CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Trece (13) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00764-00 (5729-2019)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Demandada: María Eudocia Gutiérrez de Benito Medio de control: Revisión de la sentencia proferida el 7 de octubre de 2014, por el Tribunal Administrativo del Meta. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Tema: Reliquidación pensión de jubilación. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión, interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Meta; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Diecinueve (19) de Septiembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio; que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora María Eudocia Gutiérrez de Benito.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende, se infirme la sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Meta; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Diecinueve (19) de Septiembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, dictadas dentro del proceso con radicado No. 50001-33-33-005-2012-00154-01 y, en su lugar, se declare que la señora 1 Expediente híbrido. 2 Folios 1 a 10 del expediente físico.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 2 María Eudocia Gutiérrez de Benito, frente a la liquidación de la pensión, no es acreedora de un derecho adquirido, amparable por la legislación colombiana, y se ordene la reliquidación y pago de la pensión que percibe, conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario enlistados taxativamente en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, señaló que, la señora María Eudocia Gutiérrez de Benito, nació el Tres (3) de Diciembre de Mil Novecientos Cuarenta y nueve (1949), prestó sus servicios al municipio de Villavicencio, desde el Dos (2) de Mayo de Mil Novecientos Setenta y Ocho (1978), hasta el Treinta (30) de Enero de Dos Mil Seis (2006), desempeñando el cargo de auxiliar de servicios.
Relacionó que, mediante Resolución No. 045380 del Veintisiete (27) de Diciembre de Dos Mil cinco (2005), CAJANAL EICE hoy liquidada, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la señora María Eudocia Gutiérrez de Benito, en cuantía de Trescientos Cincuenta y Ocho Mil Pesos ($358.000), efectiva a partir del Primero (1) de Mayo de Dos Mil Cuatro (2004), condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
Con Resolución No. 46607 del Trece (13) de Septiembre de Dos Mil Seis (2006), la Extinta CAJANAL, reliquidó la pensión de vejez de la hoy demandada, elevando la cuantía a Cuatrocientos Ocho mil Pesos ($408.000), efectiva a partir del 01 de febrero de 2006. Por Resolución No. UGM 051771 del Once (11) de julio de dos Mil Doce (2012), CAJANAL negó la reliquidación de la pensión de vejez a la interesada.
Igual decisión se adoptó en Resolución No RDP 012493 del Treinta (30) de Marzo de Dos Mil Quince (2015), al requerir la reliquidación pensional, en cumplimiento al fallo de Diecinueve (19) de Septiembre de Dos Mil Trece (2013), proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, confirmado por el Tribunal Administrativo del Meta, el Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014); negativa que se fundamentó, en no acreditar la documentación requerida para acatar la orden judicial impartida.
Adujo que, la decisión fue confirmada al resolver el recurso de apelación, sin embargo, no señaló el acto administrativo que resolvió el recurso. Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 3 Indicó que, en sentencia del Diecinueve (19) de Septiembre de Dos Mil Trece (2013), el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, ordenó la reliquidación pensional de la entonces demandante, decisión confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo Oral del Meta, el Siete (7) de Octubre de dos Mil Catorce (2014).
Afirmó que, mediante Resolución No. RDP 023183 del Veintidós (22) de Junio de dos Mil Dieciséis (2016), la UGPP, resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. RDP 004325 del Tres (3) de Febrero de la misma anualidad, revocando dicho acto administrativo, y dando cumplimiento a la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, el Diecinueve (19) de Septiembre de Dos Mil Trece (2013), confirmado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de Siete (7) de octubre de Dos Mil Catorce (2014), que ordenó reliquidar la pensión de vejez de la señora Gutiérrez de Benito, elevando la cuantía a la suma de Seiscientos Sesenta Mil Ochocientos Un Pesos ($ 660.801), efectiva a partir del Primero (1) de Febrero de Dos Mil Seis (2006), pero con efectos fiscales a partir del Siete (7) de Noviembre de Dos Mil Ocho (2008), por prescripción trienal.
