CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. (Invercoal) Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho — CPACA TEMAS: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Presupuesto estructural del proceso.
El acceso a la jurisdicción exige una correspondencia directa entre el demandante y el titular del derecho sustancial cuya protección se pretende. LEGITIMACIÓN FORMAL Y MATERIAL –La legitimación en la causa desde el punto de vista formal se configura con la presentación de la demanda y la atribución de una conducta a la parte demandada, mientras que la legitimación material exige un vínculo sustancial entre los sujetos procesales y la relación jurídica controvertida.
Solo esta última habilita un pronunciamiento de fondo. CONTROL OFICIOSO DE PRESUPUESTOS PROCESALES – Facultad y deber del juez. La verificación de la legitimación en la causa puede y debe ser realizada de oficio por el juez, aun sin alegación de parte, en aplicación de los principios de legalidad, congruencia y economía procesal. INTERÉS JURÍDICO DIRECTO – Inviabilidad de intereses fácticos o económicos.
El interés económico o estratégico de un tercero respecto del resultado del procedimiento administrativo minero no sustituye el interés jurídico directo y personal exigido para habilitar la legitimación en la causa por activa. RELACIÓN ENTRE EL DEMANDANTE Y EL DERECHO INVOCADO – Ausencia de vínculo sustancial. La sociedad actora no acreditó poder, representación ni vínculo jurídico con el sujeto que formuló la solicitud de formalización de minería tradicional, lo que excluye su capacidad procesal para controvertir los actos que resolvieron dicha solicitud.
AGENCIA OFICIOSA – Inexistencia de manifestación expresa ni ratificación. No se advierte que la sociedad actora haya actuado como agente oficioso del verdadero titular del derecho conforme a lo exigido por el artículo 57 del CGP. EVENTUAL PARTICIPACIÓN EN MEDIACIÓN – La eventual intervención en la fase de mediación prevista en el art. 325 de la Ley 1955 de 2019, como titular de títulos mineros superpuestos, no confiere legitimación en la causa para impugnar los actos administrativos que resolvieron una solicitud presentada por un tercero. CONDENA EN COSTAS – Improcedencia ante la inexistencia de parte vencida por declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa.
En consecuencia, no se cumplen los supuestos normativos que permitirían la imposición de costas, conforme a los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables por remisión del artículo 188 del CPACA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido contra la Agencia Nacional de Minería —en adelante, ANM—, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos proferidos en el marco de un trámite de formalización de minería tradicional y se ordene el correspondiente restablecimiento del derecho.
I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A., por conducto de su apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 2 restablecimiento del derecho contra la ANM, con fundamento en el artículo 138 del CPACA, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 922 del 17 de octubre de 2019 y No. 695 del 23 de junio de 2020, mediante las cuales la autoridad minera rechazó la solicitud de formalización de minería tradicional No. NF4-16561, relacionada con un yacimiento de carbón ubicado en el municipio de Landázuri, Santander, presentada por el señor David Jesús Castillo Cepeda, debido a la superposición que presentaba el área solicitada con tres títulos mineros —FEL- 163, EI1-131 y FEL-161— de los cuales la sociedad demandante es titular.
La actora considera que la decisión administrativa se adoptó con una interpretación restrictiva del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, al considerar que la etapa de mediación entre el minero tradicional y el titular minero solo procede en casos de superposición con un único título. Alega que los tres títulos pertenecen a un solo titular —la sociedad aquí demandante—, que manifestó expresamente su voluntad de adelantar la etapa de mediación con el señor Castillo Cepeda, razón por la cual, a su juicio, la autoridad debió permitir dicha instancia para buscar un acuerdo que viabilizara la formalización. Afirma que esta omisión vulneró principios constitucionales como el debido proceso y la igualdad, así como los principios de buena fe, celeridad y publicidad que rigen la función administrativa.
Como consecuencia, solicita que se ordene rehacer el procedimiento de formalización minera conforme al trámite previsto en la normativa aplicable al asunto. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. La sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. (Invercoal), por conducto de apoderada judicial, presentó demanda contra la ANM el día 22 de junio de 20211, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones2: “(…) Declarativas PRIMERA: Respetuosamente solicito a la AGENCIA NACIONAL DE MINERIA, la revocación de la Resolución No. 000922 del 17 de octubre de 2019, confirmada con la Resolución 695 del 23 de junio de 2020, mediante las cuales se rechaza y archiva la solicitud de minería tradicional No NF4- 16561.
Condenatorias:
SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento solicito que como consecuencia de la declaratoria de nulidad la Agencia Nacional de Minería, rehaga sus actuaciones y adelante el procedimiento de formalización minera NF4-16561, conforme a las etapas procesales establecidas en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019.
