www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez Accionados: Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se revocó la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda, para en su lugar, negar las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente.
Análisis acerca de la configuración del defecto fáctico, desconocimiento de precedente y violación a la Constitución Política. Decisión: Confirmar la decisión de primer grado que negó el amparo por no configurarse el defecto fáctico, desconocimiento de precedente y violación directa de la Constitución Política. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la accionante contra la providencia del 9 de mayo de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual negó la acción de tutela de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La señora Adriana Jasmín Cangrejo Gómez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó el acto administrativo n.° 20193210256712 del 29 de noviembre de 2019 expedido por Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. mediante el cual negó una relación laboral entre el 26 de mayo de 2017 y el 6 de mayo de 2019.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, que, mediante sentencia del 24 de marzo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se demostraron los Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, remuneración y la continuada subordinación. En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a través de la sentencia del 8 de noviembre de 2023 revocó la anterior decisión, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al estimar que, si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración, no fue así respecto del elemento esencial, esto es, el de la continuada subordinación. 2.2.
Fundamento jurídico La parte accionante señaló que en la providencia objeto de la acción de tutela se configuró un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, porque de las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso se podía inferir el elemento de subordinación, teniendo en cuenta que para ausentarse de sus labores debía solicitar un permiso, reportar sus incapacidades, cumplir horarios, enviar comprobantes de cumplimiento, direccionar a las auxiliares, portar el carné de la entidad, a lo que se suma el hecho de que recibió llamados de atención y que desarrollaba sus labores con insumos suministrados por la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E. Además, que funciones desempeñadas como enfermera jefe eran propias de la misión de la entidad, cargo que se encontraba creado en la planta de personal.
Por otra parte, alegó el desconocimiento del precedente judicial proferido por el Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2019, radicado 2014- 00876, M.P. Gabriel Valbuena Hernández y la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 de esta Corporación; así como también en las sentencias de la Corte Constitucional T-388 de 2020 y T-366 de 2023.
Finalmente indicó una violación directa a la Constitución por vulneración a los derechos fundamentales invocados en protección. 2.3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…)
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales A LA DIGNIDAD HUMANA, AL TRABAJO, A LA SEGURIDAD SOCIAL, DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, AL MÍNIMO VITAL, Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C” en sentencia del 08 de noviembre de 2023 incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, se desconocieron las pruebas aportadas durante el debate procesal, se apreciaron las pruebas de manera errónea, sin valorarlas integralmente y sin tener en cuenta el precedente judicial y constitucional.
Estos yerros se desprenden de los siguientes defectos sustantivos: Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 i. el tribunal accionado le restó eficacia probatoria a las pruebas testimoniales y documentales, así como al interrogatorio de parte que yo rendí. ii. de manera irrazonable, desconoció el deber que tenía de apreciar los medios de prueba en conjunto y de exponer razonadamente el mérito asignado a estos. iii. el Tribunal accionado aplicó un precedente judicial que desconoce integralmente los mandatos intrínsecos del Artículo 53 superior. iv.
Se advierte una eventual vía de hecho por parte del H. Magistrado del Tribunal en su decisión. v. Violación directa de la Constitución.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 23 de noviembre de 2023, proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C”, sala laboral dentro del referido medio de control.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C” que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la suscrita a través de apoderado judicial, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia constitucional que versa sobre la presente Litis.» (Sic a toda la cita) 2.4.
Intervenciones La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Cuarta mediante auto del 5 de abril de 2024, a través del cual ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicio de Salud Norte E.S.E. 2.4.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C manifestó que no incurrió en ninguno de los defectos invocados en la demanda de tutela, puesto que en la decisión objeto de cuestionamiento valoró el material probatorio allegado al proceso con prevalencia a los principios de la sana crítica y buena fe. Por otra parte, aseguró que lo que pretende la accionante con la interposición del mecanismo constitucional es una tercera instancia para reabrir el debate que ya fue surtido por el juez natural. 2.4.2.
El Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá después de hacer un recuento del trámite del proceso ordinario, manifestó no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados, y que, por el contrario los garantizó, razón por la que solicitó se niegue el amparo. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.4.3.
