicadas, sino establecer la relación entre ellas lo que no hizo el Tribunal en su sentencia. No consideró las pruebas que muestran la relación entre los elementos de la relación laboral esto es la permanencia en el servicio, apoyo a tareas ajenas a sus contratos de prestación de servicios, el carácter misional de los programas a los que servía Sonia y el carácter esencial de sus funciones para estos programas.
La sentencia de segunda instancia no hizo una valoración integral de las pruebas y peca en no considerar en su conjunto las pruebas relacionadas con la prestación personal del servicio, la prohibición de subcontratar tal prestación en forma total o parcial, las relacionadas con la permanencia de más de nueve años en la misma dependencia desempeñando las mismas gestiones, el carácter misional para la entidad de las gestiones desarrolladas por la demandante”. 4.
Trámite procesal Por auto de 24 de noviembre de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad accionante y a la autoridad judicial accionada. Asimismo, a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.– Secretaría Distrital de Integración Social y al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios no. 180391 a 180394 de 26 de noviembre de 2025 2, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 2 Índice 8 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5.
Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B El magistrado ponente rindió informe en el que precisó que en la providencia cuestionada, el problema jurídico se encontraba circunscrito a establecer si se desvirtuaban los contratos de prestación de servicios suscritos entre la accionante y la Secretaría Distrital de Integración Social, lo que daría lugar al consecuente pago de las prestaciones sociales.
Señaló que la decisión cuestionada daba cuenta de las razones por las cuales no se había accedido a declarar la existencia de la relación laboral, comoquiera que la labor desempeñada por la actora estaba encaminada a la ejecución de programas específicos con población vulnerable, los cuales debían ser abordados por profesionales con conocimientos específicos en el área psicológica y social con el cual contaba la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo.
Precisó que en la providencia objeto de reproche se garantizaron los derechos fundamentales, pues se procedió a realizar la transcripción textual de los testimonios para que se tuviera certeza de la valoración de los mismos. Y en consecuencia, afirmó que se arribó a la conclusión de que no se logró demostrar la subordinación como elemento central de la relación laboral porque los testigos que fueron coordinadores de la accionante, no brindaron claridad sobre la falta de autonomía en la ejecución de las labores y la imposición de órdenes.
En ese orden de ideas, indicó que aunque existieron directrices generales sobre la ejecución de los programas dirigidos a población vulnerable, la forma en que la demandante desarrollaba sus obligaciones no implicaba subordinación. Sostuvo que, al tratarse de labores en territorio, no era posible impartir órdenes sobre el modo o la cantidad de trabajo, ni imponer reglamentos o ejercer poder disciplinario, pues la demandante contaba con plena autonomía para realizar sus actividades en cualquier espacio y organizar sus metas de manera que pudieran cumplirse dentro del mes, tal como afirmaron algunos testigos.
Asimismo, sostuvo que para tomar la decisión se revisó de manera exhaustiva las pruebas obrantes en el expediente y se analizaron los hechos descritos por la demandante para poder llegar a la conclusión antes descrita, “por lo que no puede pretender la parte actora se tutelen sus derechos por el simple hecho de no estar de acuerdo en las órdenes emitidas por el Juez natural, pretendiendo reabrir un debate probatorio y que se apliquen los conceptos jurisprudenciales a su beneficio para acceder a las pretensiones de la demanda, cuando quien debe desvirtuar el contrato de prestación de servicios es el demandante, y en el caso concreto ello no ocurrió”.
Finalmente, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que el Tribunal no incurrió en el error fáctico alegado por la accionante porque se valoraron las pruebas que se encontraban en el expediente en debida forma. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 5.2.
Respuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social La apoderada de la entidad rindió informe en el que precisó que la Secretaría de Integración Social es la encargada de realizar acciones orientadas al desarrollo equitativo de las capacidades y oportunidades de las personas, familias y comunidades en situación de pobreza o de vulnerabilidad, para poder lograr en forma sostenible su integración y aportar a la construcción de una ciudad moderna y humana.
