CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: LEONILDE FUENTES DE RUEDA Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia que declaró la caducidad del derecho de acción en reparación directa en caso de grave violación a los derechos humanos // requisitos de procedencia// examen constitucional del término de caducidad de la demanda de reparación directa // No se configura del defecto de desconocimiento del precedente ni el defecto fáctico.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes 1. La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela promovida por el apoderado judicial de Leonilde Fuentes de Rueda, Sandra Juliana Rueda Fuentes y Mauricio Rueda Fuentes, esposa e hijos de Luis Eduardo Rueda Jiménez, contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2025, por el Tribunal Administrativo de Santander que en sede de segunda instancia puso fin al proceso de reparación directa identificado con el No. 680013333002-2015-00131-04.

Con el fin de facilitar la exposición de los antecedentes, en primer lugar, se explicará el desarrollo del proceso contencioso administrativo, y luego los fundamentos del escrito de amparo. Antecedentes del proceso contencioso administrativo identificado 680013333002-2015-00131-04. 2. Los tutelantes indicaron que Luis Eduardo Rueda Jiménez era transportador y se dedicaba a la conducción de vehículos de transporte de pasajeros en el departamento de Santander.

El 15 de septiembre de 1989, mientras conducía el vehículo de transporte público desde Puerto Wilches (Santander) a Bucaramanga, miembros de las FARC dispararon ráfagas de fusil contra el automotor. Resultado de lo anterior, Luis Eduardo cayó herido y murió al día siguiente. 3. Se indicó que Luis Eduardo Rueda Jiménez era el sustento económico de su familia (los aquí tutelantes), motivo por el cual, ante su muerte, Leonilde Fuentes con sus hijos menores de edad tuvo que desplazarse forzadamente, sin apoyo económico.

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela 4. La cónyuge sobreviviente indicó que desconocía los programas de apoyo para las víctimas del conflicto armado, y, por ello, no acudieron a ninguna institución estatal hasta el año 2015. 5.

En sentencia de 13 de mayo de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró la caducidad del derecho de acción, pues los hechos del daño se remontan a 1989, pero la demanda se formuló en el año 2015, y no se evidenció dentro del expediente judicial que los demandantes hubieran sufrido alguna situación que justificara acudir pasados 26 años a la administración de justicia. En la sentencia de primera instancia se referencia que la prueba de cargo de la parte actora, es la resolución de la UARIV en la que se los incluye dentro el registro único de víctimas, sin embargo, la providencia precisa que aquel acto administrativo, en sede judicial no tiene el alcance de probar que la parte actora haya sufrido el desplazamiento forzado. 6.

Apelada la providencia de primera instancia, en fallo de 8 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión. Examinó las pruebas practicadas en audiencia y concluyó que no existió medio de conocimiento respecto del desplazamiento forzado que los demandantes afirmaron sufrir. En esa medida, no existe razón probatoria para flexibilizar el examen del término de caducidad.

Del escrito de tutela 7. Las tutelantes sostienen que la sentencia de 8 de mayo de 2025 del Tribunal Administrativo de Santander vulnera los derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, y los derechos de las víctimas y el desconocimiento de las sentencias SU-254 de 2013 y T-014 de 2025. Sostienen que la providencia incurrió en los defectos específicos: orgánico, fáctico, procedimental absoluto y procedimental por exceso ritual manifiesto. 8.

En general argumentaron que el Tribunal no tuvo en cuenta que los hechos respecto de los cuales se solicitó la reparación integral, constituyen graves violaciones a los derechos humanos y delitos de lesa humanidad. En relación con el defecto orgánico afirmaron que en virtud del artículo 93 de la Constitución Política y la sentencia SU-254 de 2013, se debía establecer que los tratados y convenios internacionales que reconocen los derechos humanos prevalecen sobre el orden interno. Esto se aplica cuando los tratados prohíben la limitación de los derechos humanos en estados de excepción y no debió aplicar el orden interno, el Artículo 136.

Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA, es decir, la providencia viola el Rango constitucional. 9. Sobre el defecto fáctico se indicó que no se valoraron las pruebas aportadas dentro del proceso, puntualmente que la UARIV reconoció a los demandantes como víctimas de desplazamiento forzado y homicidio. Frente al defecto procedimental absoluto: “el magistrado ponente, debio (sic) continuar con el amparo constitucional, por cuanto estamos frente a hechos amparados por art. 93 CN, y la sentencia su 254/2013, COMO ACTOS DE GUERRA, ACTOS DE LESA Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela HUMANIDAD, DAÑOS CONTINUADOS.”1 Finalmente sobre el defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto se sostuvo que la providencia atacada se limitó a examinar la caducidad desde una perspectiva del derecho interno, sin valorar que el bloque de constitucionalidad le imponía un examen desde las obligaciones internacionales contraídas por el Estado Colombiano. 10.

Por lo anterior, se solicitó aplicar el precedente fijado en la T-014 de 2025, providencia en la que la Corte Constitucional dejó sin efecto una sentencia del Tribunal Administrativo de Magdalena, a unos demandantes que habían sufrido el desplazamiento forzado, y se les habían negado las pretensiones por haber operado el fenómeno de la caducidad.

En la sentencia de la Corte Constitucional se declaró el efecto inter comunis, motivo por el cual, solicitaron que se aplicara dicha resolutiva al caso concreto. Trámite de la tutela 11. La tutela fue repartida por el despacho sustanciador, y se ordenó notificar a las entidades judiciales accionadas. Informar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y vincular a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional – Policía Nacional, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento de Prosperidad Social, al Ministerio Público, y a los intervinientes dentro del proceso contencioso de reparación directa. 12.

La UARIV (Índice Samai 17) y la Policía Nacional (Índice Samai 15) solicitaron que de manera principal se declare improcedente el amparo en relación con las entidades, pues al ser instituciones de la rama ejecutiva del poder público no participaron en la adopción de la sentencia judicial cuestionada. Además, pidieron que se declare que carecen de legitimación en la causa por pasiva.

La Policía Nacional agregó que las providencias censuradas sí examinaron el material probatorio y en esa medida no se produjo vulneración. 13. El Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga (Índice Samai 14) intervino para solicitar que se declare improcedente el amparo, y además que no se vislumbra afectación a algún derecho fundamental de los tutelantes.

Consideraciones Competencia 14. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela en sede de primera instancia conforme el artículo 37 del decreto 2591 de 1991. Problema jurídico 15. En primer lugar, la Subsección deberá establecer si la acción de tutela satisface los requisitos de procedencia formal. En caso de contestar afirmativamente el interrogante, se debe examinar si la decisión de 8 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos alegados en el 1 Folio 12 del escrito de demanda.

Índice Samai 02. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela escrito de tutela, puntualmente si no tuvo en cuenta que los hechos que motivaron la demanda de reparación directa constituyen un delito de lesa humanidad, y que la parte demandante sufrió, supuestamente, la condición de desplazamiento forzado, razón por la cual, era necesario abstenerse de confirmar la decisión de primera instancia que, declaró la caducidad del derecho de acción. 16.

Por lo anterior, para resolver los problemas jurídicos planteados, se reiterará el precedente judicial sobre procedencia de tutela contra providencia judicial de reemplazo; el precedente de esta corporación y constitucional respecto a la aplicación del precedente fijado por el pleno de la Sección tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 29 de enero de 2020, y finalmente se resolverá el caso concreto.

Causales genéricas y específicas de procedencia de procedencia de tutela contra providencia. 17. Conforme el precedente fijado en la C-590 de 20052, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 18.

De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar3; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela4, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional5 o el Consejo de Estado6, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-7;

(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable8 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos 2 Corte Constitucional C-590 de 2005. 3 Se sigue la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 4 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.

Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 6 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 8 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela o eficaces para evitarlo; (vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico;

(vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 19. La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no examina la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez.

En consecuencia, se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales9. 20. En cuanto a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sentencia C-590 de 2005 precisó que la tutela se concederá si se presenta al menos uno de los siguientes defectos.