Finalmente manifestó que, mediante Resolución No. RDP 042672 del Diez (10) de Noviembre de Dos Mil Dieciséis (2016), la Unidad modificó la Resolución RDP 023183 del Veintitrés (23) de Junio de Dos Mil Dieciséis (2016), en su artículo décimo, para reportar a la Subdirección Financiera, las costas y agencias en derecho a cargo de la UGPP. 1.2.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, mediante sentencia del Diecinueve (19) de septiembre de dos Mil Trece (2013)3, en la audiencia inicial, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: «PRIMERO: NEGAR las excepciones de FALTA DE CAUSA PARA DEMANDAR, AUSENCIA DE APORTES EN CUANTO A LOS FACTORES QUE SOLICITA, INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN, COBRO DE LO NO DEBIDO y PRESCRIPCIÓN propuestas por la entidad demandada.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución O 04538d del 27 de diciembre de 2005, mediante la cual la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. (hoy UGPP), reconoció la pensión de jubilación a la señora MARÍA EUDOGIA GUTIERREZ DE BENITO, sin tener en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios. 3 Folios 275 a 280, expediente físico.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 4 TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 046607 del 13 de septiembre de 2006, mediante la cual la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. (hoy UGPP), reliquido la pensión de vejez de la MARÍA EUDOCIA GUTIERREZ DE BENITO, por retiro definitivo, sin tener en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios.
CUARTO: DECLARAR la nulidad total de la Resolución UGM 051771 del 11 de julio de 2012, mediante la cual la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL E I.C.E. (hoy UGPP), negó la reliquidación de la pensión de vejez de la (sic) MARÍA EUDOCIA GUTIERREZ DE BENITO.
QUINTO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP- que a título de restablecimiento del derecho, reconozca la pensión de jubilación a la señora EUDOCIA GUTIERREZ DE BENITO, identificada con C.C. No. 41.670.075 de Bogotá, a partir del 7 de noviembre de 2008, por prescripción trienal, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, es decir, el periodo comprendido entre el del 31 de enero de 2005, al 31 de enero de 2006, y para tal efecto deberá incluir como factores salariales la asignación básica, primas de vacaciones, navidad, servicios, alimentación y transporte, con la aplicación de los ajustes que correspondan de conformidad con la Ley.
De la condena se descontará lo que corresponde por concepto de aportes a los factores salariales que son reconocidos en este fallo.
SEXTO: CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP - a que CANCELE a la señora EUDOCIA GUTIERREZ DE BENITO, las diferencias que resulten de la reliquidación con sus respectivos reajustes a partir, del 7 de noviembre de 2008, por prescripción trienal. Las sumas que resulten a favor de la actora se ajustarán, tomando como base el IPC tal como lo ordena el inciso 4º del artículo 187 del CPAGA y devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de esta sentencia, tal como lo prevé el artículo 192 del C.P. A.C.A.
SÉPTIMO: CONDENAR en costas a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por Secretaría y para tal efecto debe seguir el procedimiento establecido en el artículo 393 del C.P.C.
OCTAVO: FIJAR como agencias en derecho la suma de $636.000 a cargo de la parte demandada.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones.» El fundamento de la decisión adoptada, partió del hecho que, la demandante, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 15 años de servicio, lo que la hacía beneficiaria de la transición dispuesta en esta norma, debiendo aplicarse la Ley 33 de 1985, tanto en edad, tiempo de servicios, como en el monto de la pensión, incluyendo los factores salariales dispuestos en la norma aplicable, en amparo del principio de inescindibilidad de la ley y de acuerdo con la sentencia de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010).
Bajo tales razonamientos, concluyó que la liquidación de la pensión de jubilación en este evento, correspondía al 75% de los factores salariales denominados, sueldo básico, Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 5 prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicio, prima de alimentación y prima de transporte, devengados durante el último año de servicios, esto es, entre el Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Cinco (2005) y el Treinta y Uno de Enero de Dos Mil Seis (2006).
Enfatizó que, en el reconocimiento pensional, se desconoció el régimen jurídico que rige la pensión, por solo tener en cuenta la asignación básica para definir el monto pensional, disponiendo la reliquidación. Finalmente, declaró prescritas las mesadas anteriores al Siete (7) de Noviembre de Dos Mil Ocho (2008), en razón a que la solicitud se efectuó en la misma data del año 2011; disponiendo adicionalmente, los descuentos sobre de aportes, frente a los factores que no se hubieren efectuado. 1.3.