Manifestó que se oponía a la prosperidad de las pretensiones del amparo solicitado porque no se han vulnerado las prerrogativas constitucionales alegadas en favor de la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo. Asimismo, precisó que el apoderado de la accionante pretende “por vía de tutela generar la mal llamada, irregular y antijurídica "tercera instancia", pues busca que se revoque lo decidido en la providencia de 2da instancia debidamente dictada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho dentro del radicado 110013342056-2023-00223-01; por tal razón, no es procedente que el Juez de tutela revoque fallos judiciales que fueron producto de análisis probatorio por parte de dicha jurisdicción”.
Precisó que en el curso del proceso, tanto en primera como segunda instancia se realizó la verificación de legalidad para el saneamiento de las etapas correspondientes y, en ese contexto, el apoderado de la parte actora nunca manifestó el surgimiento de algún vicio que pudiera afectarlas, ni alegó ante las autoridades judiciales ninguna objeción acerca del expediente.
Así las cosas, expuso que la Secretaría Distrital de Integración Social actuó con rectitud y respeto por las garantías procesales en todas las etapas del proceso. Por ello, resulta inadmisible que mediante una acción constitucional, el apoderado de la accionante pretenda cuestionar la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, alegando una afectación a los derechos fundamentales, cuando en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se garantizaron plenamente el acceso a la justicia y el debido proceso.
Indicó que en el caso concreto se estaba frente a una falta de legitimación en la causa por pasiva porque lo que se estaba cuestionando vía tutela eran las consideraciones de la providencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y no una presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por parte de la entidad.
Reiteró que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que la accionante pretende que la acción de tutela se convierta en una tercera instancia para atener sus inconformidades. Y en ese orden de ideas, explicó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se garantizaron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Por último, solicitó la desvinculación de la acción de tutela por encontrarse configurada la legitimación en la causa por pasiva.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Cuestión preliminar La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social solicitó su desvinculación de la acción constitucional, al considerar que no ostentan legitimidad en la causa por pasiva, en razón a que lo que se está cuestionando vía tutela son las consideraciones de la providencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y no una presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por parte de la entidad.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala no accederá a la solicitud de desvinculación, en tanto se advierte que su vinculación se dio como tercero con interés en las resultas del proceso en razón a su condición de demandada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, al incurrir supuestamente en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. 4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.
Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;
(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución 15. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 5.
Estudio y solución del caso concreto 5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela goza de relevancia constitucional porque debe definirse si la autoridad judicial accionada al revocar la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo contra Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues a juicio de la parte actora se omitió considerar gestiones efectuadas por la demandante entre contratos —como el manejo de grupos de WhatsApp y la entrega de información a beneficiarias—, ignoró correos y mensajes mencionados en el resumen procesal, y analizó de manera incompleta los testimonios favorables a la entidad demandada, incluso excluyendo partes relevantes de sus transcripciones.
Asimismo, precisó que la autoridad judicial accionada no estableció la relación entre los distintos medios probatorios ni tuvo en cuenta aquellos que acreditaban elementos esenciales de la relación laboral, como la permanencia en el servicio por más de nueve años, la imposibilidad de subcontratar, el apoyo a tareas ajenas al contrato y el carácter misional y esencial de las funciones desempeñadas por la actora.
En el caso, se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar una supuesta indebida valoración de las pruebas por parte del Tribunal accionado, además de cumplir con la carga mínima argumentativa.
Los demás requisitos generales se encuentran acreditados, toda vez que (ii) la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues en el caso se agotó el recurso de apelación presentado por la parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y se observa que no se configura ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión y de unificación de jurisprudencia, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez porque la providencia judicial objetada fue proferida el 9 de junio de 2025, se notificó mediante correo electrónico el 13 del mismo mes y año y la acción de tutela se presentó el 29 de noviembre de 2025, esto es, cinco (5) meses y dieciséis (16) días después, 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional; (iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. 5.2.
La autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico por indebida valoración probatoria La señora Sonia Carolina Carrasco Murillo, quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la sentencia de 9 de junio de 2025, mediante la cual se resolvió revocar la decisión de primera instancia de 5 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda presentada y, en su lugar, negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no. 11001-33-42- 056-2023-00223-01.
La parte actora alegó que la decisión cuestionada incurrió en un defecto fáctico, al señalar que no se valoraron adecuadamente las pruebas, pues a su juicio, la autoridad judicial omitió considerar diversas gestiones realizadas por la demandante entre la suscripción de los contratos —como la administración de grupos de WhatsApp y la entrega de información a las beneficiarias—, así como correos y mensajes intercambiados con su jefa.
Además, precisó que el Tribunal analizó de manera parcial los testimonios favorables a la entidad demandada, incluso excluyendo segmentos relevantes de sus transcripciones. Asimismo, la parte actora sostuvo que el Tribunal no estableció la relación entre los diferentes medios de prueba ni valoró aquellos que demostraban elementos esenciales de la relación laboral como la prestación continua del servicio durante más de nueve años, la imposibilidad de subcontratar, el apoyo en tareas ajenas al objeto contractual y el carácter misional y esencial de las funciones desempeñadas por la demandante.
La Corte Constitucional ha precisado que el defecto fáctico se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Asimismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución18, o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 19.
Es decir, que dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales.
Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 9 de junio de 2025 revocó la decisión de 5 de noviembre de 2024 proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda presentada por la accionante, al considerar que si bien se encontraron acreditados los elementos de la prestación personal del servicio y la remuneración, no ocurría lo mismo con la subordinación o dependencia de la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo, pues no se logró demostrar la existencia de órdenes dadas por los superiores durante la ejecución contractual.
Con el fin de respaldar dicha determinación, el Tribunal accionado se apoyó en el siguiente material probatorio: • Contratos de prestación de servicios suscritos por la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo y la Secretaría de Integración Social de Bogotá. • Reclamación administrativa presentada el 30 de enero de 2023 por el apoderado de la accionante con radicado no. SDQS 44623-2023, mediante la cual se solicitó el reconocimiento de la relación laboral. • Copia de la respuesta al derecho de petición presentado por la accionante con radicado no. S2023014569 de 31 de enero de 2023, a través de la cual la precitada Secretaría negó el reconocimiento de la relación laboral. • Copia de los informes de supervisión de los contratos suscritos por las partes. • Copia de las capturas de pantalla de mensajes enviados entre la accionante y la supervisora del contrato Martha Duque. • Copia de las capturas de pantalla de mensajes enviados entre la accionante y la supervisora del contrato Viviana López. • Copia de las capturas de pantalla de las conversaciones del grupo de trabajo al que pertenecía la accionante.
En la audiencia de pruebas que tuvo lugar el 1° de agosto de 2024, se recepcionaron unos testimonios de los cuales la autoridad judicial accionada extrajo lo siguiente, a efectos de realizar el análisis del elemento de la subordinación: 18 Sentencia T-781 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Al respecto, sostuvo que la señora Martha Cecilia Duque Bermúdez precisó: “Demandante: nos dijo que a Sonia se le ponían algunas metas en cuanto a las gestiones que tenía que realizar, esas metas eran concertadas con ella o se le indicaba simplemente.
Respuesta: Ella tenía la cantidad de familias y ella si podía organizar a quienes visitaba y todo, pero la cantidad de las familias como es una meta si se debía cumplir la meta, pero pues ella tenía la autonomía de organizarse como ella quisiera. Apoderado Demandante: ¿las profesionales psicosociales como Sonia carrasco podían encargar a otras personas para que realizaran las tareas que le habían sido asignadas? Respuesta: no señor, porque mi seguimiento era a Sonia carrasco no a otra persona que ella indicara que iba a cumplir las labores de ella, tenía que ser ella. se extrae lo más relevante: “Yo soy Especialista en Administración de Instituciones Educativas, actualmente soy maestra profesional en un jardín de la Secretaría de Integración Social.