A continuación, se enuncian los defectos específicos explicados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, profundizando en el defecto invocado por la parte actora. i.Defecto orgánico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carecía de competencia; ii.Defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actuó por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto; iii.Defecto fáctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de índole probatorio, como la omisión del decreto o práctica de pruebas, la valoración de pruebas nulas de pleno derecho o la realización indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso; iv.Defecto sustantivo, que ocurre cuando la decisión judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que no estaban llamadas a gobernar el caso o a partir de interpretaciones jurídicas contrarias a la garantía de los derechos fundamentales. v.Error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso; vi.Decisión sin motivación, que supone que el juez no cumplió con su deber de expresar los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión; 9 Cfr. SU-215 de 2022 M.P. Natalia Ángel Cabo.

“La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela vii.Desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los procedimientos establecidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o por los dictados por ellos mismos (precedente horizontal), sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué se cambia de precedente. viii.Violación directa de la Constitución, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constitución, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice. 21.

Conforme las consideraciones anteriores, en el acápite de caso concreto, se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface las causales genéricas de procedencia y al menos una específica. Inmediatamente a continuación se examinará el precedente constitucional sobre el cumplimiento del requisito de caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos constitutivas de delitos de lesa humanidad o de guerra.

Jurisprudencia sobre la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de graves violaciones a los derechos humanos 22. En decisión del 29 de enero de 2020, el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó el precedente jurisprudencial relativo al término de caducidad de la acción cuando se ejerce el medio de control de reparación directa.

En dicha providencia se concluyó que, incluso en casos de delitos que constituyen conductas de lesa humanidad o crímenes de guerra, resulta aplicable el término de caducidad de dos años previsto en el artículo 164, numeral 2, literal i)10 de la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, en la sentencia SU-312 de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional acogió el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado e indicó que, en efecto, el medio de reparación caduca en dos años, aun si se trata de los punibles antes anotados. 23.

Ambas providencias de unificación establecieron que el término de caducidad comienza a contarse a partir de: (i) la ocurrencia del daño; (ii) el momento en que las personas afectadas lo conocieron o razonablemente debieron conocerlo; (iii) sin embargo, no correrá el término cuando se acredite que las personas estuvieron objetivamente impedidas para acceder a la administración de justicia; y (iv) en los casos de desaparición forzada, la caducidad se cuenta desde el momento en que la persona reaparece o se identifican plenamente sus restos, sin que ello impida presentar la demanda si aún se desconoce el paradero de la víctima. 24.

Tras estas dos decisiones, la Corte Constitucional ha proferido múltiples sentencias de Sala de Revisión11 y de Sala Plena12 en las que ha precisado la manera en que debe contabilizarse el término de caducidad en casos relacionados con crímenes de guerra o de lesa humanidad. Aunque ha reiterado que el derecho de acción caduca, también ha señalado que este requisito debe ser evaluado desde 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 29 de enero de 2020, Exp. 61.033 C.P. Martha Nubia Rico Velásquez. 11 Cfr. T-024 de 2024 M.P. Paola Meneses Mosquera y T-450 de 2024 M.P. Juan Carlos Cortés González.

Recientemente T-001 de 2025, T-004 de 2025 y T-202 de 2025. 12 Cfr. SU-167 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera. SU-241 de 2024 y SU-439 de 2024. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela una perspectiva de flexibilidad y ponderación de principios, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. En efecto, la Corte ha enfatizado que la verificación del cumplimiento del término de caducidad constituye una carga relevante del juez administrativo que no puede ser evaluada de forma mecánica o superficial, especialmente cuando se examinan hechos que configuran graves violaciones a los derechos humanos, como los crímenes de guerra o de lesa humanidad13.

En armonía con lo anterior, por ejemplo, esta subsección14 ha indicado que el examen respecto del cumplimiento del requisito de caducidad no es la simple confrontación de dos fechas en un calendario, sino que, exige que el juez administrativo verifique si los demandantes enfrentaron barreras de acceso a la administración de justicia. Estas barreras de acceso han sido ejemplificadas por la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional. 25.

