CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 10 de septiembre de 2026 Radicación: 11001-03-06-000-2026-00291-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Policía Nacional (Inspección General y Responsabilidad Profesional – Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía) y Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía) Asunto: autoridad competente para conocer la investigación disciplinaria por queja en contra de miembros de la Policía Nacional por un presunto caso de acoso laboral.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2. ° y 19 respectivamente de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.

Mediante escrito del 4 de enero de 2024, radicado bajo el núm. E-2024-020243, la patrullera J.F.G.Q4., adscrita a la seccional de inteligencia SIPOL-DEGUN de la Policía Nacional, presentó ante la Procuraduría General de la Nación queja por presunto acoso 1Por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021. 2Por medio de la cual se reformó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictaron otras disposiciones en materia de descongestión judicial. Artículo 19. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2026-00291-00 que reposa en SAMAI. 4En virtud de lo establecido en el artículo 115 del Código General Disciplinario, se anonimizan los datos de la queja, debido a que en la actuación disciplinaria no se ha formulado pliego de cargos.

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 laboral y violencia de género de la que fue víctima en contra de los subintendentes L.F.Y.R., L.C.A.P. y C.C.D.P. 2. La Procuraduría remitió la queja al Departamento de Policía Guainía para que, a través del Comité de Convivencia Laboral, se surtiera la etapa preventiva prevista en la Ley 1010 de 2006.

Según Acta núm. 033/SUBCO-GUTAH-2.24 del 15 de mayo de 2024, el Comité de Convivencia Laboral no llegó a un acuerdo entre las partes, por lo que el 21 de mayo siguiente el área de Talento Humano del Departamento de Policía Guainía remitió nuevamente la queja a la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía para lo de su competencia. 3.

La Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía adelantó las siguientes actuaciones: El 24 de mayo de 2024, profirió auto de apertura de indagación previa; 29 de mayo decretó pruebas, y el 20 de junio programó diligencia de declaración juramentada. Luego, mediante auto de remisión por competencia del 28 de abril de 2026, dicha Procuraduría remitió las diligencias adelantadas a la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía, por considerar que era un asunto de competencia de esa oficina. 4.

Mediante auto del 14 de julio de 2026, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía declaró su falta de competencia, y propuso el conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala el edicto núm. 242, entre el 6 y el 13 de agosto de 2026, por el término de cinco (5) días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

Mediante informe del 5 de agosto de 2026, la Secretaría de la Sala comunicó por correo electrónico la existencia del presunto conflicto de competencias y la fijación del edicto a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a saber: la Policía Nacional; la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía; la Procuraduría General de la Nación; la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía; la señora J.F.G.Q., y el Comité de Convivencia Laboral del Comando del Departamento de Policía de Guainía. Según informe secretarial del 14 de agosto de 2026, dentro del término de fijación del edicto la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía y la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía presentaron sus escritos de alegatos y consideraciones.

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 Conforme al informe de comunicaciones del 5 de agosto de 2026, la Secretaría de la Sala comunicó la existencia del presunto conflicto y la fijación del edicto a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, entre ellos a la señora J.F.G.Q., quien en su condición de sujeto pasivo de la presunta conducta de acoso laboral tiene la calidad de sujeto procesal, conforme al artículo 17 de la Ley 1010 de 2006.

Ahora bien, en atención a la reserva legal de la actuación disciplinaria (artículo 115 de la Ley 1952 de 2019), la comunicación a los presuntos disciplinados no fue surtida por la Secretaría y habrá de realizarse a través de la autoridad que se declare competente, en la etapa procesal que corresponda, con el fin de preservar la reserva del procedimiento y la imparcialidad del funcionario encargado del control disciplinario.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía Mediante escrito de 10 de agosto de 2026, esta autoridad presentó consideraciones. Sostiene que el acoso laboral en contra de un servidor público es una conducta prevista en la Ley 1010 de 2006, cuya competencia disciplinaria corresponde de manera preferente y exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, según el artículo 12 de esa ley.

Afirma que el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional —Ley 2196 de 2022— faculta a sus oficinas con atribuciones disciplinarias para investigar las faltas propias de la función policial, pero no para tramitar el procedimiento especial de la Ley 1010 de 2006, por lo que avocar el conocimiento vulneraría el debido proceso. Agrega que, de radicarse la competencia en el Ministerio Público, por el grado de los implicados —nivel ejecutivo— correspondería a la Procuraduría Provincial de Instrucción, conforme al artículo 76 del Decreto Ley 262 de 20005.