TERCERO: Se condene en costas y agencias en derecho al accionado”. 1 Archivo electrónico identificado con certificado 4561623601438EF5 E3A580CDD2130808 2AC81CE47A8C8F7F D596725C283B4E8A, ubicado en el índice No. 10 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 2 Archivo electrónico identificado con certificado 7B410C6D9AD4BC20 82CBC946E50B0927 D040F0C9591E4FBC 82B19F1C52616F2F, ubicado en el índice 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 3 1.2. Como antecedentes fácticos la parte actora refirió, en síntesis, lo siguiente: 1.2.1. La sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. (Invercoal) es titular de los contratos de concesión minera identificados con las placas FEL-163, EI1-131 y FEL- 161, cuyo objeto es la explotación de carbón en áreas ubicadas en el municipio de Landázuri, Santander.
Estas concesiones se encuentran inscritas en el Registro Minero Nacional y han sido objeto de seguimiento por parte de la autoridad minera. 1.2.2. Desde el año 2000, el señor David Jesús Castillo Cepeda ha venido desarrollando actividades de extracción de carbón dentro de los polígonos correspondientes a los títulos mineros de la sociedad.
Dicha actividad, de carácter tradicional y sin título minero inscrito, fue reconocida por Invercoal, que identificó al señor Castillo Cepeda como un minero de hecho, amparado por las disposiciones de la Ley 685 de 2001 y la Ley 1382 de 2010. 1.2.3. En el año 2012, el señor Castillo Cepeda presentó ante el entonces Servicio Geológico Colombiano —hoy Agencia Nacional de Minería (ANM)— solicitud de formalización minera bajo la modalidad de legalización, en los términos del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010.
Esta solicitud fue registrada bajo la placa NF4-16561 y correspondía a un yacimiento ubicado en el sector Miralindo del municipio de Landázuri. 1.2.4. Durante la etapa inicial del trámite, la ANM constató que el área solicitada para formalización presentaba superposición total o parcial con los títulos FEL-163, EI1-131 y FEL-161, todos ellos en cabeza de Invercoal.
A raíz de lo anterior, y ante la falta de desarrollo normativo posterior a la suspensión del Decreto 933 de 2013, la autoridad minera suspendió las actuaciones relacionadas con la solicitud del señor Castillo Cepeda. 1.2.5. Posteriormente, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, en su artículo 325, se estableció un nuevo marco jurídico para la formalización de minería tradicional.
Esta disposición previó que, en casos de superposición total con títulos mineros vigentes, la autoridad debía adelantar un proceso de mediación entre el titular del derecho minero y el solicitante de la formalización. Asimismo, facultó a la ANM para realizar recortes en situaciones de superposición parcial. 1.2.6. En virtud de la nueva normativa, la Coordinadora del Grupo de Legalización Minera de la ANM, mediante comunicación de julio de 2019, indicó al señor Castillo Cepeda que podía continuar con la explotación mientras se surtía el procedimiento de evaluación técnica y jurídica.
La sociedad Invercoal, en correspondencia con lo anterior, certificó no haber sido convocada a la mediación y manifestó de forma expresa su interés en participar en dicho proceso, con el fin de facilitar una salida negociada y respetuosa de la legalidad minera. 1.2.7. Sin embargo, la ANM expidió la Resolución No. 922 del 17 de octubre de 2019, mediante la cual rechazó la solicitud de formalización minera No. NF4-16561, decisión que fue confirmada mediante Resolución No. 695 del 23 de junio de 2020.
El fundamento principal consistió en que el área de la solicitud se superponía con tres títulos distintos, lo cual —según la interpretación de la entidad— excluía la Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 4 posibilidad de activar la etapa de mediación prevista en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019. 1.2.8.
La sociedad demandante cuestiona la legalidad de dicha interpretación, en tanto —según afirma— todos los títulos superpuestos se encuentran en cabeza de un solo titular y, en consecuencia, no existe una pluralidad de partes que impida o dificulte el proceso de concertación. A su juicio, la autoridad minera incurrió en falsa motivación e interpretación restrictiva de la norma aplicable, contrariando los fines del legislador en materia de formalización minera y desconociendo el principio pro homine. 1.2.9.
Asimismo, la demandante argumenta que la decisión de la ANM vulneró derechos y principios constitucionales, como el debido proceso, la igualdad ante la ley, la buena fe y la celeridad administrativa, además de haber omitido la notificación formal de los actos administrativos a la sociedad, lo que afectó su derecho de defensa y contradicción. Las resoluciones solo fueron conocidas de manera efectiva mediante la remisión de copias en sede de una acción de tutela interpuesta con posterioridad. 1.3.
En relación con las normas presuntamente vulneradas y el concepto de violación, la parte actora expuso su inconformidad en los siguientes términos: 1.3.1. Invocó como normas vulneradas los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, que prevén los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, así como el artículo 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en lo relativo a los principios de imparcialidad, buena fe, publicidad y celeridad que rigen las actuaciones administrativas.