Apoderado Demandada: ¿puede manifestar como era la verificación y control de horario que tenían en virtud del cumplimiento de las obligaciones contractuales con la SDIS? Respuesta: Horario como tal no, es una meta, una cantidad de familias, ellos iban y organizaban la atención a las familias lo que si teníamos era que por familia debería tener una atención de 1 hora o sea eso si 1 hora, por lineamiento técnico de nuestra atención está inscrito que los encuentros domiciliarios eran de 1 hora en el domicilio, 2 horas si hacia un encuentro grupal, pero de que si ella iba a trabajar 8 horas 9 eso si no, era la organización de ella de las metas, como les digo, les damos 60 familias, ellas organizan esa atención en 1 mes.
Apoderado Demandada: ¿sabe usted si la señora demandante tenía uniforme, carnet o inventario asignado por la SDIS? Respuesta: solamente el carnet tuvimos un tiempo, pero inventario no teníamos Apoderado Demandada: ¿conocía usted si a la señora demandante le hicieron llamados de atención, le dieron apertura de procesos administrativos sancionatorios contractuales o procesos disciplinarios? Respuesta: No señor”.
Por su parte, el señor Jairo Estibel Fonseca señaló: “Juez pregunta: ¿Usted conoce cuales eran las actividades que desarrollaba la demandante en la SDIS? Respuesta: si, ella profesional psicosocial, dentro de esas acciones ella tenía que hacer encuentros grupales, ese contrato hacía parte de la política pública del momento que era garantizar la atención integral a las familias, a mujeres gestantes y niños y las psicosociales tenían que hacer un acompañamiento a las casas de estas mujeres para hacer una orientación en pautas de crianza en cuidado calificado, en todo lo que tenía que ver con el ejercicio de orientar el restablecimiento de derechos, tenía que hacer también verificación documental.
Apoderado Demandante: Estas tareas logísticas como la organización de archivos, gestión documental, apoyo en las filas de los supermercados para la entrega de los bonos alimenticios, ¿allí podían delegar o mandar a una persona para que hiciera ese apoyo? Respuesta: Tanto como delegar no, pero si de pronto dependiendo como de la situación una persona podía decir si no podía porque pues también de todas formas era contrato por prestación de servicios, nosotros éramos conscientes que ellos no cumplían como tal un horario lo cual eso jugaba a veces a favor o en contra porque ellos no tenían que cumplir como tal un horario, tenían que cumplir cierta cantidad de horas que a veces se excedía más de las 8 horas, a veces 10, 12, como habían días que esas acciones se lograban en tiempos cortos, 4 o 5 horas, pero tenía que ir la persona.
Si por ejemplo se le presentaba una eventualidad, se podía dialogar, pero enviar un reemplazo no, era consensuado”. De igual modo, indicó que la señora Liliana Andrea Cabeza Sanabria precisó: “Apoderado Demandante: ¿Sonia se encargaba de las carpetas de los casos que se le asignaban a ella nada más? Respuesta: No, de todos, éramos un grupo y ese grupo tenía una monitora y la monitora nos decía: tienen que hacer de tal niño a tal niño y todo lo teníamos que hacer y hasta que no terminábamos no nos podíamos ir.
Apoderado Demandante: ¿Qué relación tenía la monitora con Sonia carrasco? Respuesta: la monitora así la llamábamos, pero es la jefe, la que nos asignaba todas las tareas Apoderado Demandante: y esa jefe de Sonia carrasco ¿Quién era? Respuesta: Martha Duque, tuvimos bastantes en todos los años, pero la última fue Marta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Duque Apoderado Demandante: y en los otros años cuando no estuvo Martha Duque Respuesta: estaba Viviana López Apoderado Demandante: Esas indicaciones que les daban ellas, esas tareas las hacían a título personal o a nombre de la SDIS Respuesta: A nombre de la secretaría porque eso estaba en el contrato”.