En la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, por ejemplo, el pleno de la Sección indicó que el término de caducidad no empieza a correr cuando las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos enfrentan obstáculos objetivos como enfermedades o secuestros. Por otra parte, la Corte Constitucional, en sentencias como la SU-167 de 2023, SU-241 de 2024, SU-429 de 2024, SU-439 de 2024 y T-001 de 2025 han indicado que las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos enfrentan barreras de acceso como pueden ser: (i) sufrir el exilio;

(ii) la vunerabilidad socioeconómica derivada del desplazamiento forzado; (iii) el miedo y la zozobra derivadas de recibir amenazas contra su vida, o (iv) carecer del material probatorio necesario para hacer valer sus pretensiones, especialmente cuando el daño antijurídico es un crimen de lesa humanidad o de guerra sobre el que existe un discurso oficial de impunidad.

A continuación, se precisan las anteriores reglas jurisprudenciales. 26. En la Sentencia SU-167 de 2023, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela contra una providencia judicial que resolvió una demanda de reparación directa. En aquella providencia señaló criterios hermenéuticos sobre el examen de la oportunidad de la demanda.

Señaló que el juez administrativo debe ser consciente de que las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos enfrentan “barreras de acceso” que le impiden ejercer el derecho de acción. Por ello indicó que, el estudio del requisito de la demanda debe hacerse caso a caso: “En suma, (…) se advierte que específicamente, en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la 13 En la T-269 de 2024, la Corte indicó: “Para la Corte Constitucional, el análisis sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa debe ser un equilibrio entre la seguridad jurídica que brinda la existencia de un término de caducidad para presentar las demandas de reparación directa, de un lado, y el acceso a la administración de justicia por parte de las víctimas que alegan haber sufrido daños antijurídicos imputables al Estado, de otro lado”. 14 “En esa medida, se ha indicado el deber de los jueces no solo de hacer un balanceo de principios constitucionales, sino además de superar la idea que el examen se realiza a través de la simple confrontación de dos fechas en un calendario.

Se ha requerido del juez administrativo una disposición hermenéutica para maximizar el acceso ante las autoridades judiciales y partir de posiciones garantistas que, ante graves violaciones a los derechos humanos, logren la realización de la justicia material” sentencia de 7 de febrero, proferida dentro del expediente de tutela 11001- 03-15-000-2024-06282-00 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;

(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; (…) (negrilla y subrayado fuera del texto) 27. De igual manera, en la Sentencia SU-429 de 2024, la Sala Plena de la Corte conoció dos acciones de tutela acumuladas, en la que se discutía si decisiones judiciales de la jurisdicción contencioso-administrativa habían incurrido en defectos específicos de procedencia de tutela, por haber declarado la caducidad del derecho de acción, en casos de víctimas de conflicto armado que habían sufrido el desplazamiento forzado.

En la providencia se fijó un nuevo estándar hermenéutico referido a que, en este tipo de casos el juez competente debe analizar la caducidad de una demanda de reparación, a partir de las barreras de acceso al derecho a la administración de justicia que pudo enfrentar el demandante, en cada caso particular. Puntualmente se indicó: “Esta sentencia agrega un componente a este segundo criterio, aplicable para los casos en los que quien demanda es una persona víctima del desplazamiento forzado.

Así, el juez de la causa debe considerar, en su análisis de las barreras de acceso a la administración de justicia que pudo enfrentar la parte demandante, todos los factores de vulnerabilidad que se asocian al flagelo del desplazamiento forzado y que padecen quienes son víctimas de ese fenómeno”. (negrillas y subrayado fuera del texto) 28.

En la Sentencia T-014 de 2025, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela contra una providencia judicial proferida por un Tribunal Administrativo que había declarado la caducidad del derecho de acción de un grupo de víctimas del conflicto armado, sin tener en cuenta que habían sufrido desplazamiento forzado. En el fundamento jurídico No. 158 de la providencia, respecto a la contabilización del término de caducidad en casos de desplazamiento forzado, se indicó que el juez administrativo debía partir desde el momento en que había retorno o reubicación. Añadió: “(…) esta Corporación ha determinado que la anotada vulnerabilidad sólo se ve superada cuando se consolida la estabilización socioeconómica de la población afectada al retornar a su lugar de origen o se reubican en un lugar en donde pueden habitar en unas condiciones de dignas que garantizan su subsistencia.” (negrilla y subrayado fuera del texto) 29.