Sostuvo que la ANM desconoció dichos principios al excluirla del trámite de formalización minera adelantado por un tercero sobre áreas cubiertas por sus títulos y al omitir notificarle formalmente los actos administrativos expedidos en desarrollo de dicho procedimiento. 1.3.2. En sustento de la nulidad de las resoluciones demandadas, la sociedad alegó una indebida interpretación del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, norma que regula el procedimiento de formalización de minería tradicional.
A juicio de la actora, la ANM aplicó de forma restrictiva dicho artículo al considerar que la mediación prevista en caso de superposición solo procede cuando existe un único título minero, sin tener en cuenta que, en el caso concreto, los tres títulos afectados pertenecen a un mismo titular, lo cual —según la demanda— no impedía ni excluía la posibilidad de adelantar dicha instancia de concertación. 1.3.3.
Con fundamento en lo anterior, la parte actora formuló cargos por falsa motivación y por expedición irregular de los actos administrativos, al considerar que se omitieron hechos jurídicamente relevantes y se aplicó la norma sin atender a su finalidad, en contravía del principio pro homine. Afirmó que esta actuación limitó de forma irrazonable el ejercicio de derechos fundamentales, impidió la mediación con el minero tradicional, desconoció su derecho de defensa y afectó el principio de legalidad, por lo que solicitó la nulidad de los actos y la reanudación del trámite conforme al procedimiento legal vigente. 2.
Trámite procesal relevante Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 5 2.1 El 26 de enero de 2022, el proceso fue asignado por reparto al Despacho sustanciador para decidir sobre la admisión de la demanda formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3. 2.2.
Por auto de fecha 18 de febrero de 2022, el Despacho resolvió rechazar la demanda, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA, al verificarse la configuración de la causal de rechazo por caducidad del medio de control. Para tal efecto, advirtió que, conforme a lo previsto en el artículo 164, numeral 2, literal d) del mismo estatuto, la acción debía interponerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto definitivo.
En el caso concreto, la Resolución No. 000695 del 23 de junio de 2020 —que confirmó el rechazo de la solicitud de formalización minera— fue notificada el 22 de agosto de 2020, por lo que el término para presentar la demanda vencía el 12 de enero de 2021, una vez descontado el periodo de vacancia judicial. Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada apenas el 8 de junio de 2021 y la demanda fue radicada el 23 de junio del mismo año, cuando el término ya se encontraba expirado4. 2.3.
No obstante, mediante auto del 10 de junio de 2022, el Despacho resolvió reponer la decisión de rechazo al resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte actora, quien sostuvo que solo tuvo conocimiento efectivo del acto administrativo definitivo el 9 de febrero de 2021, en el marco de una acción de tutela promovida con el fin de obtener su notificación, dado que la ANM no la reconoció como sujeto interesado dentro del trámite administrativo.
Con fundamento en lo anterior, el Despacho verificó que tanto la solicitud de conciliación extrajudicial, presentada el 8 de junio de 2021, como la radicación de la demanda, el 22 del mismo mes, se efectuaron dentro del término legal de caducidad del medio de control; en consecuencia, revocó la decisión inicial y admitió la demanda, corrió traslado a la parte demandada, ordenó la notificación a las partes y al Ministerio Público, y remitió copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5. 2.4.
Una vez surtida la notificación correspondiente, la ANM no contestó la demanda, según se advierte en la constancia secretarial de fecha 22 de septiembre de 20226. 2.5. Mediante auto del 8 de noviembre de 2022, el Despacho adecuó el trámite al procedimiento de sentencia anticipada previsto en el artículo 182A del CPACA. En consecuencia, fijó el litigio en torno a la legalidad de los actos administrativos reprochados, con base en tres cuestiones: (i) si las resoluciones demandadas desconocen los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019;
(ii) si resulta procedente aplicar la figura de la mediación prevista en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 en casos de superposición con varios títulos adjudicados a un mismo titular; y (iii) si 3 Archivo electrónico identificado con certificado E6824BF2AC3C3268 686E6E1A5B331B3C F2EEF692ABE65FFC 1DC7572DBF968F62, ubicado en el índice 3 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 4 Archivo electrónico identificado con certificado 1F83971224137535 090DFBF4990CDF23 D9BE099A6159A724 D09D7C2122920749, ubicado en el índice 12 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 5Archivo electrónico identificado con certificado 323F718F1978F34B 4C6CDFC97B1CBA0A 0C29DBB1CF6F2669 9BE97254A729EA73, ubicado en el índice 13 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 6 Archivo electrónico identificado con certificado 1701C55EE7DEBE53 68AC9788ED343620 C72426C7EAF81B10 C48E9FD26F481718, ubicado en el índice 18 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 6 la autoridad minera incurrió en falsa motivación al interpretar de forma restrictiva el principio pro homine. Por último, dispuso proferir sentencia anticipada una vez surtido el traslado para alegar de conclusión7. 2.6. Por medio de auto de fecha 6 de febrero de 2023, el Despacho corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y advirtió que el agente del Ministerio Público podía presentar concepto en la misma oportunidad indicada para alegar8. 2.7.