Con sustento en los precitados medios de prueba, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B consideró era dable concluir en grado de certeza que no se logró demostrar el elemento de la subordinación, toda vez que contrario a lo afirmado por la parte demandante sobre el cumplimiento de presuntas órdenes impartidas por líderes o coordinadores, no se encontró ningún elemento que permitiera tener por acreditada dicha situación, y precisó que era más evidente si se consideraba que la accionante desarrollaba sus actividades contractuales mediante visitas domiciliarias a las familias, así como en encuentros grupales y talleres.
En ese contexto, aclaró que debía realizar de manera extramural acciones de apoyo alimentario a mujeres gestantes, niñas y niños, brindar asesoría nutricional en casos de malnutrición y ofrecer acompañamiento psicosocial para prevenir la vulneración de derechos. Por lo tanto, explicó que si en algún momento recibió indicaciones, estas se enmarcaron únicamente dentro de la coordinación necesaria para la adecuada ejecución del contrato, dado que su labor se basaba en sus conocimientos profesionales en psicología y en su amplia experiencia en el abordaje de población vulnerable.
De igual modo, la autoridad judicial accionada señaló que en virtud de lo dispuesto en el artículo 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) acogió el criterio interpretativo fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 del 9 de septiembre de 2021 20.
Con base en ello, analizó el caso concreto conforme a las reglas allí establecidas, especialmente las relativas al “término estrictamente indispensable” mencionado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, entendido como aquel definido en los estudios previos y en el objeto contractual, y tuvo en cuenta el periodo de 30 días hábiles entre la terminación de un contrato y la ejecución del siguiente como parámetro para determinar la ausencia de solución de continuidad.
En ese sentido, el Tribunal explicó que el elemento de la remuneración o contraprestación económica por el servicio prestado se encontraba demostrado, toda vez que la labor desempeñada por la accionante, en calidad de profesional psicosocial, estaba sujeta a la disponibilidad presupuestal, de conformidad con los contratos suscritos que obraban en el expediente y que fueron detallados en el acápite de las pruebas.
Asimismo, indicó que en dichos contratos se observó que las partes acordaron una remuneración u honorarios mensuales, los cuales dependían de la programación de recursos del Programa Anual de Caja (PAC) y de la disponibilidad de fondos en la tesorería. En cuanto a la prestación personal del servicio, la autoridad judicial accionada sostuvo que la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo prestó de manera personal sus servicios en la Secretaría de Integración Social como profesional psicosocial, apoyando diversas campañas y proyectos orientados al desarrollo integral de la 20 Radicado no. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 primera infancia, tales como “Creciendo Juntos, Creciendo en Familia, Servicio Creciendo en Familia (proyecto 1096) y Creciendo Feliz (proyecto 735)”.
Y refirió que según los testimonios y documentos del expediente, las funciones de la accionante incluían planear y realizar encuentros grupales y atenciones individuales, reportar y entregar soportes de las actividades, apoyar la gestión documental de historias sociofamiliares, hacer seguimiento a la asistencia de los participantes, e implementar estrategias de convocatoria y acompañamiento para las actividades y el canje del apoyo alimentario, entre otras.
Respecto de la subordinación o dependencia explicó que en virtud del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo era el elemento esencial del contrato de trabajo, pues era determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicio. De igual modo, aclaró que la subordinación exige al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.
En ese orden de ideas, la autoridad judicial señaló que la parte actora fue contratada bajo la modalidad de prestación de servicios en el marco de la ejecución de los programas específicos que a nivel distrital se programaron para la atención de la población vulnerable, y agregó que dicha contratación obedeció de manera exclusiva a los conocimientos específicos con que la accionante debía contar para brindar una atención especializada a la población destinataria de los programas y planes específicos.
Adicionalmente, la autoridad judicial sostuvo que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se verificó que la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo ejecutaba las actividades pactadas en los contratos de prestación de servicios mediante visitas a los hogares, encuentros grupales y otras acciones dirigidas a la población beneficiaria del programa.
También precisó que se evidenció que no cumplía un horario fijo, tal como lo indicó el testimonio de la señora Liliana Andrea Cabeza Sanabria, y aclaró que según los testimonios de los coordinadores, las labores (entre ellas realizar encuentros grupales con familias, mujeres gestantes y niños, orientar pautas de crianza y acompañar la entrega de bonos) finalizaban una vez concluían las actividades programadas.