Sentencia objeto de revisión. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014)4, confirmó la sentencia de primer grado, condenando en costas a la demandada. Como sustento de su decisión, señaló que, conforme a la Sentencia de Tres (3) de Febrero de Dos Mil Once, proferida por esta Corporación, en el expediente con radicado 25000-23-25-000-2007-01044-1, a la demandante le era aplicable el régimen de transición, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, correspondientes a la asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de alimentación y prima de transporte, al encontrarse acreditados en el proceso.
También avaló la prescripción dispuesta por la primera instancia, partiendo de la fecha de reclamación de la reliquidación pensional. 1.4. Causales de revisión invocadas. Si bien, en las pretensiones de la demanda, se invocó únicamente la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al sustentar la pretensión de la acción 4 Folios 280 a 285, expediente físico.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 6 de revisión, en el acápite denominado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN-», la UGPP invocó las causales de revisión establecidas en los literales: a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispuso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b) del mismo precepto, según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En cuanto a la violación al debido proceso, aduce la parte actora que, la reliquidación pensional ordenada, no le corresponde a la demandada, porque lo correcto es que se tuvieran en cuenta los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto del IBL y factores para liquidar la prestación, por lo que, las decisiones transgreden los principios superiores de legalidad, consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2° y 124 de la Constitución Política; dado el irrespeto del interés general, sobreponiendo infundadamente el particular, en contravía de la ley y la jurisprudencia, atentando de manera flagrante contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos y asegurando el incumplimiento de los deberes sociales a cargo del Estado, al comprometer recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados.
Adicionalmente indicó, que el compromiso de dineros públicos sin sustento constitucional o legal para ello, puede conllevar a que los funcionarios judiciales que así lo dispusieron, se vean inmersos en investigaciones disciplinarias, fiscales y penales, porque la norma constitucional les impone, estarse al ejercicio de las funciones que le son propias.
Respecto a la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la consideró estructurada, por haberse accedido a la reliquidación pensional, en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Indicó que la transición que ampara a la señora Gutiérrez de Benito, aplica para la edad, tiempo y monto, pero, el ingreso base de liquidación, corresponde al 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, o en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, tal como fue reconocida inicialmente por la extinta CAJANAL.
Consideró errónea la interpretación de los operadores judiciales, respecto del ingreso base de liquidación, porque en su criterio, se sustenta en una norma inexistente, porque la demandante no adquirió el derecho con anterioridad al Primero (1) de Abril de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), fecha de entrada en vigencia del Sistema General Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 7 de Pensiones, sino con posterioridad.
Hizo una diferenciación entre los conceptos «Ingreso Base de Liquidación» y «Monto», siendo el primero, el periodo sobre el cual debe liquidarse la prestación sujeta al régimen de transición, mientras que, el segundo se refiere a la tasa de reemplazo que rige y que debe tomarse del régimen anterior, considerando que, debe tomarse el primero, a partir del efecto útil de las reglas de la Ley 100 de 1993, porque de lo contrario, no tendría sentido la redacción del inciso 3 del artículo 36 del precepto legal.
Luego de explicar la finalidad del régimen de transición, concluyó que la interpretación adoptada por las corporaciones judiciales, aunque resulta posible formalmente, en realidad contraviene postulados de rango constitucional, conduciendo a resultados desproporcionados, porque viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, permitiendo la inyección de más subsidios pensionales por parte del Estado, para el pago de pensiones gobernadas por el régimen de transición. Precisó que, la reliquidación pensional se otorgó contrariando el precedente fijado por la Corte Constitucional sobre la materia, en las sentencias: C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, así como en los autos 326 de 2014 y 229 de 2017; los cuales, disponen las reglas para liquidar el ingreso base de liquidación, en el marco de las pensiones del régimen de transición, por lo que, desconocerlas, implica que se incurra en un defecto sustantivo o material, que afecta la sostenibilidad financiera de las pensiones.
Enfatizó que, la liquidación de la mesada de la demandada, con la inclusión del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, comporta una afectación grave a la sostenibilidad financiera del sistema, puesto que, se incrementa el valor de la mesada pensional en un 0.30% de manera injustificada.
