CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 68001-23-33-000-2018-00171-01 (2310-2024) Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relaciones laborales encubiertas tras contratos administrativos de prestación de servicios Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que concedió las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones La señora Claudia Angélica Sandoval Herrera, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del Oficio 4429 de 29 de junio de 2017, expedido por el Instituto de Salud de Bucaramanga ESE.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que entre las partes existió una relación laboral entre el 2 de abril de 2003 y el 4 de marzo de 2015, se 1 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 3 a 18. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 2 ordene el pago de salarios, prestaciones sociales, sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantía y demás emolumentos a los que tienen derecho los empleados de planta del demandado, y se reconozca las diferencias que pagó de más en sus aportes a salud y pensiones. 1.1.2 Hechos y omisiones Manifiesta que prestó sus servicios en el área de presupuesto y gestión financiera del Instituto de Salud de Bucaramanga ESE entre el 2 de abril de 2003 y el 4 de marzo de 2015, labor para la cual fue vinculada mediante múltiples contratos de prestación de servicios.
Dice que los contratos celebrados fueron sucesivos y habituales, y las funciones confiadas estaban encaminadas al desarrollo directo de la misión de la entidad, cumplía el horario impuesto por la institución y no contaba con autonomía en el desarrollo de sus funciones. Expone que, el 22 de junio de 2017, presentó reclamación administrativa para el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales adeudadas, negados a través del acto acusado. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Sostiene que con la expedición del acto acusado, el Instituto de Salud de Bucaramanga trasgredió «los principios básicos sobre los cuales se funda el Estado Social y Democrático de Derecho, al desconocer […] la relación laboral, y pretender encubrirla por medio de órdenes de prestación de servicios», aspecto que describe como «reprochable», pues lesiona sus garantías mínimas e irrenunciables «al sostener que no se dio ningún vínculo laboral y con ello no efectuar el pago de las prestaciones a las que estaba obligado».
Aduce que desarrolló sus funciones dentro de un horario determinado por la entidad, con los elementos entregados por ella y bajo continua dependencia, razón por la cual, se encuentran reunidos los elementos esenciales de toda relación de trabajo subordinada. 1.2 Contestación de la demanda2 2 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 149 a 152.
Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 3 La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la relación con la demandante se derivó de contratos de prestación de servicios profesionales celebrados «ocasionalmente», y no se configuró una relación de carácter laboral como esta pretende, toda vez que no confluyen los elementos esenciales de estas, pues no hubo subordinación en el vínculo.
Propuso las excepciones que denominó «inexistencia de los elementos de la relación laboral», «prescripción» y «compensación». 1.3 La sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 23 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, oportunidad en la cual: i. Declaró la nulidad del acto acusado; ii.
Declaró probada parcialmente la excepción de prescripción, respecto de los períodos laborados con anterioridad al 1° de febrero de 2012, excepto en lo relacionado con los aportes del Sistema General de Pensiones; iii. Ordenó el pago de las prestaciones sociales no prescritas que percibían los empleados de planta de la entidad, «por el período comprendido entre el 1° de febrero de 2012 hasta el 30 de abril de 2015», liquidadas con el valor de cada contrato; y iv.
Dispuso el pago de aportes al respectivo fondo de pensiones durante los lapsos «efectivamente laborados por contratos de prestación de servicios»4. Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal encontró que «la demandante […] suscribió sesenta y tres (63) ordenes de prestación de servicios y ocho (08) otrosí con el Instituto de Salud de Bucaramanga, los cuales tuvieron como objeto central la prestación de los servicios personales en el área financiera en la oficina de Presupuesto de la E.S.E. ISABU», en su gestión «[…] se encontraba sometida al cumplimiento de horario laboral de 7 a.m. a 4 p.m. desempeñando sus funciones de manera personal conforme a lo asignado por su superior inmediato» y «[…] solamente podía realizar sus funciones dentro de las instalaciones de la entidad en razón a la no disponibilidad del uso del software financiero en ubicaciones distintas a la locación de la entidad».