La autoridad judicial accionada también señaló que de conformidad con lo declarado por la señora Martha Cecilia Duque, la demandante tenía autonomía para organizar durante el mes la atención a las familias asignadas y los encuentros grupales. Por lo tanto, agregó que se podía inferir que la accionante no estaba sujeta a un horario fijo, sino que contaba con libertad para estructurar su plan de trabajo, determinar la forma de ejecución, fijar los horarios, seleccionar los hogares a visitar y gestionar la entrega de bonos, entre otras tareas.
En ese orden de ideas, explicó que lo anterior demostraba que las actividades se desarrollaban con autonomía profesional y no bajo órdenes estrictas de superiores, lo que confirmaba que, por sus conocimientos especializados, era ella quien definía la forma de ejecución del trabajo contratado. De igual manera, explicó que contrario a lo afirmado por la parte demandante respecto del supuesto cumplimiento de órdenes impartidas por líderes o coordinadores, no observó prueba alguna que permitiera acreditar dicha subordinación, pues ello resultaba aún más evidente si se tenía en cuenta que la accionante desarrollaba sus labores mediante visitas domiciliarias, encuentros grupales y talleres, realizando actividades extramurales de apoyo alimentario a mujeres gestantes, niñas y niños, asesoría nutricional y acompañamiento Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 psicosocial para prevenir vulneraciones de derechos.
En ese contexto, aclaró que cualquier instrucción que recibiera correspondía únicamente a aspectos de coordinación necesarios para la ejecución del contrato, pues su labor se basaba en sus conocimientos profesionales en psicología y en su experiencia en el abordaje de población vulnerable. Finalmente, la autoridad judicial accionada precisó que en cuanto a la elaboración de fichas técnicas de ingreso, informes y demás documentos que la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo debía diligenciar e incluso archivar, se advirtió que dichas actividades correspondían a los registros que la Secretaría Distrital de Integración Social debía llevar dentro de la ejecución de sus planes y proyectos, pues era especialmente relevante porque se trataba de personas, familias y niños en situación de vulnerabilidad, respecto de quienes resultaba necesario realizar seguimiento y documentar la atención brindada.
Por tanto, concluyó que la elaboración y suscripción de dichos documentos no implicaba el cumplimiento de órdenes de superiores ni constituía elemento alguno que permitiera acreditar subordinación. En ese orden de ideas, la Sala observa que los cuestionamientos planteados por la parte actora se fundamentaron en torno a la presunta omisión de la valoración de determinadas pruebas y el alcance que el Tribunal accionado efectuó de los testimonios y demás elementos probatorios obrantes en el expediente, en especial aquellos relacionados con las gestiones realizadas entre contratos, la administración de grupos de WhatsApp, el envío de correos electrónicos, el apoyo en actividades logísticas, entre otros.
No obstante, del análisis integral de la sentencia cuestionada se desprende que la autoridad judicial accionada sí identificó y examinó las pruebas cuestionadas por la demandante, pero a partir de una valoración razonada, en el marco de la sana crítica, concluyó que los mismos no eran suficientes para demostrar el elemento de la subordinación propio de una relación laboral.
En particular, explicó que las indicaciones recibidas por la accionante se enmarcaban dentro de la coordinación necesaria para la ejecución de los contratos de prestación de servicio sin que se evidenciara la imposición de órdenes permanentes relativas al modo, tiempo o cantidad de trabajo, ni la existencia de un horario fijo propios de una relación laboral.
Así las cosas, la Sala que la providencia objetada contrastó las pruebas testimoniales y documentales con los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto emanados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, a partir de ello consideró razonable concluir que la relación laboral entre las partes estuvo caracterizada por la autonomía profesional de la demandante, quien organizaba sus actividades, definía la forma de ejecución de las tareas asignadas y desarrollaba sus funciones de manera independiente, lo cual desvirtuaba la configuración del elemento de la subordinación. En ese contexto, se evidencia que los defectos alegados por la actora en el escrito de tutela es una inconformidad con la valoración probatoria que realizó el juez natural de la causa, lo que supone un juicio de corrección de la decisión judicial, escenario que está vedado para el juez de tutela.