Señala, por último, que el término de la indagación previa se encontraría vencido. 2. Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía Esta autoridad presentó consideraciones dentro del término de fijación del edicto. Aduce que su poder disciplinario es preferente y no exclusivo (artículos 2, 3 y 83 de la Ley 1952 de 20196), de modo que la remisión del asunto a la Oficina de Control Disciplinario Interno constituyó un ejercicio legítimo de la facultad de remitir que le confiere la ley.

Sostiene que, examinados los hechos, el asunto correspondería a un conflicto funcional interno de 5Artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021. El numeral 1, literal c), atribuye a las procuradurías provinciales y distritales de instrucción el conocimiento de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. 6«Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 la institución, y no a un verdadero acoso laboral como lo denomina la quejosa. Invoca, además, la Circular externa 006 de 2025 de la Procuraduría General de la Nación7 en virtud de la cual —a su juicio— las conductas de acoso laboral y sexual en el ámbito de la Fuerza Pública no se entienden propias del ejercicio de la función y, por tanto, deben tramitarse por el procedimiento disciplinario ordinario, y no por el régimen especial, de lo que concluye que el conocimiento corresponde a la oficina de control disciplinario interno; y solicita declarar competente a la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía. IV.

CONSIDERACIONES 1.1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2.º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o, tratándose de autoridades del nivel territorial, estas no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia de manera simultánea o sucesiva.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos, teniendo en cuenta que: i) las dos autoridades en conflicto son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, referida a la queja presentada por la señora J.F.G.Q. en contra de los subintendentes L.F.Y.R., L.C.A.P. y C.C.D.P. por presunto caso de acoso laboral; y iii) ambas autoridades negaron competencia para continuar la actuación disciplinaria correspondiente. 1.2.

Términos legales El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3.º por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente a la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva. 1.3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y de los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las alusiones que se 7Circular externa 006 del 10 de septiembre de 2025 de la Procuraduría General de la Nación, «Directrices para el cumplimiento de las normas para la prevención, protección, atención y sanción del acoso sexual en el entorno laboral y de educación superior en Colombia».

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ni sobre el fondo de la actuación disciplinaria; corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo, incluida, entre otras, la relativa a los términos de la indagación previa que plantea la Oficina de Control Disciplinario Interno. 1.4.

Problema jurídico y síntesis del conflicto. En el presente asunto, corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario originado por conductas presuntamente constitutivas de acoso laboral en contra de la patrullera de la Policía Nacional, J.F.G.Q., adscrita a la seccional de inteligencia SIPOL-DEGUN, atribuidas a los subintendentes L.F.Y.R., L.C.A.P. y C.C.D.P. La Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía remitió el asunto por competencia a la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción del Departamento de Policía Guainía, por considerar, que las conductas descritas en la queja no constituyen acoso laboral, sino que se trata de un conflicto funcional interno de la institución. Por su parte, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción del Departamento de Policía Guainía adujo que las conductas sobre las que versa el proceso disciplinario corresponden a las descritas en la Ley 1010 de 2006, sobre acoso laboral, cuya competencia radica en el Ministerio Público conforme al artículo 12 de esa ley.

Para resolverlo, la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. (ii) Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración. (iii) El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración (iv) Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.

Reiteración. (v) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración8 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2025-00093-00 y decisión de 19 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00414-00.

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley9.

Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes10.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.

El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro11. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general12.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 10 Ley 734 de 2002, artículo 22. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.

Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]13. En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales.

Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos. De esta manera, se reitera14 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación15, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley) y todas aquellas ejercidas en virtud de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, contenidas en los artículos 118, 275, 277 y 278 de la Constitución Política. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, así como de los abogados, en el ejercicio de su profesión. 5.2.

Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración16. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 15 Al respecto, puede verse, entre otros, el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00294- 00.

Decisión del 10 de mayo de 2023 y decisión de 19 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00414-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 La Ley 1010 de 2006 consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.

Las medidas preventivas se encuentran contempladas en el artículo 9º ibidem, y las sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley. Las medidas preventivas y correctivas que consagra el artículo 9 de la citada ley son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-282 de 200717.

Por su parte, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos. En efecto, el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 dispone lo siguiente: Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares.

Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley. (Subrayado fuera del texto original). Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece el citado artículo para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso.

Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. 17 Ibidem. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso18.

Ahora bien, a este respecto, la Sala expuso lo siguiente19: Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibidem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente.

De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan.

En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 2002, entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley.