En la decisión se amparó el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de las víctimas del conflicto armado, pues el término de caducidad se empezó a contabilizar sin tener en cuenta que el desplazamiento forzado es un hecho victimizante en el que debe evaluarse el contexto, ya que este permite verificar cuando en realidad los ciudadanos pueden acceder a la administración de justicia, lo que, por regla general, sucede con la estabilización económica.

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela 30. A partir de este precedente, la jurisprudencia de esta subsección15, en armonía con el precedente de la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el término de caducidad en casos de personas que sufrieron la tragedia del desplazamiento forzado empieza a contabilizarse cuando cesa la situación y se logra la estabilización socioeconómica, o existe material probatorio respecto al retorno. Con base en el anterior precedente se examinará el caso concreto.

Caso concreto 31. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se examina, si se satisfacen los requisitos de procedencia formal de la acción de tutela contra providencia. Posteriormente, en caso de superar el estudio de la procedencia adjetiva, se estudiará si la decisión incurre en los defectos alegados. Legitimación en la causa por activa y pasiva 32.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que se refiere a la legitimación e interés dispone que la acción de tutela “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales”. A su vez, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de amparo debe dirigirse “contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”16. 33.

Examinado el escrito de demanda, se verifica que los poderes otorgados por Leonilde Fuentes de Rueda, Sandra Juliana Rueda Fuentes y Mauricio Rueda Fuentes satisfacen los requisitos previstos en el artículo 5 de la Ley 2213 de 2021, y en esa medida, habilitan al profesional en derecho para formular el medio constitucional contra la sentencia ordinaria. 34.

Se verifica que los actores cuentan con legitimación en la causa por activa, pues fueron las mismas personas que en ejercicio del medio de control de reparación directa demandaron a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional- Policía Nacional y otros por el homicidio de Luis Eduardo Rueda Jiménez. El proceso contencioso administrativo fue radicado con el número 680013333002-2015- 00131-04.

En sede de primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió decisión de 13 de mayo de 2020, en la que declaró la caducidad del derecho de acción. Apelada, el 8 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el fallo de primera instancia. Se 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de mayo de 2025 exp. 62577 C.P. María Adriana Marín. En el mismo sentido, sentencia de 5 de mayo de 2025, expediente 64872, C.P. María Adriana Marín y Exp. 65967.

C.P. María Adriana Marín. 16 Decreto 2591 de 1991. Artículo 13. “Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. || Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela concluye que satisface el requisito de legitimación por activa, pues ejercen la acción de tutela quienes se vieron afectados por la decisión judicial ordinaria. 35.

Respecto del requisito de legitimación en la causa por pasiva, también se satisface, pues la acción de tutela se dirige contra las autoridades judiciales que profirieron el fallo cuestionado, esto es, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. Relevancia constitucional 36.

En punto al requisito de relevancia, en el escrito de tutela los actores indican que la decisión atacada afecta sus derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, pues el fallo cuestionado no tuvo en cuenta que, los hechos que se juzgan constituyen delitos de lesa humanidad y que la parte demandante había sufrido el desplazamiento forzado derivado de la precariedad económica del homicidio de la cabeza de familia. 37.

La jurisprudencia de esta subsección17, coincidente con la de la Corte Constitucional18, ha señalado que las acciones de tutela en las que se cuestiona la aplicación irreflexiva del término de caducidad del derecho de acción, en casos de reparación directa por graves violaciones a los derechos humanos, la misma reviste relevancia constitucional pues se refiere a sujetos de especial protección constitucional, como lo son las víctimas del conflicto armado, motivo por el cual, se trata de una discusión de índole superior, al resolverse sobre el ejercicio de derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia, el debido proceso, y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral19. 38.

En criterio de esta Sala, el escrito de amparo presenta un debate de índole constitucional, pues se presenta una discusión que supera el plano estrictamente legal, económico o que acude a la tutela como una tercera instancia. Se busca la garantía de derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional de víctimas del conflicto armado que alegan vulnerabilidad en el acceso a la administración de justicia. Subsidiariedad 39.

