11001032800020250005200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADA: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil Referencia: Nulidad electoral Radicación 11001-03-28-000-2025-00052-00 Demandante: Wilson Ruiz Orejuela y William Iván Mejía Torres Demandado: Álvaro Echeverry Londoño miembro del Consejo Nacional Electoral Tema: Forma de proveer vacantes definitivas de miembros del Consejo Nacional Electoral 1.

De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 20111 y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sección, presento las razones por las cuales, salvo el voto frente a la sentencia del 16 de octubre del 2025, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. Sobre la infracción de norma superior 2.

La sentencia acepta que, al citar solo a las colectividades de las cuales resultó elegido el miembro del CNE renunciante (Cesar Lorduy Maldonado), el Congreso de la República desconoció los artículos 264 Superior y 21 y 22 de la Ley 5 de 1992, pues dichas disposiciones indican que el legislativo debió convocar a todas las agrupaciones políticas con personería jurídica con asiento en el cuerpo colegiado y no restringirla a unas cuantas que participaron en la elección inicial. 3.

La anterior conclusión, al igual que lo plasmé en la ponencia derrotada, encontró sustento en la sentencia del 28 de enero de 20212; por ello, la nueva decisión, en sus consideraciones, estableció que: «(…) cuando el antecedente se inclinó por realizar una nueva elección, teniendo en cuenta la forma en que se fijó el litigio en aquella oportunidad, se avaló que debía ser «desde su inicio», lo que denota que se trataba de un proceso electoral originario, es decir convocando a todas las colectividades con representación en el legislativo, aspecto que coincide con la tesis fijada en esta oportunidad». 4.

Con fundamento en lo anterior, comparto la ratio de esta sentencia en donde se estimó que quedó acreditada la infracción del artículo 264 superior, con la convocatoria (Resoluciones 004 y 005 de 2025), en la medida en que se limitó la libre concurrencia al proceso de elección del nuevo miembro del CNE, de algunas colectividades políticas; no 1“Artículo 129.

Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho”. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 28 de enero de 2021, Radicado 11001- 03-28-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Actor: David Ricardo Reyes Castro, Demandado: Virgilio Almanza Ocampo – Magistrado del Consejo Nacional Electoral.

La providencia sustentó la negativa de las pretensiones, en que el desconocimiento de la Constitución Política, no tenía incidencia, porque la fase de reclutamiento fue debidamente publicitada y no se evidenciaba impedimento alguno para que aquellas colectividades que no fueron invitadas hubieran podido postular candidatos o hacer alianzas para participar.

Además, porque quienes fueron omitidos, votaron la elección, esto es, 12 senadores y 15 representantes del partido Centro Democrático (que fue excluido de la convocatoria para postular candidatos), lo que permitía reforzar que aun teniendo conocimiento del proceso para proveer una vacancia definitiva no presentó objeción respecto de la omisión en que se incurrió por el órgano legislativo. 6.

Es este último aspecto en el que sustento mi disenso con la sentencia del 16 de octubre de 2025, porque, en mi criterio, el mismo origen de la corporación electoral impone que sean los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, quienes disponen la conformación del Consejo Nacional Electoral a partir de su derecho de inscribir candidatos, de allí la importancia de que se permita sin limitación alguna su participación conforme lo establece el artículo 264 de la Constitución. 7.

A mi juicio, dicha situación configura una irregularidad sustancial al interior del trámite electoral, que extiende sus efectos frente al acto de elección del señor Álvaro Echeverry Londoño, toda vez que, desde sus inicios, se presentaron barreras de acceso respecto una de las agrupaciones políticas con la capacidad electoral para participar y adoptar la decisión correspondiente, esto es el partido Centro Democrático. 8.

Estas restricciones, cuando cercenan la participación, que se recuerda, no es solamente al votar, sino que se concreta, igualmente, en la postulación, concreta el desconocimiento del artículo 40.1 de la Constitución Política de 1991, esto es el derecho a ser elegido; aspecto que ha sido reconocido por esta Sección3 en varios escenarios en donde la limitación en la potestad de postulación de quien legítimamente está facultado para ello, afecta de manera flagrante e insubsanable los derechos políticos. 9.

Esta Sección, en múltiples escenarios electorales, como lo es el proceso de personeros, directores de corporaciones medioambientales, entre otros, ha encontrado un punto unívoco en donde se concreta la trasgresión a los derechos políticos y es cuando el órgano crea barreras en punto del derecho de participación, por lo que, ante la identificación de una limitación irrazonable a la libre concurrencia, se ha declarado que ello tiene la virtualidad suficiente para afectar el acto de elección finalmente adoptado4 por vulnerar normas superiores. 10.

En particular se ha considerado que este vicio es sustancial5 porque no se trata de un asunto meramente cuantitativo, sino que genera un impacto directo sobre la legalidad 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 12 de diciembre de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2024-00039-00, M.P. Gloria María Gómez Montoya. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. sentencia del 12 de diciembre de 2024 Rad. 11001-03-28-000-2023-00137-00.

M. P. Gloria María Gómez Montoya. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia 030 del 12 de agosto 2021.Rad. 11001-03- 28-000-2021-00030-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 12 de septiembre del 2024. Radicación 11001-03-28-000-2024-00109-00.

M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandantes: Wilson Ruiz Orejuela y William Iván Mejía Torres Demandado: Álvaro Echeverry Londoño miembro del Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2025-00052-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del acto electoral, al cercenar la participación en el proceso eleccionario de quien está facultado para ello.

Al respecto esta Sala de forma unánime ha sostenido: «158. Sin embargo, la Sala considera que la omisión de convocar a la elección del representante principal y suplente de las comunidades negras ante el órgano de dirección, corresponde a una irregularidad que sobrepasa algún tipo de análisis cuantitativo como lo sería, en este caso, la sumatoria de los votos obtenidos por el elegido. 159.

En efecto, al abstenerse de realizar algún tipo de convocatoria con ese objeto, a pesar de existir un consejo comunitario que, en principio, podría cumplir con los requisitos señalados en las normas antes reseñadas, la corporación desconoció el derecho de participación de las comunidades afrodescendientes a participar en la elección del director de la entidad que tiene a su cargo la adopción de medidas en materia medio ambiental sobre el terreno que habitan. 160.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sido clara en resaltar «el derecho de todas las personas a vincularse a los procesos de toma de decisiones que le conciernen o que afectan directa o indirectamente su esfera vital a través de mecanismos de participación efectivos». (…) 162. Así, más allá de que el voto de este integrante tuviera la virtualidad o no de cambiar el sentido de la decisión adoptada en la sesión del 15 de febrero de 2024, esta Sala no puede desconocer que el proceso estuvo viciado desde el principio al no conformarse en debida forma el órgano directivo de la entidad, que finalmente estaba encargado, no solo de elegir al director de la corporación, sino de adelantar todas las etapas correspondientes dentro de la convocatoria.

(…) 164. Por lo tanto, independiente de que el voto adicional del representante de las comunidades negras pudiera mutar o no el cómputo final de los votos, lo cierto es que se trata de una irregularidad sustancial acaecida durante el trámite eleccionario que es de tal magnitud que no puede reducirse a una simple operación aritmética». 11.

Postura que se ha reiterado por esta Sección6, en asuntos en donde se limitó la participación de miembros de consejos directivos y se determinó que: «228. Con tales irregularidades, no solo se desconocieron las garantías de los distintos consejeros a quienes les cercenó la posibilidad de participar en la deliberación y votación para la elección del director general, encontrándose entre ellos el representante de las comunidades indígenas del Chocó que constituyen una minoría étnica, sino también el propio acto dictado por la autoridad electoral a efectos de elegir a su director general.

(…) 230. En este caso, a efectos de determinar el impacto de dicha irregularidad en el acto de elección, el análisis no puede ser meramente cuantitativo, como lo propone la parte demandada, cuando advierte que la asistencia y sufragios de los consejeros ausentes no habría cambiado la votación, toda vez que el director fue elegido por la mayoría de sus integrantes. 231.

Aceptar tal tesis, implicaría admitir que el proceso con el cual se elige al director general de una autoridad ambiental puede estar lleno de irregularidades, siempre que la votación alcance el cuórum requerido para la elección, lo que a toda vista resulta irrazonable. (…)» 12. De acuerdo con los antecedentes descritos, la Sala ha establecido que resulta igualmente irregular, impedir la participación o postulación en un proceso elección 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 12 de diciembre de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2024-00039-00, M.P. Gloria María Gómez Montoya.

Es por ello que, no comparto el estudio de incidencia en que se fundamenta la negativa de las pretensiones de la sentencia, en donde se establece que el hecho de no postular candidatos no es suficiente ya que la colectividad pudo participar en la elección a través del sufragio. Sobre este particular, considero que no se debe confundir el derecho que tienen a votar quienes gozan de dicha prerrogativa constitucional7, con el de postular candidatos, aspectos que tienen igual protección en el ámbito electoral, si se tiene en cuenta que el acceso a cargos públicos es una garantía para todos los ciudadanos como también lo es el de elegirlos. 14.

Por ello resalto que la finalidad perseguida por el proceso democrático es la participación amplia de las colectividades políticas con personería jurídica, en ese orden estimo entonces que citar únicamente a aquellas colectividades que postularon al señor Lorduy Maldonado, conllevó de manera tajante a la afectación directa a las garantías constitucionales de orden político y participativo que extiende sus efectos a la elección cuestionada.

Sobre la falsa motivación 15. Al resolver este planteamiento, la sala señaló que el Congreso de la República basó la limitante de participación, en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 16 de octubre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00177-00 (2430), por lo que concluyó que no se configuró la irregularidad aludida, dado que resultaba una posibilidad válida acudir al criterio allí plasmado, pues si bien existía un pronunciamiento de la Sección8, en aquel no se dejó sentada de manera clara la forma de suplir una vacante definitiva al interior del CNE. 16.

No obstante, la sentencia objeto de salvamento, fue clara en determinar que, para proveer una vacante absoluta de un miembro del CNE, la convocatoria debía estar dirigida «(…) a todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica y finalice con una nueva elección, conforme los requisitos establecidos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso de la República, en los términos antes explicados (…)». 17.

Para justificar esta premisa, analizó el mencionado antecedente del 28 de enero de 20219 en donde «se avaló la convocatoria a una nueva elección, en caso de vacancia definitiva, de uno de los miembros del CNE, en la cual se debería invitar a todas las colectividades que integran el Congreso de la República» y además, «respaldó que la manera de elegir ese reemplazo era mediante una nueva elección conforme los dispuesto en el artículo 264 de la Constitución Política». 7 Artículo 264: «(…)elegidos por el Congreso de la República en pleno(…)» 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 28 de enero de 2021, Radicado 11001- 03-28-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Actor: David Ricardo Reyes Castro, Demandado: Virgilio Almanza Ocampo – Magistrado del Consejo Nacional Electoral. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 28 de enero de 2021, Radicado 11001- 03-28-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Actor: David Ricardo Reyes Castro, Demandado: Virgilio Almanza Ocampo – Magistrado del Consejo Nacional Electoral.

Demandantes: Wilson Ruiz Orejuela y William Iván Mejía Torres Demandado: Álvaro Echeverry Londoño miembro del Consejo Nacional Electoral Rad: 11001-03-28-000-2025-00052-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 18. El fallo del cual me aparto, señaló que el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 16 de octubre de 201910 no gozaba de carácter vinculante, pues no había un «(…) pronunciamiento de esta Sección en lo relativo al vacío relacionado con la forma de suplir la vacancia definitiva de miembros del CNE, este problema jurídico se resuelve razonablemente mediante la aplicación de la Ley 5.ª de 1992 y la Constitución Política, a la luz del principio democrático y la autonomía del Congreso». 19.

Conforme con las premisas planteadas, cuando esta Sala especializada abordó el estudio del problema jurídico en la sentencia del 28 de enero de 202111, fue determinante en indicar que, para proveer una vacancia absoluta, no era posible aplicar el artículo 134 Superior (llamamiento), sino que la manera de elegir ese reemplazo era a través de una nueva elección implementándola desde su inicio a la luz de lo dispuesto en el artículo 264 Constitucional. 20.

No resulta razonable que el fallo del cual me aparto encuentre acreditada la existencia de la infracción de norma superior, porque la convocatoria desconoció el artículo 264 Superior conforme la sentencia del 28 de enero de 202112 que fijó la forma de proveer las vacantes absolutas en el CNE, pero, estima que el acto no se encuentra falsamente motivado, cuando no se convocan a todas las colectividades políticas legitimadas desatendiendo el citado antecedente. 21.

Por manera que, si existía un antecedente que fijó la forma en que se debían proveer las vacantes absolutas, dicha sub-regla era la que debía usarse como sustento para expedir la convocatoria en el caso que nos ocupa y no otra decisión que además no es vinculante, aspectos que al desatenderse concretan los vicios de la demanda y hacen nulo el acto de elección enjuiciado.

En los anteriores términos, dejo expuesto mi salvamento de voto. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. 10 Concepto 2019-00177-00 de 16 de octubre de 2019. MP. Álvaro Namén Vargas. 11«Determinar si el acto de elección del miembro del CNE VIRGILIO ALMANZA OCAMPO, realizada en sesión del Congreso en pleno de 13 de noviembre de 2019 es nulo por (i) violar los artículos 20, 134 y 264 de la Constitución Política, materializado en el evento principal de saber si ante la vacancia absoluta por muerte de uno de los integrantes del CNE, correspondía al Congreso llamar al siguiente no elegido, en orden sucesivo y descendente, postulado por la plancha eleccionaria de la que hacía parte el fallecido (Art. 134 C.P.); o citar a una nueva elección implementándola desde su inicio (Art. 264 C.P.);

(ii) por transgredir el artículo 40 de la Constitución Política, circunscribiendo esta censura al acto declaratorio de elección y no a aspectos de derechos subjetivos políticos, en tanto las pretensiones segunda11 y cuarta11 no fueron admitidas en el auto admisorio que se encuentra en firme y (iii) falsa motivación y desviación de poder en el acto preparatorio de convocatoria RESOLUCIÓN N°. 097 DE 30 DE OCTUBRE DE 2019, siempre que incida en el acto declaratorio de elección». 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 28 de enero de 2021, Radicado 11001- 03-28-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Actor: David Ricardo Reyes Castro, Demandado: Virgilio Almanza Ocampo – Magistrado del Consejo Nacional Electoral.