El a quo determinó que «[…] la subordinación de la demandante frente a la entidad demandada surge como un elemento propio de las funciones que éste cumplía, pues dada la labor para la que fue 3 Samai del Tribunal Administrativo de Santander, índice 41. 4 En específico, señaló que «la entidad demandada deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos efectivamente laborados por contratos de prestación de servicios, incluidos aquellos sobre los cuales operó el fenómeno de la prescripción, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes a pensión realizados por el actor como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador».
Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 4 contratado - “Prestar los servicios profesionales a la subdirección administrativa en el área de presupuesto de la ESE ISABU”-, resulta claro que para su ejercicio no podía contar con la autonomía e independencia propia de un contratista, sino que debía estar disponible en el horario que le fuera impuesto para ello», y añadió que «[…] las obligaciones impuestas al demandante revelan que la actividad de “Prestar los servicios profesionales a la subdirección administrativa en el área de presupuesto de la ESE ISABU” a su cargo, no se ejecutaba con independencia y autogobierno, sino, por el contrario, la misma se supeditó a las exigencias propias que dicha labor conlleva, esto es, el necesario cumplimiento de órdenes impartidas por su jefe inmediato, configurándose subordinación en el cumplimiento de las labores, inferencia que se desprende del mismo objeto para el que fue contratada».
Igualmente, señaló que «[…] los testimonios recepcionados permiten probar el elemento de subordinación, dado que muestran la sujeción de la demandante a una jornada de trabajo, las órdenes y directrices impartidas por la entidad a través de un jefe inmediato, así como la ausencia de autonomía e independencia de éste en la realización de las funciones asignadas», y evidenció «[…] suficientes elementos de hecho y derecho para inferir la configuración de un contrato realidad entre la demandante y la entidad demandada durante los periodos en que se celebraron los contratos de prestación de servicios».
Finalmente, en el estudio sobre la prescripción, advirtió que entre los contratos 1841 de 2010 y 364 de 2012 se presentó una interrupción de «450 días hábiles», razón por la cual declaró la prescripción de las sumas correspondientes a las vinculaciones anteriores a este último, comoquiera que la interesada radicó la solicitud de reconocimiento de relación laboral el 22 de junio de 2017. 1.4 El recurso de apelación5 Inconforme con la decisión de primera instancia, el Instituto de Salud de Bucaramanga ESE interpuso recurso de apelación, en el que expresa que «[…] de las pruebas obrantes dentro del plenario se pueden extraer como conclusión que el A QUO valoró erradamente en la sentencia de primera instancia las pruebas testimoniales allegadas al proceso, dando valor a los contratos de prestación de servicios suscritos con la demandada ESE ISABU, sin lograr determinar los elementos constitutivos de la relación laboral».
Advierte que «[…] en cuanto a la subordinación se refiere se ECHA DE MENOS, PRUEBA QUE DEMOSTRARA QUE la señora CLAUDIA SANDOVAL para ausentarse debía tramitar o solicitar el permiso ante el gerente del ISABU o ante algún supervisor del contrato (plenamente identificado) y de manera reiterada en el tiempo; al igual que se echa de menos prueba que indique que la accionante se le inici[ó] algún proceso disciplinario o se le realiz[ó] algún llamado de atención dejando su anotación 5 Samai del Tribunal Administrativo de Santander, índice 41.
Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 5 en la hoja de vida, por otra parte no se observa prueba del cumplimiento de un horario que demuestre hora de entrada o de salida, también se echa de menos prueba que demuestre diferentes órdenes dadas por el supervisor del contrato, o cualquier otra prueba directa o indirecta que refleje una limitante en su autonomía e independencia como contratista».
Finalmente, aduce que la coordinación de funciones no implica, necesariamente, subordinación del contratista, y solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 3 de septiembre de 2024, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo el 25 de los mismos mes y año. La parte demandante no se pronunció sobre la alzada promovida por el Instituto accionado. 1.5.1 Ministerio Público: el agente del Ministerio Público emitió concepto en el que sugirió revocar la sentencia impugnada, al estimar que «[…] el acervo probatorio recaudado no es suficiente y contundente para acreditar el elemento de la subordinación, pues, si bien es cierto a través de los contratos de prestación de servicios se pudo establecer el tipo de vinculación con el Instituto de Salud de Bucaramanga E.S.E., la existencia de la prestación personal y el pago de una remuneración, esto no determina que los servicios prestados por la señora Sandoval Herrera hayan sido ejecutados en contextos de subordinación».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 6 De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 3286 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada entre la demandante y el Instituto de Salud de Bucaramanga ESE, con fundamento en las funciones que desempeñó en el área financiera y de tesorería en desarrollo y ejecución de contratos de prestación de servicios, o si, por el contrario, al celebrar y dar ejecución a dichos contratos, la entidad accionada dio cumplimiento a la normativa aplicable.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad; 2.4 Pruebas recaudadas; 2.4 Caso concreto y 2.6 Alcance del restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» 6 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 7 Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 8 contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 9 ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda9 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012- 00020-01 (316-2014).
Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 10 prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.4 Medios de prueba A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: a. Reclamación administrativa de 22 de junio de 201710, a través de la cual la demandante solicitó del Instituto de Salud de Bucaramanga el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales correspondientes al período comprendido entre el 2 de abril de 2003 y el 4 de marzo de 2015. b. Certificaciones acerca de los contratos celebrados y las funciones realizadas11. c. Oficio 4429 de 29 de junio de 201712. d. Copia de contratos celebrados13. e. Certificaciones de aportes efectuados al Sistema de Seguridad Social Integral14. f. Acuerdos municipales que fijaron los emolumentos correspondientes a los empleados de planta de la entidad entre 2003 y 201715. g. Declaración de parte de la señora Claudia Angélica Sandoval Herrera16. h. Testimonio17 de Luis Antonio Peña Hernández, quien afirmó que conoció que conoció a la demandante en 2003, cuando esta ingresó a la oficina financiera del Instituto de Salud de Bucaramanga, refiere que ella era el apoyo del subdirector administrativo de la entidad y estuvo en ese cargo por al menos 12 años.
Trabajaban en conjunto porque era contador del área presupuestal. Expresa que la accionante no podía delegar sus funciones, debía trabajar en la sede de la entidad, recibía pagos mensuales por honorarios, y trabajaba de 7 de la mañana a 4 de la tarde. El declarante prestó sus servicios como empleado de planta de la entidad. 10 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 22 y 23. 11 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 24 a 26 y 30 a 32. 12 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 28 y 29. 13 Samai, índice 2, archivo 00ExpedienteDigitalizado, pp. 33 a 113, y carpetas «04.1.
ANEXO CONTESTACIÓN -CONTRATOS CLAUDIA SANDOVAL» y «06.4 RESPUESTA OFICIO 917RG». 14 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 114 a 125. 15 Samai, índice 2, carpeta «06.4 RESPUESTA OFICIO 917RG». 16 Samai, índice 2, archivo: 2018-171-00 ACTA AUDIENCIA DE PRUEBAS. 17 Todos los testimonios obran en Samai, índice 2, archivo: 2018-171-00 ACTA AUDIENCIA DE PRUEBAS.
Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 11 i. Testimonio de Yudy Alexandra Amaya Gutiérrez, quien manifestó que trabajó como contratista en el Instituto de Salud de Bucaramanga entre el 2 de noviembre de 2007 al 31 de diciembre de 2013. Conoció allí a la demandante porque era la persona que expedía los certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales para los contratos de prestación de servicios.
Dice que cumplían funciones «de un contrato laboral», porque les exigían cumplir horario impuesto por la entidad, debían realizar sus actividades en la sede del Instituto, no tuvieron interrupciones en los contratos y debían seguir las ordenes de sus superiores. j. Testimonio de Julio Alexander Cadena Rincón, quien dijo que trabajó en el Instituto de Salud de Bucaramanga entre 2010 y 2016, donde conoció a la demandante.
Prestaba sus servicios como ingeniero y daba soporte al área financiera y administrativa. Dice que la demandante prestaba sus servicios en el área de presupuesto, trabajaba todos los días desde la oficina, cumplía horario, y realizaba sus funciones con equipos y elementos suministrados por la entidad. k. Testimonio de Beatriz Ardila Díaz, quien trabajó con el Instituto de Salud de Bucaramanga entre el 2008 y el 2013, donde conoció a la accionante.
Sostiene que le pasaba las cuentas de cobro a la demandante, ella las revisaba, y las enviaba a tesorería para el respectivo pago. También tenía relación con la demandante cuando le entregaba mobiliario o implementos para que ejerciera sus labores. l. Testimonio de Ana Johanna Acelas Ramos, quien relató que conoció a la demandante durante aproximadamente un año, en 2013, cuando era aprendiz del Sena.
Manifiesta que le consta que prestaba sus servicios en el área de presupuesto y cumplía con sus funciones en la oficina y los horarios asignados por la entidad. 2.5 Caso concreto La demandante pretende obtener la declaración de existencia de una relación de trabajo subordinada con la Administración, con ocasión de los servicios que prestó al Instituto de Salud de Bucaramanga ESE entre el 2 de abril de 2003 y el 4 de marzo de 2015 en el área financiera y de tesorería, bajo la modalidad de contratación administrativa de prestación de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, persigue el reconocimiento de prestaciones sociales ordinarias y especiales a que tienen Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 12 derecho los empleados de planta de esa Entidad, tanto como la práctica o reembolso de los aportes sufragados a los sistemas integral de seguridad social.
Por su parte, el Instituto de Salud de Bucaramanga asegura que la modalidad contractual utilizada se encuentra conforme a derecho, y nunca se generó el vínculo laboral que alega la parte actora. Planteado el objeto y alcance del litigio, y a partir de las pruebas recaudadas en el expediente, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que corresponde, para lo cual, empieza por señalar que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda y la respuesta a los mismos dada por el Instituto de Salud de Bucaramanga, no existe controversia alguna en cuanto a la prestación personal del servicio por parte de la señora Claudia Angélica Sandoval Herrera y la contraprestación que recibía por esa actividad.
En efecto, una vez revisado el expediente, se tiene que obra copia de los contratos celebrados18 y certificaciones sobre los extremos temporales de estos19, medios de prueba de los cuales es posible concluir la prestación personal y remuneración del servicio, durante los lapsos y por los valores que siguen: Año Contrato Inicio (dd/mm/aa) Finalización (dd/mm/aa) Valor Días calendario transcurridos entre contratos Días hábiles transcurridos entre contratos 2003 4 1/05/2003 31/05/2003 $ 610.489 n/a n/a 5 1/06/2003 30/06/2003 $ 610.459 0 Cálculo innecesario 5 1/07/2003 31/07/2003 $ 610.459 0 Cálculo innecesario 29 1/08/2003 31/08/2003 $ 610.459 0 Cálculo innecesario 29 1/10/2003 30/10/2003 $ 610.459 30 Cálculo innecesario 29 1/11/2003 30/11/2003 $ 610.459 1 Cálculo innecesario 29 1/12/2003 30/12/2003 $ 610.459 0 Cálculo innecesario 2004 3 1/01/2004 30/01/2004 $ 622.361 1 Cálculo innecesario 171 1/02/2004 29/02/2004 $ 622.361 1 Cálculo innecesario 334 1/03/2004 30/03/2004 $ 622.361 0 Cálculo innecesario 491 1/04/2004 30/04/2004 $ 622.361 1 Cálculo innecesario 650 1/05/2004 30/05/2004 $ 622.361 0 Cálculo innecesario 640 1/06/2004 30/06/2004 $ 622.362 1 Cálculo innecesario 973 1/07/2004 30/07/2004 $ 650.940 0 Cálculo innecesario 1141 1/08/2004 30/08/2004 $ 650.940 1 Cálculo innecesario 1313 1/09/2004 30/09/2004 $ 650.940 1 Cálculo innecesario 1676 1/11/2004 30/11/2004 $ 650.940 31 25 1847 1/12/2004 30/12/2004 $ 650.940 0 Cálculo innecesario 2005 5 1/01/2005 30/01/2005 $ 693.000 1 Cálculo innecesario 141 1/02/2005 28/02/2005 $ 693.000 1 Cálculo innecesario 419 1/03/2005 31/03/2005 $ 693.000 0 Cálculo innecesario 461 1/04/2005 30/04/2005 $ 693.000 0 Cálculo innecesario 629 1/05/2005 31/05/2005 $ 693.000 0 Cálculo innecesario 792 1/06/2005 30/06/2005 $ 693.000 0 Cálculo innecesario 950 1/07/2005 31/08/2005 $ 1.600.000 0 Cálculo innecesario 18 Samai, índice 2, archivo 00ExpedienteDigitalizado, pp. 33 a 113, y carpetas «04.1.
ANEXO CONTESTACIÓN -CONTRATOS CLAUDIA SANDOVAL» y «06.4 RESPUESTA OFICIO 917RG». 19 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 24 a 26 y 30 a 32. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 13 1227 1/09/2005 31/10/2005 $ 2.400.000 0 Cálculo innecesario 1605 1/11/2005 30/11/2005 $ 1.200.000 0 Cálculo innecesario 2123 16/12/2005 30/12/2005 $ 600.000 15 Cálculo innecesario 2006 14 1/01/2006 30/06/2006 $ 5.040.000 1 Cálculo innecesario 484 6/07/2006 30/08/2006 $ 1.652.000 5 Cálculo innecesario 659 1/09/2006 30/11/2006 $ 2.932.650 1 Cálculo innecesario 659 (Adición) 1/12/2006 31/12/2006 $ 977.550 0 Cálculo innecesario 2007 25 1/01/2007 30/05/2007 $ 5.132.250 0 Cálculo innecesario 515 6/06/2007 31/10/2007 $ 5.029.605 6 Cálculo innecesario 2008 331 2/01/2008 31/01/2008 $ 1.150.000 62 40 610 1/02/2008 31/03/2008 $ 3.000.000 0 Cálculo innecesario 610 (Otro sí) 1/04/2008 30/04/2008 $ 1.500.000 0 Cálculo innecesario 1101 2/05/2008 30/06/2008 $ 3.000.000 1 Cálculo innecesario 1487 1/07/2008 31/08/2008 $ 3.000.000 0 Cálculo innecesario 1733 1/09/2008 30/11/2008 $ 4.500.000 0 Cálculo innecesario 1733 (Adición) 1/12/2008 31/12/2008 $ 1.500.000 0 Cálculo innecesario 2009 423 2/01/2009 28/02/2009 $ 3.000.000 1 Cálculo innecesario 807 2/03/2009 30/04/2009 $ 3.000.000 1 Cálculo innecesario 1322 1/06/2009 31/08/2009 $ 4.500.000 31 19 1770 1/09/2009 31/10/2009 $ 3.000.000 0 Cálculo innecesario 1770 (Adición) 1/11/2009 30/11/2009 $ 1.500.000 0 Cálculo innecesario 2289 1/12/2009 31/12/2009 $ 1.500.000 0 Cálculo innecesario 2010 167 4/01/2010 28/01/2010 $ 1.500.000 3 Cálculo innecesario 735 29/01/2010 30/06/2010 $ 7.687.500 0 Cálculo innecesario 1187 1/07/2010 31/07/2010 $ 2.266.667 0 Cálculo innecesario 1750 2/08/2010 30/09/2010 $ 3.400.000 1 Cálculo innecesario 1841 1/10/2010 31/10/2010 $ 1.700.000 0 Cálculo innecesario 2012 364 1/02/2012 31/03/2012 $ 3.423.000 457 313 558 1/04/2012 30/06/2012 $ 4.770.000 0 Cálculo innecesario 872 3/07/2012 30/09/2012 $ 5.400.000 2 Cálculo innecesario 1222 1/10/2012 31/10/2012 $ 1.800.000 0 Cálculo innecesario 1319 1/11/2012 31/12/2012 $ 3.600.000 0 Cálculo innecesario 2013 30 2/01/2013 31/03/2013 $ 6.000.000 1 Cálculo innecesario 466 1/04/2013 30/06/2013 $ 6.000.000 0 Cálculo innecesario 830 2/07/2013 30/09/2013 $ 6.000.000 1 Cálculo innecesario 1157 1/10/2013 30/11/2013 $ 4.000.000 0 Cálculo innecesario 1364 2/12/2013 31/12/2013 $ 1.920.000 1 Cálculo innecesario 2014 95 2/01/2014 28/02/2014 $ 3.840.000 1 Cálculo innecesario 341 3/03/2014 31/05/2014 $ 9.000.000 2 Cálculo innecesario 341 (Adición) 1/06/2014 30/06/2014 $ 3.000.000 0 Cálculo innecesario 671 1/07/2014 31/10/2014 $ 12.000.000 0 Cálculo innecesario 671 (Adición 1) 1/11/2014 15/11/2014 $ 1.500.000 0 Cálculo innecesario 671 (Adición 2) 16/11/2014 30/11/2014 $ 1.500.000 0 Cálculo innecesario 671 (Adición 3) 1/12/2014 31/12/2014 $ 3.000.000 0 Cálculo innecesario 2015 38 2/01/2015 30/04/2015 $ 19.480.000 1 Cálculo innecesario Así entonces, resulta cierto que la señora Sandoval Herrera estuvo vinculada al Instituto de Salud de Bucaramanga, en el área financiera y de tesorería, a través de contratos de prestación de servicios ejecutados entre el 1° de mayo de 2003 y el 30 de abril de 2015, en mérito de los cuales, según los documentos obrantes en el expediente, recibió unos honorarios de forma mensual, en contraprestación por los servicios prestados, conforme a la suma acordada en cada contrato.
Ahora bien, para efecto de establecer la eventual interrupción entre vinculaciones, la Sala reitera la regla adoptada en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025- CE-S2-202120, en la cual esta Sección Segunda estableció «un periodo de treinta (30) días 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021. Expediente núm. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 14 hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios».
En el presente caso se presentaron dos interrupciones mayores a 30 días hábiles así: i. Entre los contratos 515 de 2007 y 331 de 2008, de 40 días hábiles; y ii. Entre la finalización del contrato 1841 de 2010 (31 de octubre de 2010) y el inicio del contrato 364 de 2012 (1° de febrero de 2012), de 313 días hábiles. En consecuencia, es viable determinar que la vinculación de la actora con el Instituto accionado tuvo ocasión durante los siguientes períodos: Inicio (dd/mm/aa) Finalización (dd/mm/aa) 01/05/2003 31/10/2007 02/01/2008 31/10/2010 01/02/2012 30/04/2015 Establecido lo anterior, se encamina la Subsección al estudio del elemento de continua subordinación o dependencia, para lo cual empieza por señalar que, según los contratos celebrados, todos ellos tuvieron como objeto «Prestar los servicios profesionales a la subdirección administrativa en el área de presupuesto de la ESE ISABU».
En específico, el subdirector administrativo del Instituto de Salud de Bucaramanga emitió certificación de 25 de julio de 201521, en la que relacionó las funciones adelantadas por la actora entre el «2 de abril de 2003» y el «31 de octubre de 2012», así: De la misma forma, en certificación otorgada el 29 de julio de 2015, el aludido funcionario indicó que, entre el 1° de noviembre de 2012 y el 4 de marzo de 2015, realizó las siguientes actividades: 21 Samai, índice 2, archivo: 00ExpedienteDigitalizado, pp. 24 a 26 y 30 a 32.
Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 15 Las funciones enlistadas, correspondientes a gestiones presupuestales, de facturación, recaudo y tesorería, comportan tareas de naturaleza misional necesarias para la ejecución del giro ordinario de las actividades de las empresas sociales del Estado, pues aunque no son ocupaciones de enfermería, médicas o científicas, sí se encuentran orientadas a posibilitar la atención de los pacientes, verificación de órdenes médicas, emisión de facturas, cobros de cuotas moderadoras y copagos y demás actividades administrativas necesarias para prestar servicios de salud.
La condición de los ámbitos funcionales asignados a la demandante permite ver que no contaba con autonomía técnica, pues sus labores responden a la necesidad de ejecución de los procedimientos administrativos, contables y de cobro de valores y cuotas que el sistema general de seguridad social ha previsto, asunto que, como es natural, constituía el marco restringido de acción de su desempeño, sin que tuviera opción de emprender acciones de manera libre en uso de su arbitrio.
Asimismo, si bien los testimonios recaudados no constituyen plena prueba de subordinación en la vinculación de la señora Sandoval Herrera, si resultan relevantes cuando son evaluados bajo las reglas de la sana crítica y la recta razón, en cuanto son coincidentes en señalar que la actora cumplía un horario establecido por la Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 16 entidad, a donde necesariamente debía asistir para desempeñar sus funciones, bajo las directrices de sus superiores.
Dicho lo anterior, resulta relevante traer a colación lo dicho por esta Corporación22, en el cual logró develar la relación de subordinación presente en relaciones contractuales celebradas con objeto de asumir funciones de apoyo en tesorería y facturación en empresas sociales del Estado, así: «De lo esquematizado anteriormente de las órdenes de prestación de servicios se puede inferir que no existió una prestación continuada e ininterrumpida en los periodos comprendidos del 5 de enero de 2004 al 1 de diciembre de 2006, en donde se demuestra que el elemento sustancial de subordinación continuada no se cumplió a cabalidad, porque no se dio una continuidad en la prestación del servicio como quiera que hubo lapsos importantes sin ningún tipo de vínculo, y por ende, mucho menos existió una continuada y permanente subordinación. Caso contrario se dio frente a los contratos de prestación de servicios entre el Gerente de la entidad demandada y la señora Luz Miriam Cerón Rosero en los periodos comprendidos del 1 de febrero de 2007 al 2 de julio de 2008, en donde se aprecia que se desempeñó como auxiliar de facturación, ya que existió una continuidad e ininterrumpida prestación del servicio presentándose el elemento de subordinación en donde la accionante tenía que dar cuentas, preparar, organizar y entregar al ingeniero de sistemas los soportes en carpetas y verificar los requisitos necesarios para que todas las cuentas que se generaran pudieran ser cobradas y estén en orden, el recibir dinero por concepto de pago de prestaciones de salud de procedimientos no incluidos en el POS, insumos, copagos y cuotas moderadoras, realizar arqueo de caja de diario por venta de servicios de salud, elaborar comprobantes y entregar relación diaria a la subgerente administrativa y financiera para su respectiva consignación y ejercer las demás funciones afines con la naturaleza del cargo que le fueran asignadas.
(…) Los citados medios probatorios dan cuenta que la demandante desempeñó sus funciones en un horario determinado y en la sede de la entidad demandada, elementos que por sí solos no son suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación continuada, pero por la naturaleza de funciones que desempeñaba como auxiliar de facturación, funciones claramente operativas y que se ejecutaban de manera continua, funciones que adicionalmente no requerían un conocimiento especializado propio de los contratos de prestación de servicios, llevan a la Sala a vislumbrar que se está en presencia de una relación laboral, en el citado período comprendido entre el primero de 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 2 de marzo de 2017; expediente núm. 52001-23-31-000-2010-00505-02(4066-14);
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 17 febrero de 2007 y el 7 de septiembre de 2008, exceptuando los pequeños lapsos en que no hubo contrato. De lo expuesto en el presente acápite se desprende que la actora logró probar que la relación contractual entablada con el Municipio de Consacá – Centro de Salud Consacá E.S.E., se enmarcó en un contrato de trabajo.» De manera que, el ejercicio de labores de tesorería y facturación tiene vocación de subordinación cuando aquel servicio implica el desempeño de tareas y actividades que se encuentran inexorablemente atadas a las órdenes y procedimientos de la entidad, en un lugar y horarios impuestos, y por gracia del acatamiento de protocolos y práctica de procedimientos misionales establecidos por el contratante.
Ergo, en punto a la valoración del material probatorio allegado al sub judice, debe decirse que los contratos fueron celebrados de forma sucesiva por un tiempo mayor a 10 años, razón por la que no puede predicarse que se deba a un evento temporal o necesidad contingente de la entidad accionada, ni que haya acudido a esa forma jurídica de vinculación «por el término estrictamente indispensable», tal como lo preceptúa la Ley 80 de 1993, sino que revela una situación continuada y sistemática a partir de la cual, bajo una cierta situación de indeterminación temporal, aprovechó los servicios personales de la demandante para desarrollar su misión y objeto.
Siendo así, la Sala encuentra probado el ejercicio continuamente subordinado y dependiente de las funciones ejercidas por la señora Sandoval Herrera, lo que, sumado a los elementos de prestación personal del servicio y remuneración previamente decantados, impone concluir que entre ella y la Administración existió una relación laboral subordinada.
Al respecto, es necesario aclarar que, aunque la demandante pretendió el reconocimiento de la relación laboral entre el 2 de abril de 2003 y el 4 de marzo de 2015, la evidencia recaudada solo da cuenta de la ejecución de sus funciones dentro de los períodos descritos en detalle en esta providencia, tiempos que coinciden con los evidenciados por el Tribunal, razón por la cual, el pago de las prestaciones sociales no prescritas ordenado por el a quo, «por el período comprendido entre el 1° de febrero de 2012 hasta el 30 de abril de 2015», y el pago de aportes a pensión durante el tiempo «efectivamente laborad[o] por contratos de prestación de servicios», resulta adecuado y no amerita modificación alguna en esta instancia. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 18 Finalmente, la Sala debe destacar que su posición sobre el restablecimiento del derecho en casos como el que nos ocupa, en los cuales logra establecerse el encubrimiento de una relación laboral subordinada a través de contratos administrativos de prestación de servicios, difiere de la adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar que deben ser reconocidas las diferencias entre lo percibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta en un cargo que guarde equivalencia funcional, junto con las prestaciones sociales de orden legal o reglamentario que a este corresponden.
No obstante, la aplicación estricta del principio non reformatio in pejus torna inviable agravar la situación del Instituto de Salud de Bucaramanga como apelante único y, por tanto, no resulta posible ahora efectuar correcciones a favor de la demandante. Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia respecto de la existencia de la relación laboral subordinada, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.7 Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso23. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta sede. III. DECISIÓN 23 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.
Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33-000- 2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. Número Interno: 2310-2024 Demandante: Claudia Angélica Sandoval Herrera Demandado: Instituto de Salud de Bucaramanga ESE 19 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de febrero de 2023, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.