Concretó la configuración de un abuso del derecho, ante la mal interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el desconocimiento de los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el IBL, que dan cuenta del reconocimiento prestacional irregular, por lo que las decisiones judiciales no pueden mantenerse incólumes.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 8 1.5. Auto admisorio. En providencia del Treinta (30) de julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), se admitió la acción de revisión5. 1.6. Contestación de la demanda de revisión. El auto que admitió la acción especial, fue notificado a la parte demandada el tres (3) de Octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024)6, quien, dentro del término otorgado, guardó silencio7. 1.7.
Concepto del Ministerio Público. El agente del Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 del Doce (12) de Marzo de Dos Mil Diecinueve (2019)10. 2.2.
Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, quedó ejecutoriada el Dieciséis (16) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014), conforme certificó la secretaria del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio11, la demanda fue presentada el Once (11) de Octubre de Dos Mil Dieciocho 5 Expediente físico, cuaderno A, folios 312 y 313. 6 Samai, índice 00026. 7 Constancia de ello se dejó en el auto que decretó pruebas, sin manifestación alguna, como se observa en el expediente digital índice 00032 de Samai. 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Sello sin folio, expediente físico, primera hoja de cuaderno 2.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 9 (2018)12, esto es, dentro del término establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional de la demandada, fue obtenido con violación del debido proceso, y/o si la cuantía de la pensión reconocida, excedió lo preceptuado en la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003, instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 12 Folio 15, expediente físico.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 10 Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material13 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»14.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios15.
Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite16 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis17, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia18», tal como el análisis que sobre su 13 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 16 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 18 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25- 000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 11 configuración realiza el juez de esta acción especial19. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado20: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»21 y «la parte interesada debe promover la acción 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00.
M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 12 especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»22. 2.4.3. Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993.
La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, a partir de las cuales se advierte que, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que, todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993, supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos 22 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 13 señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión23, aludiendo a los componentes de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse.
Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)24, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual, dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia, referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación, no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas con el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, calculado sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, sólo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)25, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: 23 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente 2006-7509-01. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 14 «92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, no es menos cierto que, con antelación a la emisión del citado fallo de Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), la posición unificada del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país, a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación aludida, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció lo siguiente: Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 15 «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial, de ordenar la liquidación de una pensión, en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio de tesis adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)26 no estructura, por sí solo, mérito para la revisión de sentencias consistente en la infracción de las normas que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201827 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 16 de 4 de agosto de 201028, y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5.
Caso concreto. La Sala recuerda, como se precisó en párrafos anteriores en esta providencia, que en el acápite titulado «CONCEPTO DE VIOLACIÓN – DEMOSTRACIÓN DE LA CAUSAL DE REVISIÓN-», del libelo introductorio, se aludió a las dos causales de revisión establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pero respecto de la causal fijada en el literal a) sus argumentos no son claros, en tanto no se explicaron los motivos por los cuales, se pregona que hubo violación al debido proceso, por oposición, la recurrente se enfocó en indicar que, se liquidó indebidamente la pensión de vejez reconocida a la señora María Eudocia Gutiérrez de Benito.
En la demanda no se argumentó que, el Tribunal Administrativo del Meta no fuera competente para resolver el recurso de apelación y con ello proferir la sentencia de segundo grado, la desatención a las reglas procesales que orientan el procedimiento contencioso administrativo, la pretermisión de algún término u otra falencia procedimental, con trascendencia sustancial.
No se evidencia la violación a los derechos de audiencia, defensa o contradicción de la entidad, la ausencia de motivación de la decisión u otra circunstancia, que permita evidenciar una lesión al núcleo esencial del debido proceso. Contrario a estas circunstancias, se evidenció que, la entidad hoy demandante fue notificada personalmente del auto admisorio de la demanda en cuestión29, estuvo representada por un apoderado judicial que contestó la demanda30, quien también la 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112-09), demandante: Luis Mario Velandia. 29 Expediente digital – índice 00041 de Samai – 35RECIBEMEMORIAL_57292019MEMORIALRESP(.pdf) NroActua 41- folios 41 y 42. 30 Expediente digital – índice 00041 de Samai – 35RECIBEMEMORIAL_57292019MEMORIALRESP(.pdf) NroActua 41- folios 48 a 56.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 17 UGPP participó en la audiencia inicial31 e inclusive interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, de manera que, de lo probado, no se advierte violación de las garantías al debido proceso; razón suficiente para declarar infundada la causal de revisión. Decantado este punto, es menester concentrarse en determinar si se materializa la causal b) del artículo Ley 797 de 2003, como se argumenta en la demanda.
En ese sentido, está demostrado que, la sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014)32, El Tribunal Administrativo del Meta, confirmó parcialmente la sentencia de primer grado, en la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de la señora María Eudocia Gutiérrez de Benito, con base en el 75% del salario devengado en el último año de servicios; esto es, del Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Cinco (2005) y el Treinta y Uno de Enero de Dos Mil Seis (2006); que lo integran el sueldo básico, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicio, prima de alimentación y prima de transporte, previo descuento, de los valores correspondientes a los aportes no efectuados para la pensión, en la proporción correspondiente al trabajador.
Como sustento de la decisión, el aludido Tribunal expuso que, la señora María Eudocia Gutiérrez de Benito, era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, siendo su régimen pensional, el establecido en la Ley 33 de 1985; asimismo, estableció que, los factores a tener en cuenta en la reliquidación, son todos los devengados de manera habitual y periódica, conforme a la norma que rige su derecho pensional.
Dentro de las consideraciones de la providencia aquí recurrida, el Tribunal hizo mención a la sentencia de Tres (3) de Febrero de Dos Mil Once, proferida por esta Corporación, en el expediente con radicado 25000-23-25-000-2007-01044-1, que a su vez se sustenta en la sentencia de unificación del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010).
Por su parte, la entidad aquí demandante solicitó que se infirme la aludida providencia del Tribunal afirmando que, aquella contiene una interpretación errónea de las normas que rigen el régimen de transición y es contraria a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995; C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU- 427 de 2016;
SU- 210 de 2017; SU-395 de 2017 y SU -631 de 2017; ante lo cual, depreca se ordene la reliquidación pensional, teniendo como ingreso base de liquidación (IBL), lo dispuesto en 31 Expediente digital – índice 00041 de Samai – 35RECIBEMEMORIAL_57292019MEMORIALRESP(.pdf) NroActua 41- folios 90 a 99. 32 Folios 280 a 285, expediente físico.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 18 el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y como factores salariales los consagrados en el Decreto 1158 de 1994. Frente al fundamento de la acción de revisión, debe la Sala precisar inicialmente que, conforme lo concluyó el Tribunal, con las pruebas allegadas al proceso ordinario se logró acreditar que: La señora María Eudocia Gutiérrez de Benito, nació el Doce (12) de Marzo de Mil Novecientos Cuarenta y nueve (1949)33; por tanto, al Primero (1) de abril de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), en que entró en vigor la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años, lo que la hace beneficiaria del régimen de transición allí consagrado.
Igualmente, se encuentra demostrado que: (i) adquirió el estatus jurídico de pensionada el Doce (12) de Marzo de Dos Mil Cuatro (2006)34; (ii) prestó sus servicios en el municipio de Villavicencio desde el Dos (2) de Mayo de Mil Novecientos Setenta y Ocho (1978), hasta el Treinta (30) de Enero de Dos Mil Seis (2006), ocupando el empleo de auxiliar de servicios35; y (iii) los factores cuya inclusión fue ordenada por la sentencia de primera instancia y confirmada por el Tribunal, no exceden la tesis expuesta en la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, el Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), puesto que, ninguno de ellos corresponde a algún emolumento que no esté destinado a retribuir directamente la prestación del servicio, ni esté excluido o desprovisto de carácter salarial expresamente por alguna norma; encontrando además que, aquellos fueron percibidos durante su último año de prestación de servicios, de acuerdo con la certificación que obra en el expediente36.
Analizado el caso, tenemos que, la reliquidación pensional efectuada a la hoy demandada, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, máxime que la propia UGPP, aduce un incremento en el 0.30%, por lo que, no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que, se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Es necesario aquí precisar que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación, que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, esto es, la establecida en la sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de 33 Folio 203 del cuaderno 2, expediente físico. 34 Toda vez que, en esa fecha cumplió la edad de 55 años, exigida por el artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 35 Folio 202, reverso del cuaderno 2, expediente físico. 36 Folio 204, expediente físico.
Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 19 Agosto de Dos Mil Diez (2010), según la cual, en esta clase de pensiones, de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que se les aplicara la Ley 33 de 1985, el IBL estaría conformado por todo lo devengado durante el último año de servicios; al haberse aplicado dicho precedente, vigente para ese momento en la jurisdicción contencioso administrativa, no se configura una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Debe precisarse además que, tal como se dijo en precedencia, la forma de calcular el IBL varió en esta jurisdicción, a partir de la sentencia de unificación del Veintiocho (28) de Agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)37; en la cual, justamente se aclaró que, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de ese pronunciamiento de unificación jurisprudencial, en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones, al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que, se basaran en la posición de unificación definida por esta Corporación, con fallo de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010).
El Tribunal en la sentencia objeto de reproche, se basó en un precedente jurisprudencial unificado, que resultaba aplicable al caso en concreto. Además, la señora Gutiérrez de Benito era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional el establecido en la Ley 33 de 1985, que fue la norma que se aplicó en a orden judicial confirmada por el Tribunal.
Asimismo, debe indicarse que, la reliquidación pensional que se otorgó a la demandada, no atenta contra el interés general, ni constituye detrimento de los recursos estatales, como tampoco genera un desequilibrio a la sostenibilidad fiscal del sistema pensional; lo anterior dado que, no es una pensión excesiva ni desproporcionada, aquella se fundamentó en lo devengado por su beneficiaria durante el último año de servicios y se dispuso que, en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, sobre los factores que se ordenó su inclusión, la entidad pagadora de la pensión, debía realizar los descuentos correspondientes, en aras de garantizar justamente la sostenibilidad financiera del sistema.
El respeto por el precedente unificado de esta Corporación, en cabeza de los tribunales de instancia, ha sido un criterio que esta Sala ha tomado en cuenta, en sentencias que 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 20 deciden acciones de revisión, cuyos fundamentos fácticos y jurídicos son similares a los del sub judice38, de modo que, se reitera, no se estructuran los elementos para la procedencia de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto, el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia objeto de la impugnación extraordinaria, acató la postura unificada de su superior funcional, vigente para ese momento y esa sola circunstancia no habilita revisión. En consecuencia, se insiste, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que, no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley; aquella fue, el resultado de la aplicación de la jurisprudencia vigente para el momento en que se ordenó la reliquidación. Vistas así las cosas, la Sala concluye que, lo pretendido por la UGPP es generar una tercera instancia, con argumentos que han sido debidamente clarificados en la actualidad por esta Corporación; por lo que es dable concluir que, tampoco se configuró en este asunto, la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.6.
Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que, no se evidenció que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. 38 «[…] 42.
En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 31 de agosto de 2017, en la que destacó el desarrollo jurisprudencial del IBL en la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, e hizo énfasis en que compartía la posición del órgano de cierre, expuesta en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.
Ello, en cuanto a la edad, el tiempo de servicio, el monto de la pensión y los factores salariales percibidos por la actora de forma periódica y como retribución directa del servicio. 43. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca — que confirmó la decisión de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicio— siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular.
Así, en este caso, prevalece la fuerza de cosa juzgada44. Con todo, la Sala no pierde de vista que para el momento en que se dictó la sentencia objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional defendía una tesis contraria a la entonces sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Sin embargo, tal y como se expuso, en el margen de la autonomía funcional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió acogerse a la postura del tribunal supremo de lo contencioso-administrativo (art. 237 de la C.P.); situación que resulta razonable y que no es constitutiva de una circunstancia que permita acreditar la configuración de la causal bajo estudio […]».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del. Consejera Ponente: Elizabeth Becerra Cornejo. Número Interno: 5729-2019 Accionante: UGPP Accionado: María Eudocia Gutiérrez de Benito 21 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del Siete (7) de Octubre de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo del Meta; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Diecinueve (19) de Septiembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio; en el proceso identificado con el radicado No. 50001-33-33-005-2012-00154-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.