Los artículos 86 de la Carta Política y 6 del Decreto 2591 de 1991 señalan que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 1° de julio de 2025, Rad. 11001-03-15-000-2025-00773-01. C.P. Fernando Pardo Flórez.

Acción de tutela contra providencia judicial. Se indicó: se “ha señalado que las acciones de tutela en las que se discute la aplicación del término de caducidad, en eventos donde el daño constituye una grave violación a los derechos humanos, por ejemplo, el desplazamiento forzado causado por el actuar un grupo armado ilegal, reviste relevancia constitucional, pues se discute la posibilidad concreta del ejercicio del derecho al acceso a la administración de justicia por parte de víctimas del conflicto armado”. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-429 de 2024. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-014 de 2025, Fundamento Jurídico No. 96 a 99.

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela defensa judicial, o cuando se utilice como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. La Sala encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, pues contra la decisión atacada no procede recurso alguno que tenga la posibilidad de permitir cuestionar ampliamente la decisión atacada a través de argumentos de índole constitucional.

Si bien, formalmente, contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander resulta posible promover el recurso extraordinario de revisión, los argumentos constitucionales invocados en el escrito de amparo no se adecúan a ninguna de las taxativas causales previstas en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011. 40.

En esa medida, como ha indicado la Corte Constitucional20, las causales del recurso extraordinario de revisión son taxativas y previstas para concretas hipótesis, en el caso concreto, son inidóneas, pues no permiten tramitar el reclamo constitucional que se propone en el escrito de amparo. En consecuencia, solo procede la acción constitucional de tutela.

Inmediatez 41. La jurisprudencia constitucional destaca que la acción de tutela debe interponerse en un término prudencial contado a partir de la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos fundamentales. En el caso analizado, la decisión judicial cuestionada fue proferida el 8 de mayo de 202521, notificada el 16 del mismo mes y año22.

La acción de tutela fue radicada en primera instancia, el 26 de junio de 202523, esto es, un poco más de un mes, lo que implica un plazo razonable, en cumplimiento del requisito de inmediatez. Identificación de los hechos que dieron origen a la violación 42. La parte actora señala elementos relevantes que tienen el alcance de afectar el sentido de la decisión. Señala adecuadamente, las providencias que en su criterio vulneran sus derechos fundamentales, y les reprocha aspectos concretos de su razonamiento probatorio.

Puntualmente indica que no tuvieron en cuenta que la UARIV reconoció a la parte actora como víctima del conflicto armado, entre otras, por el hecho de desplazamiento forzado, en consecuencia, se presenta un reparo adecuadamente precisado. La acción no se dirige contra una sentencia de tutela, una proferida por la Corte Constitucional o una de nulidad por inconstitucionalidad proferida por el Consejo de Estado24 43.

El requisito en mención se acredita, en atención a que la acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia de una demanda de reparación proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y confirmada 20 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015 y SU-241 de 2024. 21 Folio 27 y subsiguientes del Índice Samai No. 02. 22 Índice samai 18 del proceso contencioso 680013333002-2015-00131-04. 23 Índice Samai 1. 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-048 de 2022.

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela por el Tribunal Administrativo de Santander, motivo por el cual se satisface el requisito. 44. Por lo anterior, respecto al primer problema jurídico, se concluye que la acción de tutela es procedente formalmente, y se prosigue con la solución del segundo problema jurídico, es decir, verificar si se configura alguna de las causales invocadas por la parte tutelante.

Con el fin de facilitar la comprensión del debate constitucional y la eventual configuración de los defectos alegados en el escrito de tutela, se explican las razones que sostienen la decisión atacada. Decisión atacada 45. Como se indicó en el acápite de antecedentes, dentro del proceso de reparación directa, en sede de primera instancia, la decisión de 13 de mayo de 2020, examinó la situación de los demandantes a la luz del precedente proferido el 29 de enero de 2020, por el pleno de la Sección Tercera de la Corporación y resolvió declarar la caducidad de la acción, puesto que, dentro del expediente y a la luz de las reglas jurisprudenciales vigentes para aquel momento, no existía un elemento objetivo que llevara a la inaplicación del término previsto en el literal i), numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 46.