La Subred Integrada de Servicio de Salud Norte E.S.E. pidió se declare la improcedencia de la acción de tutela y se le desvincule del presente proceso. 2.5. Sentencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 9 de mayo de 2024 negó el amparo de tutela porque no se acreditaron los defectos invocados. Al respecto, señaló que el análisis probatorio que hizo el Tribunal no se enmarca en una indebida valoración probatoria por cuanto no se separó de los hechos debidamente probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni se trata de una decisión que vaya en contravía de la evidencia probatoria, pues la sentencia se fundamentó en las pruebas aportadas por la accionante, conforme a las cuales se llegó a la conclusión de que no se acreditó el elemento de la continuada subordinación. Así como tampoco se incurrió en desconocimiento de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, puesto que de la valoración probatoria llevada a cabo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se puede inferir que la demandante no prestó sus servicios en las instalaciones de la entidad, no aportó medios de convicción suficientes que permitieran demostrar que cumplía horarios y que debía desempeñar funciones bajo la dirección y control efectivo de sus superiores, pues la declaración de sus testigos fue contradictoria. 2.6.
Impugnación La parte actora después de insistir en los argumentos de la demanda de tutela solicitó que se revoque la decisión de primer grado y en consecuencia se amparen los derechos fundamentales invocados. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al proferir la sentencia del 8 de noviembre de 2023, vulneró los derechos fundamentales a la dignidad humana, trabajo, seguridad social, debido proceso, igualdad, de acceso a la administración de justicia y mínimo vital, toda vez que adolece de un defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución Política.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 3.3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello, se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, salvo en lo relacionado con el desconocimiento del precedente por el desconocimiento de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021.
En efecto, en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, se estableció el mecanismo extraordinario de unificación de jurisprudencia para los eventos en los que la sentencia proferida por un Tribunal Administrativo contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Al respecto, se advierte que la parte accionante no demostró haber agotado el referido recurso extraordinario, motivo por el cual se declarará la improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, exclusivamente en lo que tiene que ver con la referida providencia. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos en los que se fundamentan las pretensiones están debidamente enunciados, así como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados están plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3.
Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.3.1.4. El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de un defecto fáctico, desconocimiento de precedente y violación directa a la Constitución Política.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional1 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: 1 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T- 456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 a. Una dimensión negativa2, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva3, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»4.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.4.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte accionante sostuvo que la decisión objeto de cuestionamiento adolece de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria porque de las pruebas aportadas al proceso se podía inferir el elemento de la continuada subordinación, y, por ende, había lugar a declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente.
Para el efecto, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en la sentencia del 8 de noviembre de 20235, negó las pretensiones con base en lo siguiente: «Según el material probatorio recaudado, la actora mantuvo una vinculación con el Hospital mediante contratos de prestación de servicios, ejecutados entre el 26 de mayo de 2017 y el 6 de mayo de 2019, los cuales fueron relacionados en el acápite de pruebas, que se ejecutaron para ocupar el cargo de Enfermera Jefe, cuyo objetos (sic) contractuales fue la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión dentro de los diferentes 2 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 3 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. 5 Ver documento 009ED_PRUEBA2232024165508P.pdf Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 procesos de la entidad de acuerdo a sus necesidades, y que concretamente estuvo relacionado con la prestación del servicio extramuralmente.
Las funciones para las cuales fue vinculada, se desarrollaron según la declaración de parte, testimonios y actas de reuniones incorporadas al proceso, en los territorios de competencia del Hospital en las localidades que le fueran designadas a la actora, según los criterios de atención que dispusiera los coordinadores o lideres de los grupos de trabajo a los cuales perteneció la demandante en calidad de Enfermera Jefe.
(…) En el sub lite se acreditó la prestación personal del servicio, dado que los contratos suscritos entre las partes denotan que la labor no era posible ser cedida sin previa autorización de la entidad demandada, lo que da cuenta de que el cumplimiento del objeto contractual solo podría llevarlo a cabo la entonces contratista; e igualmente, se demostró la remuneración recibida por la demandante como consecuencia de la labor desempeñada, pues en el plenario consta el valor mensual de cada uno de los contratos celebrados entre ella y la accionada, así mismo, se allegó Certificación de la Tesorería del Hospital en la que hace constar los pagos efectuados por la entidad a la actora, elementos que finalmente no son objeto de cuestionamiento por el extremo pasivo de la litis.
Ahora bien, en relación con el elemento de la subordinación o dependencia, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación antes citada, retomó lo dicho en sentencia de 4 de febrero de 2016, con Ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve, Radicado No.81001233300020120002001 (0316-14), y al respecto precisó: (…) Al respecto, esta Corporación debe advertir, que este elemento en los términos señalados por la sentencia de unificación, antes citada, no consiste en tener únicamente dependencia por parte de un directivo o empleado con cargo de superior jerarquía, sino que, por el contrario, el contratista se encuentre en cumplimiento de órdenes que dispongan modo, tiempo o cantidad de trabajo según reglamentos previamente establecidos.