(Subraya la Sala). En ese orden de ideas, si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de la instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva) y se hace necesario iniciar una 18 Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General de la Nación en la Circular núm. 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8 de agosto del mismo año, suscrito por la procuradora auxiliar para Asuntos Disciplinarios. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 actuación disciplinaria, la Sala considera que se debe establecer si la presunta víctima y sus presuntos acosadores son servidores públicos y si son funcionarios o empleados judiciales, para así determinar qué autoridad debe iniciar o conocer del proceso disciplinario por acoso laboral. 5.3.

El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración20 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público». En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios».

Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:

ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.

Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 20Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00031-00 y decisión de 19 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000- 2025-00414-00.

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […] 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República La Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, - aplicable en este caso por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006-, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25.

Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.

(Subrayas añadidas). De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.

Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo). - La condición de servidor público - Los miembros de la Policía Nacional son servidores públicos.

Reiteración21 La calidad de servidor público, en esencia, se deriva del hecho de cumplir una función pública, entendida esta en un sentido amplio como el conjunto de actividades que realiza el Estado para alcanzar sus fines, y en un sentido más restringido como las reglas y principios aplicables a quienes tienen una relación subordinada con el Estado y se les ha investido de una función a cumplir dentro de un determinado marco de competencia; así lo ha definido la Corte Constitucional en la sentencia C-563 de 1998 al señalar: En sentido amplio la noción de función pública atañe al conjunto de las actividades que realiza el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes, (art. 113) y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines.

En un sentido restringido se habla de función pública, referida al conjunto de principios y reglas que se aplican a quienes tienen vínculo laboral subordinado con los distintos organismos del Estado. Por lo mismo, empleado, funcionario o trabajador es el servidor público que esta investido regularmente de una función, que desarrolla dentro del radio de competencia que le asigna la Constitución, la ley o el reglamento.

Ahora bien, por disposición constitucional, según lo dispuesto en el artículo 113, la organización del Estado colombiano está integrada por tres ramas del poder público, una de ellas la Rama Ejecutiva; en armonía con lo anterior, el artículo 115 consagra la condición del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.

A su vez, la Rama Ejecutiva está conformada por el nivel nacional, departamental y municipal. En el nivel nacional se encuentran los diferentes ministerios, entre ellos el Ministerio de Defensa Nacional, cuya función principal consiste en dirigir, coordinar y supervisar la política de defensa y seguridad del Estado, asumiendo la responsabilidad administrativa y operativa respecto de la Fuerza Pública, que está integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, como lo establece el artículo 216 de la Constitución. Por su parte, la Policía Nacional, conforme al artículo 218 de la Carta, es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 14 de mayo de 2026, radicado núm. 11001-03-06-000-2026-00073-00 y decisión de 23 de julio de 2026, radicación 11001-03-06-000-2026- 00087-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

ARTÍCULO 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. En este sentido, los miembros de la Policía Nacional son servidores públicos en tanto, en efecto, cumplen una función pública, dirigida al mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas y para asegurar la convivencia pacífica.

No obstante, dado el carácter especial de esta función, estos servidores son diferenciables de la categoría genérica de servidores públicos, distinción que en la práctica tiene como efecto el establecimiento de un régimen especial que les es aplicable y que abarca aspectos diferenciados como el de carrera, de derechos laborales y de seguridad social.

La Corte Constitucional22 lo ha precisado en los siguientes términos: La Corte ha explicado que frente a los aspectos aludidos de su régimen jurídico los miembros de las Fuerzas Militares —Ejército Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional— y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma situación que los demás servidores públicos.

El Constituyente en efecto quiso expresamente diferenciar el caso de los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, del de los demás servidores, y dejó en este sentido en manos del Legislador la tarea de establecer regímenes especiales para cada uno de ellos, como se desprende claramente del mandato contenido en los artículos 217 y 218 superiores.

De lo expuesto se puede concluir que los miembros de la Policía Nacional son servidores públicos de categoría especial por virtud de la naturaleza de sus funciones, y que como tales les son aplicables tanto las normas de su régimen específico como aquellas que el legislador determine dentro de su amplio marco de configuración legislativa. 5.4.

Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración23 22Corte Constitucional, Sentencia C-1156 de 2006. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020230019700 del 5 de julio de 2023 y decisión de 19 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00414-00.

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

El artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.

El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.

Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.

Como se aprecia, los criterios24 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el 24 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular25.

Teniendo en cuenta lo anterior resulta oportuno indicar que, en los procesos disciplinarios que se inician por conductas constitutivas de acoso laboral que involucran servidores públicos, debe tenerse en cuenta la calidad del presunto agresor, dado que es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo, en aplicación del factor de competencia subjetivo.

Ello, en razón a que, tal como lo precisó esta Sala, «[…] si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan»26. Así las cosas, se tiene que, cuando la calidad de la supuesta víctima y del presunto agresor difieren, la competencia del proceso disciplinario se determina por el factor subjetivo. 5.5.

Conclusiones De acuerdo con lo enunciado, deben extraerse las siguientes conclusiones: 1. La Ley 1010 de 2006 busca prevenir, corregir y sancionar, tanto en el sector público como en el sector privado, aquellas conductas de acoso laboral y hostigamiento que se puedan suscitar en las relaciones de trabajo. 2. En materia de competencia, el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 indica que cuando «la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público». 3.

En ese orden, aunque el marco normativo vigente funda la competencia de la autoridad que debe investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral, en la calidad de la presunta víctima (art. 12), esta Sala ha considerado que la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00 y decisión de 27 de abril de 2023, expediente núm. 11001-03-06-000- 2022-00272-00. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 debe tenerse en cuenta, a su vez, el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan, conforme al factor subjetivo en el ámbito disciplinario. 4.

El concepto de servidor público es una noción amplia, relevante para determinar la competencia en este caso, y según las disposiciones citadas, el término incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente. 5. En consecuencia, en los casos de acoso laboral, donde tanto la víctima como el disciplinado son servidores públicos, la Procuraduría es la entidad competente para adelantar el proceso disciplinario, de acuerdo con la Ley 1010 de 2006. 6.

Análisis del caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario originado en la queja presentada por la patrullera J.F.G.Q. en contra de los subintendentes L.F.Y.R., L.C.A.P. y C.C.D.P., por conductas presuntamente constitutivas de acoso laboral.

Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: Aunque la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía sostiene que los hechos no constituyen acoso laboral, sino un conflicto funcional interno de la institución, lo cierto es que para la Sala el debate sobre la tipificación de las conductas desplegadas por quienes resultaron indagados no forma parte de los elementos a considerar para definir la competencia, en la medida en que la especificidad de tales conductas y las conclusiones a las que se arribe sobre ellas solo pueden ser parte del pronunciamiento de fondo que corresponde a quien asuma el conocimiento de la investigación en curso.

En ese orden, y en consideración a las reglas de competencia propuestas por el legislador para estos casos, la Sala advierte, de conformidad con los documentos que obran en el expediente, que tanto la víctima como los presuntos agresores son servidores públicos vinculados a la Policía Nacional: la señora J.F.G.Q. en calidad de patrullera adscrita a la seccional de inteligencia SIPOL-DEGUN, y los señores L.F.Y.R., L.C.A.P. y C.C.D.P. en calidad de subintendentes.

Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 Sobre este punto debe precisarse que, por disposición del artículo 216 de la Constitución Política, los miembros de la Policía Nacional son servidores públicos de categoría especial, vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria, y que el régimen disciplinario especial previsto en la Ley 2196 de 2022, si bien rige las faltas propias de la función policial, no desplaza la regla de competencia que el legislador fijó de manera expresa para el acoso laboral en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006.

Así, la regla de competencia consagrada en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 establece como único criterio diferenciador para determinar la autoridad que debe investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral, el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso. En esa medida, la citada norma refiere que, cuando «la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público».

Para el caso concreto, como se precisó, la víctima es servidora pública, razón por la cual la competencia se radica en el Ministerio Público. En adición, en el presente caso, el trámite ante el Comité de Convivencia Laboral se adelantó y concluyó sin acuerdo entre las partes, según consta en el Acta núm. 033/SUBCO-GUTAH-2.24 del 15 de mayo de 2024, con lo cual, según lo previsto en el artículo 9 de la Ley 1010 de 2006, quedó agotada la etapa preventiva y habilitada la actuación disciplinaria.

Superada esa etapa, y como la presunta víctima es servidora pública, la competencia para conocer de la falta corresponde al Ministerio Público, de conformidad con el artículo 12 de la misma ley. En consecuencia, la competencia para continuar con el proceso disciplinario le corresponde a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción del Guainía. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía, para continuar el proceso disciplinario originado en la queja presentada por la señora J.F.G.Q. en contra de los subintendentes L.F.Y.R., L.C.A.P. y C.C.D.P., por un presunto caso de acoso laboral.

SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía para lo de su competencia. Conflicto 11001-03-06-000-2026-00291-00 TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción Nro. 26 del Departamento de Policía Guainía y a la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía.

CUARTO. ORDENAR a la Procuraduría Regional de Instrucción de Guainía que comunique el presente asunto a los sujetos procesales en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.

QUINTO. COMUNICAR la presente decisión al despacho del Procurador General de la Nación.

SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.