La apelación de la providencia atacó directamente dicha conclusión, razón por la cual, la parte actora tuvo amplia oportunidad para explicar las razones por las cuales, en el caso concreto, no debía aplicarse la caducidad de la acción. En la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 8 de mayo de 2025, esa corporación judicial acudió a las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de 29 de enero de 2020 proferida por el Pleno de la Sección Tercera, pero además a las recientes providencias proferidas por la Corte Constitucional, puntualmente a las sentencias SU-167 de 2023 y la SU- 429 de 2024 relacionadas con que, en el caso de las víctimas del conflicto armado que sufrieron o sufren el drama del desplazamiento forzado, el término de caducidad debe iniciar a contabilizarse desde el momento en que cesa la vulnerabilidad socioeconómica derivada de esa situación y logran el goce efectivo de derechos, estos es cuando se procede el retorno o reasentamiento. 47.

La providencia tuvo en cuenta los testimonios practicados en la primera instancia, puntualmente, los de la propia parte actora, en los que se evidenció además del daño antijurídico (el homicidio de Luis Eduardo Rueda Jiménez), y las consecuencias que este tuvo, entre las que, a criterio del tribunal accionado no estuvo el desplazamiento forzado de los familiares.

En los fundamentos jurídicos 5 y subsiguientes del fallo cuestionado se valoró el testimonio de la parte actora, especialmente en relación con las consecuencias socioeconómicas del homicidio de la víctima. En la providencia se lee: “5.3. Señaló que, tras la muerte de su esposo, se sintió completamente desamparada, ya que perdió a su principal sostén económico y no tenía un lugar seguro para vivir, y debido a esta falta de recursos, se refugió con sus hijos con unos familiares.

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela 5.4. Manifestó que en ese momento desconocían los programas de apoyo, protección o indemnización que existían y que por ello no acudieron a ninguna entidad del Estado hasta 2015.

Comentó también que nunca recibió ayuda económica o asistencia por parte de la empresa para la que trabajaba su esposo, ni en forma de seguros o pensiones.” 48. Con base en esta prueba y otros testimonios, el tribunal concluyó: “Por lo tanto, al no verificarse la configuración del hecho victimizante de desplazamiento forzado, no resulta aplicable la subregla especial de cómputo de la caducidad prevista para delitos de lesa humanidad o graves violaciones de derechos humanos, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las Sentencias SU-167 de 2023 y SU-429 de 2024, y la regla de unificación del Consejo de Estado.

Así las cosas, no es de recibo para esta Sala el argumento de la parte demandante según el cual, por tratarse de un daño continuado o relacionado con crímenes de lesa humanidad, no resulta aplicable el término ordinario de caducidad. Por el contrario, ante la falta de prueba de que el daño se enmarcara en esas categorías, debe operar el término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA, que se encuentra ampliamente superado ya que los hechos ocurrieron en 1989 y la demanda se presentó en el 2015.” 49.

A juicio de esta Subsección, el Tribunal Administrativo de Santander aplicó el precedente en vigor en materia de caducidad del derecho de acción de demandas de reparación directa, en casos del desplazamiento forzado calificado como un delito de lesa humanidad. Se refirió, no solo al precedente de unificación de 29 de enero de 2020 proferido por el Pleno de la Sección Tercera, sino además a las recientes sentencias de unificación de la Corte Constitucional respecto a la misma temática, y directamente examinó entre los medios de conocimiento contenidos en el proceso, si se presentaba esa situación, sin embargo, llegó a la conclusión que la misma no se presentó. Esto es, que no existe evidencia del desplazamiento forzado, con el fin de aplicar la regla jurisprudencial concreta en esta materia. 50.