(…) En efecto, la actora manifestó espontáneamente en la práctica del interrogatorio que las labores llevadas a cabo en virtud de los contratos suscritos con el Hospital fueron ejecutadas extramuralmente, es decir, cumpliendo con visitas en los territorios que le eran asignados, según la política o programas denominados Plan de Intervenciones Colectivas – Gestión del Riesgo.
(….) Las obligaciones documentadas tienen relación con lo manifestado por las testigos y la demandante en la audiencia de pruebas adelantada ante el Juzgado de instancia, ello permite concluir a esta Sala de decisión que a la actora le asistía la obligación contractual de prestar sus servicios en el exterior de las sedes del Hospital, a través de visitas domiciliaras (sic) dependiendo de la meta asignada, fungiendo como líder de Auxiliares de enfermería, en las áreas previstas para el desarrollo del programa a su cargo, o como fue denominado por las deponentes: “en terreno”.
En cuanto el horario en que se realizaban las labores, se debe tener en cuenta que, aunque la actora y la testigo Torres Ávila manifestaron que se cumplía un horario de 8 am a 5 pm, la testigo Iguarán Gómez adujo que no existía horario impuesto por el Hospital, por lo que ante esta contradicción en las declaraciones y falta de otra prueba que lo acredite, no hay plena certeza de su existencia. (…) En ese orden de ideas, el argumento del cumplimiento del horario no supone Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 la existencia de la subordinación, máxime, cuando el mismo era necesario para ejecutar las labores teniendo en cuenta que iban dirigidas a población civil que no sería entendible llevar a cabo en horarios por fuera de una jornada diurna.
Ahora, a través de los medios testimoniales se destacó que dichas funciones fueron realizadas de manera homogénea durante toda la vinculación con la Institución, en cuanto la labor de campo desarrollada con los usuarios del servicio de salud. Por ende, se acoge este modo de ejecución de labores para efectos de establecer la existencia de la relación laboral alegada por la parte activa de la litis.
(…) Así las cosas, la Corporación debe advertir que atendiendo a las reglas de la experiencia sobre asuntos donde se estudió la existencia de una relación legal y reglamentaria encubierta bajo suscripción de contratos de prestación de servicios de personal de la salud, con empleos análogos al que ostentó la demandante, se observa una coordinación de labores entre la accionada y la contratista, al tener ella la facultad de disponer, ajustar, establecer o consensuar las actividades que tenían como objeto la población vulnerable, bajo unos lineamientos previamente establecidos.
Tan es así, que, al ser interrogada, la libelista manifestó ser autónoma en el tratamiento del paciente y esta autonomía fue ratificada por una de las testigos. Es decir, se avizora una serie de labores a ejecutar en lugares específicos bajo políticas públicas, sin embargo, el cumplimiento de las obligaciones no está supeditadas a órdenes en cuanto al modo o tiempo, pues no se desprende un modo de actuar durante el tiempo de realización de las visitas que desconozca la autonomía en la forma de realizar la caracterización. (…) En ese orden de ideas, analizado el material probatorio mencionado, dentro de la sana crítica no hay alguno de ellos que dé fe de manera clara y sin lugar a dudas, que la accionante recibió órdenes en cuanto modo y tiempo para el cumplimiento de los servicios por los cuales fue vinculada a la entidad demandada.
Se destaca que cumplir metas específicas o realizar las visitas (las cuales se establecieron en los contratos suscritos) a la población asignada en el territorio determinado; como se expuso su realización, no desvirtúa la autonomía profesional de la actora, en el cumplimiento de las actividades para desarrollar en virtud del objeto contractual que dispuso Bogotá D.C. (…) Adicionalmente a esto, la Sala advierte que la subordinación que se arguye en la demanda no está planamente (sic) probada, toda vez que al analizar los testimonios se encuentran serias contradicciones entre las dos testigos que hace inverosímil su relato, ya que una afirma que la actora no tenía horario, se le pagaba por actividades a desarrollar, no existía relación laboral entre las partes, nunca sufrió llamados de atención y, no debía agotar ningún tipo de procedimiento para ausentarse del desarrollo del objeto contractual, mientras que la otra dice lo opuesto, sin que se haya aportado evidencia adicional que contundentemente desvirtúen lo subrayado por una u otra.
