CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02305-00 Actora: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A Acción de Tutela- Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes, contra el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A.

ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La señora Martha Isabel Martínez Valoyes, en ejercicio de la acción de tutela, acudió ante esta Corporación para que se protejan sus derechos “al debido proceso y acceso a la administración de justicia”, que estimó lesionados por la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 20 de octubre de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 7601-2333-000-2012-00459-02 (4538-2021), instaurado por el aquí demandante, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.

En amparo de los derechos invocados, solicita: “(…) Primero: Que se conceda la tutela como mecanismo principal y de forma definitiva, para que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por el la señora MARTHA ISABEL MARTINEZ VALOLLES y se declare sin efecto la sentencia proferidas por la Sala de lo Contenciosos Administrativo – Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76001-23-33-000- 2012-00459-02 (4538-2021), en sentencia del 20 de octubre de 2022, notificada al suscrito el día 10 de noviembre de 2022.

Segundo: Que, en consecuencia, se ordenen las medidas necesarias para la garantía protección de los derechos fundamentales de la señora MARTHA ISABEL MARTINEZ VALOYES, entre otras, se ordene a la autoridad judicial accionada que profiera una nueva decisión dentro de improrrogable término de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del fallo que resuelva la presente acción de tutela.

(…)” (sic). 2. Hechos El apoderado de la parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que a través de apoderado judicial y en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de las Resoluciones UGM 004704 del 18 de agosto de 2011 y UGM 050964 del 28 de junio de 2012, proferidas por Cajanal, hoy UGPP, mediante las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Mediante sentencia del 23 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las pretensiones de la demanda.

Explicó que la UGPP presentó recurso de apelación, sin que se le hubiere corrido traslado a la aquí accionante, es decir, se le ocultó el recurso interpuesto en contravía de lo dispuesto por la ley. Luego, el Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección A, en sentencia de 20 de octubre de 2022, revocó la sentencia del 13 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que, el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, incurrió en defecto fáctico y en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que i) no tuvo en cuenta las pruebas que demuestran que el nombramiento de la señora Martha Isabel Martínez Valoyes es de carácter departamental y ii) se aplicó en indebida forma la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018.

Adujo que la autoridad judicial accionada, realizó una apreciación equivocada de las pruebas, toda vez que se limitó a citar textualmente la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, mediante la cual se nombró a la señora Martha Isabel Martínez Valoyes como docente y el acta No. 137 del 20 del mismo mes y año, pues “el contenido de estos documentos, lo que indican es que quien renuncia, esto es el señor RAMON SANCHEZ MANYOMA ocupaba una PLAZA NACIONAL, pero lo que no indican estos mismos documentos es que quien llega a reemplazarlo señora MARTHA ISABEL MARTINEZ VALOYES, vaya a ocupar esta misma plaza nacional”.

Sostuvo que existen varias pruebas documentales que no fueron tenidas en cuenta por la autoridad judicial accionada, que establecen o señalan sin equivoco alguno, que el nombramiento de la señora Martha Isabel Martínez Valoyes es de carácter departamental. Refirió que al no existir una prueba que lleve a concluir que la demandante fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y que ocupó una plaza de esta categoría, se debe garantizar la igualdad procesal (principio de favorabilidad) en cabeza de la accionante. 3.

Trámite e intervenciones Mediante auto de 10 de mayo de 2023, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las entidades accionadas en los términos y para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Además, se vinculó a los terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP indicó que la acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una prestación pensional que ya fue debatida en sede judicial.

Consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico, ni en desconocimiento del precedente judicial, pues la sentencia de segunda instancia efectúo un debido análisis de las pruebas obrantes en el expediente y concluyó que la demandante no demostró el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, encontrando, por tanto, los actos administrativos demandados ajustados a derecho.

Señaló que los actos administrativos proferidos por la UGPP, luego de citar la normativa aplicable de la pensión gracia, esto es, los artículos de 1º y 4º de la Ley 114 de 1913 y el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ultimó que si bien es cierto que la señora Martha Isabel Martínez Vargas laboró como docente al servicio del Estado, también lo es que su vinculación señalada en el acta de posesión No. 137 es de carácter nacional y que en consecuencia la interesada no tiene derecho a la pensión gracia, por cuanto, no demostró 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.

Discurrió que los máximos órganos de la jurisdicción han reiterado que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa son los educadores locales o regionales. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2.

Problema jurídico La Sala debe decidir si el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, al proferir la sentencia del 20 de octubre de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de la señora Martha Isabel Martínez Valoyes, incurriendo en vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el accionante contra la Unidad Administrativa 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.

En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.

En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta neCésario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de cara a la decisión de 20 de octubre de 2020, proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, debido a que esta providencia puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que dio origen a esta acción constitucional. 4.1.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, esto es, la sentencia de 20 de octubre de 2022, se notificó a las partes por correo electrónico, el 28 de octubre de 2022; quedando ejecutoriada el 8 de noviembre de 2022 y la demanda de tutela se presentó el 5 de mayo de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. 2.

Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado de la señora Martha Isabel Martínez Valoyes, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; porque considera que el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, al proferir, la sentencia del 20 de octubre de 2022, incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, por cuanto omitió analizar el material probatorio de manera integral y aplicó en indebida forma la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018.

Expuso que los actos administrativos demandados en nulidad y restablecimiento del derecho solo fueron estudiados en su contenido literal, pues, a su juicio, no existió una prueba que lleve a concluir que la aquí demandante fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y que ocupó una plaza de orden nacional, por otrora, considera que, si se demostró su nombramiento de carácter departamental, razón por la cual, se debe garantizar la igualdad procesal y el principio de favorabilidad. 4.2.1 Precedentes jurisprudenciales sobre el reconocimiento de la pensión gracia. La pensión gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

Conforme con lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborando de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 4.2.2 El asunto objeto de estudio En el sub lite, el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, mediante sentencia de 20 de octubre de 2022, revocó la sentencia del 13 de marzo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para negar las pretensiones de la demanda promovida por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes contra la UGPP relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en las siguientes consideraciones: “(…) según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que el o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913.

La demandante no demostró el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la prestación que solicita En el presente caso se observa que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes nació el 19 de abril de 1955, por lo que cumplió los 50 años en 200513. Asimismo, obra certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación en el que se indicó por la autoridad competente que la señora Martínez Valoyes, a la fecha de su expedición14 no registraba sanciones o inhabilidades.

Sobre el particular, se destaca que dicha circunstancia no fue objeto de discusión en sede administrativa o judicial en primera instancia, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta. En relación con las vinculaciones de la demandante, se encuentran los siguientes elementos de convicción: - Acorde con Resolución 012 del 9 de febrero de 1978 «por medio de la cual se asignan funciones en Educación No Formal y de Adultos15», expedida por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, se le nombró en el «Centro Bellavista»16.

La interesada tomó posesión del anterior empleo, el 1.° de febrero de 197817. -De igual forma, de conformidad con el formato único para la expedición de historia laboral del 25 de mayo de 2012, emanado del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se señaló que entre el 1.° de febrero de 1978 y el 11 de diciembre de 1989, ejerció labores como docente en plaza departamental, tal como se inserta a continuación: - Según formato único para la expedición de historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de fecha 21 de febrero de 201118, la demandante registra como tipo de vinculación «nacionalizado» en propiedad y se discriminan las siguientes novedades: Ahora bien, el objeto de controversia expuesto por la UGPP, tanto en los actos administrativos demandados19 como en el recurso de alzada20, se encuentra encaminado a que la vinculación que ostentó la señora a partir del 20 de febrero de 1978 (cuando inicialmente fue nombrada) no puede computarse para efectos de la pensión gracia, dado el carácter nacional de la plaza por ella desempeñada.

Por su parte, el tribunal de primera consideró que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes laboró inicialmente como maestra en el municipio de Buenaventura, por lo cual, debía entenderse plaza territorial, y luego ejerció como docente nacionalizada, completando así los 20 años de servicio requeridos y 50 años de edad, para ser beneficiaria de la prestación deprecada.

Sobre el particular, encuentra la Sala que al expediente fueron allegados los actos administrativos de nombramiento del período objeto de discusión, en los cuales se señaló claramente que, entre el 1.° de febrero de 1978 y por lo menos hasta el 15 de abril de 1982 (pues como quedó probado a partir del 16 de abril de 1982, obra prueba exacta de que se encontraba nacionalizada), la plaza que ocupó fue de carácter nacional a saber: Nótese que en la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, mediante la cual se le nombró como maestra, se indicó: «Centro Bellavista: MARTHA ISABEL MARTÍNEZ.

Reemplaza a Ramón Sánchez Manyoma, quien renunció. A partir del 1° de febrero de 1978. Plaza Nacional.». (Resaltado intencional). Dicha circunstancia se puntualizó igualmente en el acta de posesión 137 del 20 de febrero de 1978: «con el fin de tomar posesión del cargo de MAESTRA EDUCADORA DE ADULTOS Nro. 9- “BELLAVISTA” ESCUELA Nro. 2 “LUIS ABLANQUE DE LA PLATA” REEMPLAZA A RAMON (SIC) SANCHEZ (SIC) MANYOMA (PLAZA NACIONAL).».

(Mayúsculas conforme a la transcripción, negrita de la Sala). En este sentido, a pesar de que obra también certificado en el cual se señala que era departamental desde el 1.° de febrero de 1978, atendiendo la pauta jurisprudencial de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201821, aplicable al caso bajo estudio, sobre el punto específico sostuvo: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial», por lo tanto, resulta diáfano para esta Subsección que la plaza para el mencionado período fue nacional.

Bajo esta línea de intelección, si bien entre el 16 de abril de 1982 y el 21 de febrero de 2011, la demandante ejerció la docencia en una plaza nacionalizada, lo cierto es que no cumple con el requisito tendiente a que la vinculación del orden territorial o nacionalizada sea con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en la medida en que, se insiste, los actos administrativos de nombramiento y posesión fueron claros en señalar que era de carácter nacional.

De esta forma, esta Sala no comparte la decisión del a quo en el sentido de que el tipo de vinculación que ejerció la demandante entre el 20 de febrero de 1978 y el 15 de abril de 1982 (fecha a partir de la cual se probó que es nacionalizada), puede tenerse en cuenta para efectos de la prestación que se invoca, en la medida en que, acorde con lo analizado en precedencia, el ejercicio de la labor docente por parte de la libelista se llevó a cabo en plaza nacional, incumpliéndose con las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico que rige la materia y en la jurisprudencia unificada pluricitada.

En esta línea de argumentación, los actos administrativos demandados conservan su legalidad, toda vez que, según se examinó, la interesada no tiene derecho al reconocimiento de la prestación deprecada. (…)”. (Sic) De acuerdo con lo expuesto, se observa que el Consejo de Estado- Sección Segunda -Subsección A, luego de efectuar un análisis normativo y jurisprudencial, determinó que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, acudiendo para el efecto a lo probado en el expediente y al precedente judicial fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, aplicable al caso concreto.

Entre los hechos relevantes probados en el expediente, se tiene que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes nació el 19 de abril de 1955. Por tanto, para el 19 de abril de 2005 contaba con 50 años de edad. En cuanto a la vinculación de la demandante y el tiempo de servicio se analizaron las siguientes pruebas: i) el formato único para la expedición de historia laboral del 25 de mayo de 2012, expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, según el cual, entre el 1° de febrero de 1978 y el 11 de diciembre de 1989 ejerció labores como docente en plaza departamental, ii) formato único para la expedición de historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de 21 de febrero de 2011, en la que se registra vinculación como docente nacionalizado en propiedad desde el 16 de abril de 1982 al 8 de septiembre de 1994, el 9 de septiembre de 1994 y el 21 de agosto de 2005, el 10 de agosto de 2005 y el 21 de febrero de 2011, iii) la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, mediante la cual se nombró como maestra en Centro Bellavista a la señora Martha Isabel Martínez, en reemplazo del señor Ramón Sánchez Manyoma y iv) Acta de posesión 137 del 20 de febrero de 1978.

Con relación a la valoración de pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, la jurisprudencia reiterada de esta Sala ha sostenido lo siguiente: “En materia pensional, quien pretenda obtener un reconocimiento de ese tipo, debe satisfacer todos los requisitos que la ley impone, entre ellos, la prestación efectiva de los servicios en un tiempo determinado.

En efecto, el artículo 7 de la Ley 50 de 11 de noviembre de 1886, «Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones», preceptúa que «No es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes. Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas» (se subraya).

Por lo tanto, la prueba documental es la idónea para comprobar la vinculación laboral de una persona con la Administración, pues tal circunstancia debe quedar consignada en los actos de nombramiento u otros que demuestren el ejercicio de las funciones desempeñadas, sin que sea dable, en principio, acudir a testimonios para subsanar la falta de aquella.

En lo atañedero a la exigibilidad de la prueba documental, esta Corporación, en providencia de 8 de febrero de 2001, expediente 460-1999, C. P. Tarsicio Cáceres Toro, precisó que «como la vinculación al servicio público requiere de nombramiento y la respectiva posesión (en caso de relación legal y reglamentaria) y de los pagos de salarios existen las nóminas pertinentes -que en principio sirven para determinar el tiempo de servicio dado que el Ordenador del gasto sólo debe autorizar los pagos de los días laborados y de ley-, entonces, ellos constituyen la prueba documental válida para tales efectos, además de las certificaciones que sobre dichos aspectos expidan las autoridades competentes teniendo en cuenta las pruebas que tengan y sean relevantes» (subraya la Sala).

El anterior derrotero se mantuvo vigente en la jurisdicción contencioso-administrativa y se consolidó, en materia de pensión gracia, por la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)34, que al fijar reglas sobre esa prestación, señaló: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.

(Negrilla fuera de texto) De acuerdo con lo anterior, se evidencia que la decisión judicial censurada aplicó el criterio relacionado con la prueba de calidad docente estatuido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, de la cual se advierte que, la prueba fundamental para acreditar los tiempos de servicio en la actividad docente en el sector oficial, son los actos administrativos de nombramiento y posesión, o en su defecto la certificación expedida por la autoridad nominadora.

En ese orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 20 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente, pues la decisión de revocar la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió por la aquí accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas allegadas al expediente, la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Por otra parte se debe señalar que los argumentos alegados por la parte actora en el escrito de tutela, demuestra su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrieron; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.

De forma análoga, la Sala considera que si bien la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración justicia, por no efectuar una adecuada valoración del material probatorio y por la indebida aplicación del precedente judicial en que debería fundarse, lo cierto es que no desarrolló una suficiente carga argumentativa para sustentar la configuración de las citadas vías de hecho.

Así las cosas, se concluye que la providencia de 20 de octubre de 2022, expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, ni por desconocimiento del precedente judicial, que amerite la intervención del juez de tutela.

III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia de 20 de octubre de 2022, proferida, por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, hubiere incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes, contra el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)