Ahora bien, la Sala precisa que la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterativa que el defecto fáctico constituye una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de aplicación más restrictiva, en tanto es en la valoración probatoria donde se manifiesta la autonomía Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 e independencia judicial.
En ese sentido, se ha precisado que la intervención del juez constitucional solo es admisible cuando la valoración de las pruebas resulte arbitraria, irrazonable y contraevidente 21. Conforme a lo anterior, la Sala advierte que no se incurrió en una indebida valoración probatoria en los términos propuestos por la demandante, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, expuso de manera clara las razones por las cuales, a partir de la valoración conjunta de las pruebas allegadas al proceso, consideró que no se acreditó la subordinación y distinguió adecuadamente entre este elemento y la simple coordinación contractual.
En efecto, no se demostró la existencia de órdenes impartidas por superiores durante la ejecución contractual ni se desvirtuó la autonomía con la que contaba la accionante para desarrollar sus actividades. En particular, frente a la valoración de los testimonios, la Sala observa que el Tribunal accionado no incurrió en una apreciación arbitraria de dichas pruebas.
Por el contrario, de la lectura integral de la sentencia cuestionada se evidencia que la autoridad judicial accionada analizó de forma conjunta y razonada las declaraciones rendidas por los testigos convocados, identificando los aspectos relevantes de cada una y explicando de manera expresa el alcance probatorio que les otorgó en relación con la no existencia del elemento de subordinación. Y en ese sentido, el Tribunal contrastó los testimonios entre sí y los relacionó con el contenido de los contratos, los informes de supervisión y los demás medios de convicción obrantes en el expediente.
En efecto, para la Sala, si bien el Tribunal valoró los testimonios que daban cuenta de la existencia de metas, lineamientos técnicos y coordinaciones funcionales, esos elementos no eran suficientes para demostrar la imposición de órdenes permanentes relativas al modo, tiempo o cantidad de trabajo, propias de una relación laboral, en concreto de la subordinación. Al respecto, la Sala observa que los propios declarantes coincidieron en afirmar que la accionante contaba con autonomía para organizar sus actividades, distribuir su carga de trabajo mensual, definir los horarios de atención y ejecutar las labores conforme a su criterio profesional, sin sujeción a un horario fijo ni a controles disciplinarios, es decir, contaba con autonomía para la concreción de las actividades contratadas Ahora bien, la Sala observa que la autoridad judicial accionada analizó los mensajes de WhatsApp en conjunto con los testimonios y demás pruebas documentales, no de manera aislada, y concluyó que la administración de grupos de trabajo, el envío de información a beneficiarios, la remisión de reportes y la articulación con coordinadores no desvirtuaban la naturaleza contractual del vínculo, pues dichas actividades estaban directamente relacionadas con el objeto de los contratos suscritos y con la adecuada ejecución de los programas distritales, sin que ello implicara dependencia o sometimiento a órdenes laborales.
Adicionalmente, la Sala precisa que la autoridad judicial accionada realizó un análisis minucioso e integral del material probatorio aportado y tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado contenida en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 para resolver el caso concreto.
Por lo tanto, la parte accionante no demostró que la 21 T-018 de 2017, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07287-00 Accionante: Sonia Carolina Carrasco Murillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 autoridad judicial accionada incurriera en un defecto fáctico en los términos endilgados por la parte actora a la providencia objeto de reproche constitucional y, en consecuencia, que la decisión objetada vulnerara los derechos fundamentales invocados.
Así las cosas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, en tanto no se configuró el defecto fáctico por indebida valoración probatoria, la cual, se reitera, se realizó dentro de los límites de la razonabilidad y la autonomía judicial. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Sonia Carolina Carrasco Murillo, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.-. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.