Se recuerda que la procedencia de la acción de tutela contra providencia, no es un examen a la corrección material de la sentencia ordinaria, sino un examen a la validez de la misma. Razón por la cual, al juez de tutela no le corresponde fungir como juez ordinario de la causa, o como una tercera instancia, sino, en el caso de que se hubiese aportado en el escrito de tutela un medio de conocimiento que, permitiera mostrar la invalidez de la conclusión del Tribunal Administrativo, resultaría procedente concluir que se produjo un defecto fáctico.

No obstante, en el escrito de tutela, la parte actora sostiene que, la inclusión de las víctimas en el RUV tiene el alcance de mostrar que la parte actora fue víctima de desplazamiento forzado. Sobre este punto, la Corte Constitucional en sentencia SU 636 de 201525, precisó que la inscripción en el Registro Único de Víctimas se produce dentro de un procedimiento administrativo, pero ello no releva a las partes dentro de un proceso judicial, puntualmente uno contencioso administrativo de probar los hechos que fundamentan sus pretensiones.

Precisó la providencia: “24. El anterior análisis permite establecer que las disposiciones en materia de pruebas contenidas en la Ley 1448 de 2011, en particular las previstas en los 25 Reiterada en la T-117 de 2022 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela artículos 5, 77, 78, 84, 89 y 158, constituyen normas especiales cuya aplicación está prevista de manera expresa para los procedimientos de reparación que se adelanten por vía administrativa y en los procesos judiciales de restitución de tierras.

La Ley 1448 no extiende tal regulación a los procesos judiciales de reparación directa que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa; si bien esta ley introduce normas relativas a los derechos de las víctimas en los procesos judiciales, en su mayor parte se orientan a regular su participación en los procesos penales y de restitución de tierras. 25.

En relación con los procesos de reparación que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa, la Ley de Víctimas establece las siguientes reglas: (i) el reconocimiento de la calidad de víctima en términos de dicha ley, no implica prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes en la producción de un daño antijurídico (…)” 51.

En consecuencia, a criterio de esta Subsección la inscripción en el Registro Único de Víctimas, si bien es una actuación administrativa que permite el ejercicio de derechos de las víctimas derivados, principalmente de la Ley 1448 de 2011, este solo registro no tiene el alcance de probar judicialmente, en sede de reparación directa, la condición de desplazamiento forzado de la parte actora.

Dentro del proceso contencioso administrativo no se aportó prueba dirigida a mostrar dicha situación y los testimonios practicados en audiencia tampoco fueron dirigidos a mostrar esa situación. 52. Por lo anterior a juicio de esta corporación no se produce el mencionado defecto fáctico ni el desconocimiento del precedente, toda vez que: (i) la inscripción en el RUV no tiene el alcance de probar judicialmente la situación de desplazamiento forzado, como acertadamente indicó la autoridad judicial demandada, y los testimonios practicados en audiencia no dan cuenta del mismo hecho.

En efecto, era razonable la valoración relacionada con la ausencia de prueba del hecho victimizante dentro del proceso; (ii) se tuvieron en cuenta las reglas jurisprudenciales más recientes proferidas por la Corte Constitucional respecto de la aplicación del término de caducidad en casos de desplazamiento forzado de víctimas del conflicto armado.

Respecto de los restantes defectos, puntualmente defecto procedimental absoluto y procedimental por exceso ritual manifiesto, no se evidencia dentro del expediente ordinario y específicamente en las providencias atacadas, un motivo por el cual, el mismo se encuentra configurado, toda vez que, no se pretermitió ninguna etapa procesal del juicio de reparación directa, ni se incurrió en una interpretación o aplicación excesivamente rígida de las normas procesales o sustantivas.

Por el contrario, se buscó aplicar de manera flexible el término de caducidad, sin embargo, ante la carencia probatoria sobre la situación de desplazamiento forzado no resultó procedente aplicar la regla jurisprudencial de la SU-429 de 2024. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04024-00 Accionante: Leonilde Fuentes de Rueda y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Primera instancia acción de tutela

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por Leonilde Fuentes Rueda, Sandra Juliana Rueda Fuentes y Mauricio Rueda Fuentes, por las razones explicadas en la presente providencia.

SEGUNDO: INFORMAR a las partes del contenido de la providencia por el medio más expedito. TERCER: En caso de no ser impugnado REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF