1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: Gustavo Francisco Petro Urrego y Francia Elena Márquez Mina como presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Temas: Adecuación del recurso improcedente.

Excepción de inconstitucionalidad. Caducidad del medio de control de nulidad electoral AUTO La Sala es competente para resolver el recurso presentado por el demandante contra el auto del 22 de julio de 20251, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad2, conforme con los artículos 125, numeral segundo, literal c)3 y 246 numeral segundo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I.

ANTECEDENTES 1. El 3 de julio de 20254, Juan Roberto Serrano Ochoa solicitó la nulidad del acto que declaró la elección del presidente y vicepresidenta de Colombia, para el periodo 2022 a 2026. 2. Como argumento de su demanda, trajo a colación la supuesta vulneración de los límites permitidos para el financiamiento de la campaña electoral.

En ese sentido, indicó que el objetivo central es revisar la legitimidad del acto administrativo que oficializó la elección demandada, sin que ello implique una evaluación de la conducta individual de quienes resultaron electos. 3. Lo anterior, en tanto, a juicio del demandante, el artículo 109 de la Constitución Política determina que, una vez comprobado el incumplimiento de los topes, debe aplicarse la sanción de «pérdida del cargo». 1 Índice 8 Samai. 2 MP.

Gloria María Gómez Montoya. 3 «Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] c) Las que resuelvan los recursos de súplica. En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido». 4 Índice 4 Samai. Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

Asimismo, explicó que la Ley 1864 de 2017 consagró como tipo penal la conducta de transgredir los topes de financiación y, por ende,, en su criterio, aquello se trata de una irregularidad que compromete directamente la legitimidad del acceso al poder. 5. Además, puso de presente que, si bien la Ley 1437 de 2011 fija un término de caducidad para ejercer el presente medio de control, lo cierto es que dicha oportunidad legal debe interpretarse a partir de los principios de supremacía constitucional y prevalencia del derecho sustancial.

Lo anterior, pues los hechos que vician la elección, como la financiación irregular y el ingreso de recursos no reportados, fueron conocidos con posterioridad a la fecha de elección y posesión de los demandados. 6. El 22 de julio de 20255, el despacho de la magistrada Gloria María Gómez Montoya rechazó la demanda por caducidad, con sustento en el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011.

Como fundamento de su decisión, indicó que para el ejercicio del medio de control electoral se establece un plazo perentorio de treinta (30) días (art. 164 del CPACA), el cual comienza su cómputo desde el día siguiente a la declaración de la elección en audiencia pública o a su publicación. 7. En ese orden de ideas, explicó que, en el presente caso, la elección en cuestión se declaró mediante la Resolución 3235 el 23 de junio de 2022, tras una audiencia pública del día anterior.

Por consiguiente, el cómputo del plazo se inició el 24 de junio de 2022 y concluyó el «10 de agosto» de ese mismo año, no obstante, la demanda se presentó ante la corporación el 3 de julio de 2025, lo que excedió el límite temporal previsto. 8. Por otra parte, descartó el planteamiento de flexibilizar el límite de caducidad por la existencia de «hechos posteriores», en tanto el término de treinta (30) días, en procesos de nulidad electoral, es de carácter imperativo y obligatorio, a la luz del «principio de seguridad jurídica, mediante el cual, se reitera, se pretende consolidar las diferentes situaciones que nacen al mundo jurídico, lo que no sería posible si en cada situación particular se analizara el elemento subjetivo que propone el demandante».

La anterior decisión se notificó en estado el 23 de julio de 20256. 9. El 25 de julio de 20257, el accionante interpuso «recurso de apelación» con el fin de dejar sin efectos el auto que rechazó la demanda por caducidad, en el que sostuvo que el medio de control se basaba en «circunstancias sobrevenidas, relevantes y decisivas» conocidas después del término legal de treinta (30) días. 10.

De la misma manera, manifestó que dichas circunstancias incluyen una resolución del Consejo Nacional Electoral que formuló cargos al señor Gustavo Francisco Petro Urrego, por violaciones al régimen de financiación electoral y un concepto de la Procuraduría General de la Nación que declaró probada tal infracción. Por lo tanto, ante la relevancia de estos sucesos exigió un examen de fondo sobre la legalidad constitucional de la elección presidencial 2022 a 2026. 5 Índice 8 Samai. 6 Índice 10 Samai. 7 Índice 12 Samai.

Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. Al margen de lo expuesto, propuso la existencia de un conflicto normativo entre los artículos 109 de la Constitución Política y 164 del CPACA, los cuales imponen la sanción de destitución por comprobarse infracciones en la financiación de campaña y limitan el acceso a la justicia al establecer la caducidad, incluso frente a circunstancias novedosas, respectivamente.

Por lo anterior, solicitó la inaplicación del último de los preceptos normativos citados, con la finalidad de adelantar un examen de fondo sobre la demanda presentada. 12. Finalmente, el recurso enfatizó en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades procesales, conforme al artículo 228 de la Constitución, por cuanto, la rigidez en la aplicación del término de caducidad, especialmente ante pruebas oficiales de irregularidades electorales, podría constituir una denegación de justicia y vaciar de contenido preceptos constitucionales como el 109 idem.

Por consiguiente, afirmó que el principio «pro actione»8 exige privilegiar el estudio de fondo en casos de circunstancias extraordinarias y así garantizar la legitimidad del sistema democrático. II. CONSIDERACIONES 13. La Sala confirmará la decisión recurrida que rechazó la demanda por haber operado el término de caducidad del medio de control de nulidad electoral, pues aquella se presentó por fuera de la oportunidad que prescribe el artículo 164 del CPACA, como se expondrá en el caso concreto. 2.1.

Cuestión previa 14. Tal como se expuso en los antecedentes, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda; sin embargo, tal medio de impugnación no resulta procedente contra dicha decisión, dentro del proceso de nulidad electoral que se tramita en única instancia, según lo previsto en el artículo 243 del CPACA. 15.

No pierde de vista la Sala que el enunciado artículo 243.1 sí prevé la procedencia del recurso de apelación en contra de la providencia que rechace la demanda; no obstante, su aplicación se predica respecto de los autos que se hayan proferido en primera instancia. 16. Por lo tanto, para efectos de determinar cuál es el medio de impugnación procedente cuando el fin es oponerse al auto dictado por el magistrado ponente que rechazó la demanda, en el trámite de un proceso de única instancia, lo acertado es acudir al artículo 246.2 del CPACA, que indica lo siguiente: El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] 8 En este punto realizó citas de las sentencias «T-1306 de 2001», «T-522 de 2001», «T-406 de 1992», «T- 330/2018», «T-247 de 2016», «C-590/05» y «T-522/03» de la Corte Constitucional.

Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. 17.

Así las cosas, el recurso de súplica es el procedente para impugnar la providencia del 22 de julio de 2025, por medio de la cual rechazó la demanda por caducidad, cuya oportunidad y procedencia se estudiarán a continuación. 18. En el orden de ideas, como el impugnante no interpuso el recurso adecuado para oponerse al auto que rechazó su demanda en el trámite del presente proceso de única instancia, lo propio será adecuar el recurso de apelación al de súplica, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 318 del CGP9. 2.2.

Procedencia y oportunidad 19. Respecto a la presentación en tiempo del recurso de súplica, los literales a) y c) del artículo 246 del CPACA, establecen lo siguiente: a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso; […] c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral este término será de dos (2) días. 20.

Así, se tiene que la providencia recurrida se notificó por estado del 23 de julio de 202410 y el recurso de súplica se presentó el día 25 siguiente11, lo que permite concluir que fue oportuno y, por lo tanto, se procederá al estudio de fondo del asunto. 2.3. Caso concreto 21. El demandante solicitó inaplicar el artículo 164 del CPACA porque, a su juicio, el término de caducidad de treinta (30) días del medio de control de nulidad electoral impide juzgar una supuesta infracción de las normas de financiación electoral por parte del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, al afirmar que las pruebas de este hecho se conocieron después de vencida la oportunidad legal para ejercerlo.

Asimismo, argumentó que la Constitución debe prevalecer sobre la ley para permitir el análisis de estos hechos sobrevinientes. 9 «Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente».

Dicha disposición normativa resulta aplicable conforme lo previsto en los artículos 296 y 306 del CPACA. 10 Índice 7 Samai. 11 Índice 12 Samai. Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22.

Sobre la excepción de inconstitucionalidad12, esta Sección en la sentencia del 6 de junio de 202413, reiteró14 que aquella permite a los jueces y autoridades inaplicar normas jurídicas que contradigan la Constitución, tal como se desprende del artículo 4 del texto superior «[l]a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». 23.

Dicha herramienta se encuentra a disposición de los jueces y de las autoridades públicas para proteger los derechos fundamentales amenazados por la aplicación de una norma de rango inferior que contradiga el texto superior, con el propósito de asegurar así la prevalencia de las de carácter constitucional en el sistema jurídico colombiano. Al respecto, la jurisprudencia15 ha considerado: Esta excepción tiene su génesis normativa en el artículo 4 de la Constitución, la cual enuncia que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, ello quiere decir que las normas constitucionales son un referente para la creación de las disposiciones legales en el sistema jurídico colombiano, en ese orden de ideas, debe prevalecer la aplicación de la norma superior frente a aquella de otro rango que se le yuxtaponga.

Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha definido que la excepción de inconstitucionalidad es una facultad de los jueces, o inclusive, de toda autoridad pública, de inaplicar una norma jurídica en aquellos eventos en los que detecten que se contradicen postulados constitucionales. En consecuencia, “esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política” 16. [Énfasis del texto original]. 24.

Conforme lo expuesto, la Sala encuentra que no es procedente inaplicar el término de caducidad establecido en el artículo 164 del CPACA para el medio de control de nulidad electoral, por las razones que se expondrán a continuación. 25. En primer lugar, tal como lo sostuvo el demandante, el término de caducidad en materia electoral es una institución de orden público, de carácter perentorio e improrrogable, cuyo fundamento axiológico reside en la necesidad de otorgar certeza 12 Sobre este tipo de control, la Corte Constitucional, sentencia C-122 del 1.º de marzo de 2011, expediente D- 8207, MP.

Juan Carlos Henao Pérez, consideró: «2.1 La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”.

Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución». [Cursiva del original]. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 63001-23-33-000-2023-00104-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de abril de 2021, expediente 20001-23-33-000-2020-00001-01, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 11 de julio de 2024, expediente 05001-23-33-000-2024-00012-01, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. 16 «Corte Constitucional, sentencia SU 132 del 13 de marzo de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada». Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 jurídica y estabilidad a los actos de elección popular que configuran la estructura democrática del Estado. 26.

Por su parte, la jurisprudencia consolidada de esta Corporación17 ha sostenido, de manera reiterada, que la finalidad de este plazo de treinta (30) días no es otra que la de definir con prontitud la legalidad de los actos electorales para evitar que sobre las autoridades electas penda una amenaza indefinida de litigiosidad que socavaría la gobernabilidad y la confianza en las instituciones.

Por ende, pretender supeditar su cómputo a circunstancias particulares o al conocimiento subjetivo del demandante atentaría directamente contra el principio de seguridad jurídica que esta norma procesal busca salvaguardar. 27. En este sentido, al analizar la alegación sobre hechos «[…] sobrevinientes, graves y determinantes […]», es importante señalar que el cálculo del lapso de caducidad es estricto e inalterable, pues la disposición estipula, sin ambigüedad, que el conteo inicia al día siguiente de la declaratoria de la elección, sin prever salvedades ligadas al instante en que la parte demandante conoce de eventuales irregularidades.

Por ello, esta Sección ha indicado que «la base de la causal de nulidad electoral [ ] haya sido advertida recientemente por quienes la invocan no permite modificar el inicio del plazo establecido legalmente»18. 28. Así las cosas, el acceso a la justicia, si bien es un derecho fundamental, no es ilimitado y debe ejercerse conforme a los procedimientos y términos definidos por el legislador, los cuales en este contexto resultan justificados y buscan proteger la estabilidad de los resultados electorales. 29.

Asimismo, aunque los postulados «pro actione» y el principio de supremacía del derecho sustancial inspiran nuestro sistema legal, su ejercicio no puede conducir a desconocer preceptos procesales obligatorios como la caducidad. En ese sentido, las decisiones de la Corte Constitucional citadas19 por quien recurre, mayoritariamente dictadas en el contexto de la tutela, no resultan aplicables para revertir una disposición precisa del ámbito contencioso electoral. 30.

En consecuencia, es forzoso concluir que la figura de la caducidad es una herramienta indispensable para la seguridad jurídica, por tanto, flexibilizar su aplicación con base en el conocimiento posterior de los hechos o en una interpretación extensiva del principio «pro actione» generaría un efecto desestabilizador sobre el sistema democrático, pues permitiría que un acto electoral pudiera ser cuestionado en cualquier tiempo, lo que contraviene la voluntad del legislador y la teleología de la norma. 31.

Por lo expuesto hasta acá, resulta imperativo indicar que solo el legislador puede modificar el régimen de caducidad y, en consecuencia, corresponde al Consejo de Estado 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de sala de plena del 16 de abril de 2013, expediente 11001-03-28-000-2012-00027-00 (IJ), MP. Susana Buitrago Valencia. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 15 de enero de 2019, expediente 11001-03-28-000-2019-00001-00, MP.

Carlos Enrique Moreno Rubio. 19 En este punto transcribió aportes de las sentencias «T-1306 de 2001», «T-522 de 2001», «T-406 de 1992», «T-330/2018», «T-247 de 2016», «C-590/05» y «T-522/03» de la Corte Constitucional. Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aplicar el artículo 164 del CPACA en estricto cumplimiento del principio de legalidad, sin que el control constitucional difuso sea determinante para su inaplicación en sede contencioso administrativa electoral, en tanto se trata de un término extintivo regulado en una norma de naturaleza procesal que es de orden público20, según el Código General del Proceso (art. 1321).

Desde tal perspectiva, sus efectos no pueden ser objeto de disposición por parte del juez ni de los sujetos procesales. 32. Resuelto lo anterior, la Sala confirmará el auto de 22 de julio de 2025 que rechazó la demanda contra el acto de elección de Gustavo Francisco Petro Urrego y Francia Elena Márquez Mina como presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026, contenido en la Resolución 3235 del 23 de junio de 2022, toda vez que en el caso concreto operó la caducidad. 33.

En efecto, la demanda se presentó el 3 de julio de 2023, es decir, luego de más de dos (2) años y diez (10) meses, lapso que a todas luces excede el término de 30 días previsto en el artículo 164.2 a) del CPACA. 34. Finalmente, el inciso séptimo del artículo 109 de la Constitución fijó que para «las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo[22], la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo». 35.

Respecto del medio de control de pérdida del cargo en los términos de la norma previamente citada, se pone de presente que la Sala en providencia del 20 de junio de 202423 confirmó el auto del 20 de mayo del 2024, por medio del cual se declaró la falta de jurisdicción del Consejo de Estado para conocer de la demanda de pérdida del cargo presentada por el señor José Ángel Espinosa Henao en contra del presidente y la vicepresidente de la República, «con ocasión del proyecto de pliego de cargos presentado por dos magistrados del Consejo Nacional Electoral, en el cual se señaló que la campaña proselitista de los aquí demandados superó los topes de financiamiento permitidos por la normativa electoral aplicable».

En mérito de lo expuesto, la Sala 20 Sobre el tema se puede consultar del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 31 de julio de 2025, expediente 20001-23-33-000-2025-00287-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 21 Sobre este aspecto, el artículo 13 del CGP dispone: «ARTÍCULO

13. OBSERVANCIA DE NORMAS PROCESALES. Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley. // Las estipulaciones de las partes que establezcan el agotamiento de requisitos de procedibilidad para acceder a cualquier operador de justicia no son de obligatoria observancia. El acceso a la justicia sin haberse agotado dichos requisitos convencionales, no constituirá incumplimiento del negocio jurídico en donde ellas se hubiesen establecido, ni impedirá al operador de justicia tramitar la correspondiente demanda. // Las estipulaciones de las partes que contradigan lo dispuesto en este artículo se tendrán por no escritas». [Énfasis de la Sala]. 22 Acto Legislativo 1.º de 2009. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 20 de junio de 2024, expediente 11001-03-28-000-2024-00144-00, MP.

Gloria María Gómez Montoya, accionados: Gustavo Francisco Petro Urrego y Francia Elena Márquez Mina como presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Demandante: Juan Roberto Serrano Ochoa Demandados: presidente y vicepresidenta de la República de Colombia, para el periodo 2022 a 2026 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00121-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 III.

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto del 22 de julio de 2025, que rechazó la demanda por caducidad, de acuerdo con la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: Contra este proveído no procede recurso ordinario alguno, de acuerdo con el numeral cuarto24 del artículo 243A del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 24 «Las que decidan los recursos de apelación, queja y súplica».