Además, el hecho que la propia demandante bajo la gravedad de juramento haya manifestado que durante su vinculación con la Subred Norte no trabajó en ninguna otra Institución médica; pero al expediente se allegó prueba documental que da fe que prestó sus servicios concomitantemente a la Subred Centro Oriente del 19 de mayo al 3 de septiembre de 2017, y que señaló que casi siempre estaba en “terreno”, y luego se contradijo diciendo que la mayor parte del tiempo estaba en la Sede Chapinero o de Salud Pública, pone en entre dicho lo manifestado en toda su declaración, y da lugar a que a este Tribunal se le dificulte tener por plenamente probada la existencia de la dependencia que aduce existió. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 (…) A propósito, las labores que realizó la demandante ciertamente tienen relación con el objeto de la entidad demandada, sin embargo, se debe resaltar que en primer lugar, no se logró acreditar la prestación del servicio bajo subordinación o dependencia plena ante la accionada, y en segundo lugar, como se resalta en la justificación de los contratos, las vinculaciones finalmente estaban llamadas a solventar un programa específico ante la ausencia de personal de planta que lo desarrollara, del cual no se probó de forma prístina su continuidad».
Con fundamento en lo anterior, la autoridad judicial en la decisión objeto de cuestionamiento, negó las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente porque no se logró demostrar la continuada subordinación como elemento esencial para declarar el vínculo laboral. Lo anterior, al considerar que si bien se demostraron los elementos de prestación personal del servicio y remuneración, no fue así respecto de la subordinación porque se acreditó dentro del proceso que desempeñó sus labores por fuera de las instalaciones de la entidad; así como también, observó una coordinación de labores entre las partes, al tener la señora Cangrejo Gómez la facultad de disponer, ajustar, establecer o consensuar las actividades que tenían como objeto la población vulnerable, bajo unos lineamientos previamente establecidos.
En cuanto al horario, se advirtió que no está probado y que este no supone per se la subordinación y por el contrario era necesario para ejecutar las labores, teniendo en cuenta que iban dirigidas a población civil que no sería entendible llevar a cabo en horarios por fuera de una jornada diurna. En torno a la autonomía en el ejercicio profesional, se consideró que no se desvirtuaba con el cumplimiento de unas metas o visitas a la población asignada, toda vez que así se estableció en los contratos que suscribió con la E.S.E. En cuanto a las declaraciones, se puso de presente que los testimonios se contradecían en sus dichos y que no se aportó evidencia que desvirtuara lo subrayado por uno u otro testigo.
Así las cosas, de lo relacionado en los párrafos que anteceden se puede observar un análisis íntegro del material probatorio aportado al proceso a la luz de las reglas de la sana crítica, con fundamento en el precedente jurisprudencial aplicable al asunto, lo que le permitió concluir al Tribunal que la señora Adriana Jasmín Cangrejo Gómez no demostró el elemento de la continuada subordinación, el cual es fundamental para declarar la relación laboral encubierta o subyacente, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial, y al respecto no se advierte que el estudio realizado por la autoridad judicial sea contraevidente, arbitrario o caprichoso.
Así las cosas, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable.
Por tal razón, no es posible considerar que se presentó un defecto fáctico, sino que la parte accionante se encuentra inconforme con la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada, situación que, dada la finalidad prevista para la tutela, sale de la órbita de competencia del juez constitucional. Debe recordarse adicionalmente que el análisis del defecto fáctico en relación con la valoración de pruebas testimoniales es aún más restrictivo pues el juez natural es quien está en mejores condiciones para evaluarlas críticamente, en tanto la inmediación de la prueba le otorga elementos adicionales que resultan ser determinantes al momento de su apreciación. Al respecto, la Corte Constitucional ha recordado que la autonomía con que cuenta el juez para valorar la prueba dentro de cierto grado de discrecionalidad, cuando sus conclusiones están fundadas en una crítica objetiva fundada en la lógica y en los principios de racionalidad jurídica que deben guiar los pronunciamientos de la justicia, descarta la posibilidad de calificar su decisión como violatoria de derechos fundamentales o constitutiva de algún defecto puesto que se trata, simplemente, de la actividad ejercida de manera razonable al amparo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial6.
Es necesario recordar que el análisis que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez7, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento es arbitrario o caprichoso.
En este contexto, lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, lo que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de los hechos probados, situación que no se muestra evidente en este asunto.
En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales. Finalmente, es de advertir que si bien la accionante allegó una foto de carnet que la acredita como contratista, lo cierto es que no demostró que la misma fuera aportada en el trámite del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, y que la presentación de esta prueba de forma aislada no tiene por virtud alterar el resultado del mismo. 6 Sentencia T-106 de 2000. 7 Corte Constitucional, sentencia SU 128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En ese sentido, se advierte que no es dable considerar elementos probatorios que no fueron puestos en conocimiento del juez natural de la causa pues, entre otras cosas, frente a dicho aspecto no se encontraría superado el requisito de subsidiariedad que impone a los ciudadanos el deber de hacer uso adecuado de las herramientas provistas por el ordenamiento jurídico para salvaguardar sus derechos, lo que implica, desde luego, que se aporten de manera oportuna los argumentos y las pruebas que pretende hacer valer para sustentar sus pretensiones. 3.5.
El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante, con la precisión hecha previamente respecto de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021.
En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición8, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical9, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no 8 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 9 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior10.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso11.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación12.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga 10 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 11 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 12 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente13.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.5.1.
Análisis del presunto desconocimiento del precedente en el caso concreto La parte accionante, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente proferido por el Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2019, radicado 2014-00876, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; así como también en las sentencias de la Corte Constitucional T-388 de 2020 y T- 366 de 2023.
Sobre el particular, la Subsección no encuentra configurado el desconocimiento de precedente judicial, puesto que si bien las providencias presuntamente desconocidas por la autoridad judicial accionada están relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral subyacente, lo cierto es que en la providencia objeto de la acción de tutela se sustentó la decisión en la falta de demostración en el caso concreto del elemento esencial de la relación laboral como lo es la continuada subordinación y dependencia. Al respecto, se pone de presente que la diferencia con la sentencia del 7 de marzo de 2019 radicó justamente en que, para los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca las pruebas eran contradictorias y no era posible llegar a la convicción más allá de toda duda razonable de que en efecto se desnaturalizó el contrato de prestación de servicios, lo que supone una diferencia fundamental con la jurisprudencia que se invoca en la demanda.
En ese sentido, pese a existir similitud fáctica, estima la Sala que ello no es suficiente para que en ambos se oriente, de manera análoga, por cuanto existen elementos de análisis que habilitan al juez administrativo para abordar una lectura diferente a la controversia. 13 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Cabe agregar que la providencia se adoptó con base en otras providencias del Consejo de Estado en las que se concluyó que no existió una relación laboral encubierta.
Así las cosas, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales, ya que la argumentación cumple con la carga mínima de razonabilidad. 3.6. Violación directa de la Constitución La Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que este defecto que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta Política según el cual «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.»14 En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que este defecto se configura cuando se omite la aplicación de un precepto ius fundamental necesario para la decisión, lo que puede ocurrir cuando: “(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución15”16.
Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que esta causal específica de procedencia de la acción de tutela se concreta cuando el juez da aplicación a una disposición de rango legal contraria a la Carta Política y no utiliza la figura de la excepción de inconstitucionalidad17. 3.5.1. Análisis de la presunta violación a la Constitución Política La parte accionante alegó la violación directa de la Constitución Política porque a su juicio el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales a la dignidad humana, trabajo, seguridad social, debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y mínimo vital; sin embargo, esta Sala considera que la providencia cuestionada en esta sede contiene una carga argumentativa suficiente y razonable que condujo a negar las pretensiones de la demanda relacionadas con el reconocimiento de la relación laboral encubierta o subyacente, sin que dicha negativa pueda calificarse como violatoria de derechos fundamentales, en tanto no se trata de una decisión irreflexiva o arbitraria sino, por el contrario, sustentada de manera suficiente en la posición jurisprudencial 14 SU-336 de 2017, Corte Constitucional 15 Al respecto, ver entre otras, las Sentencia T-199 de 2005, T-590 de 2009 y SU-198 de 2013 y T- 809 de 2010. 16 Sentencia T-369 de 2015. 17 Sentencia SU-198 de 2013.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-01502-01 Accionante: Adriana Jasmín Cangrejo Gómez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 vigente, que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. Así las cosas, se confirmará la decisión en lo que tiene que ver con las causales específicas de procedibilidad de configuración del defecto fáctico, violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente, salvo en lo relacionado con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, sobre la cual se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de 9 de mayo de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por medio de la cual negó la acción de tutela que interpuso la señora Adriana Jasmín Cangrejo Gómez, en lo relacionado con los cargos relativos a la violación directa de la Constitución Política y configuración del defecto fáctico y desconocimiento del precedente.
Segundo: Declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, en lo relacionado con el desconocimiento de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.