La parte actora, por conducto de su apoderada judicial, presentó alegatos de conclusión en los que sostuvo, en síntesis, lo siguiente9: 2.7.1. Reiteró que los actos administrativos expedidos por la ANM —mediante los cuales se rechazó y archivó la solicitud de formalización minera No. NF4-16561— vulneraron los artículos 13 y 29 de la Constitución Nacional, el artículo 3º del CPACA y el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019.
A su juicio, la entidad demandada incurrió en una interpretación regresiva y restrictiva del inciso tercero del artículo 325 ejusdem, al considerar improcedente la mediación cuando la superposición del área solicitada recae sobre varios títulos mineros, pese a que todos pertenecen a un mismo titular. La apoderada judicial de la sociedad demandante cuestionó dicha interpretación por desconocer el principio pro homine y la finalidad normativa, orientada a permitir soluciones concertadas que viabilicen la formalización de la minería tradicional. 2.7.2.
Sostuvo que la posición adoptada por la ANM en la Resolución No. 695 de 2020 contradice precedentes administrativos de la misma entidad, como lo ocurrido bajo la vigencia del Decreto 933 de 2013, en donde, en circunstancias similares, sí se reconoció la viabilidad de la mediación. Subrayó que su representada, titular de los contratos de concesión FEL-163, EI1-131 y FEL-161, manifestó en varias oportunidades su voluntad expresa de participar en dicho trámite, en aras de dar continuidad al proceso iniciado por el minero tradicional.
En respaldo de sus argumentos, invocó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la obligación de los operadores jurídicos de preferir interpretaciones normativas garantistas, y solicitó que, en consecuencia, se declare la nulidad de las resoluciones acusadas y se ordene rehacer el procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019. 2.8.
La ANM, por intermedio de su apoderado judicial, formuló alegatos de conclusión en los que expuso, en términos generales, lo siguiente10: 2.8.1. La entidad solicitó declarar infundadas las pretensiones de la demanda, al considerar que las resoluciones acusadas —No. 000922 del 17 de octubre de 2019 y No. 695 del 23 de junio de 2020— fueron expedidas en estricto cumplimiento del 7 Archivo electrónico identificado con certificado 5EC1BB0331BFFAC6 18B8FF94032C90A2 A417AE087686EB89 1B4EFB2041BDC5E7, ubicado en el índice 19 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 8 Archivo electrónico identificado con certificado E4D475DD326A393C A2DDADC0A3FF5449 E0DDE60C4F811B47 62BE327025C46471, ubicado en el índice 25 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 9 Archivo electrónico identificado con certificado 307CBF2D30E15CBF 6DFE393C88B4997F F2B16A1596C4C1C6 CEF33F518625B57F, ubicado en el índice 29 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 10 Archivo electrónico identificado con certificado BD2242F43FFAB986 379C27DE1D3CAA43 06CD0911BE9972AE FF3C282DE7EE267A, ubicado en el índice 30 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 7 principio de legalidad y con fundamento en el marco normativo aplicable, en particular, el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, la Ley 685 de 2001 y la Resolución 505 de 2019. Sostuvo que el rechazo de la solicitud de formalización minera No. NF4-16561 obedeció a la inexistencia de área libre a otorgar, dado que la totalidad del polígono se encontraba superpuesta con títulos mineros vigentes —EIF-131, FEL-161 y FEL-163—, situación que hacía inviable su trámite conforme a los lineamientos del sistema de cuadrícula minera.
Reiteró que los actos administrativos demandados fueron proferidos por autoridad competente, debidamente motivados, ajustados a derecho y notificados conforme a las exigencias legales. 2.8.2. Enfatizó que su actuación se enmarcó en los principios del Estado de Derecho, la legalidad y la función administrativa, y que no existe irregularidad alguna que justifique la nulidad de los actos acusados.
Rechazó los argumentos de la parte actora sobre la procedencia de la mediación, al sostener que la imposibilidad jurídica y material de formalizar un área completamente ocupada por títulos vigentes excluye la aplicación de dicho trámite, cuya procedencia requiere disponibilidad efectiva del recurso. 2.9. El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que expuso la posición que la Sala sintetiza a continuación11: 2.9.1.
Sostuvo que la legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal indispensable para dictar sentencia de mérito en el contencioso administrativo, en tanto implica la existencia de un interés jurídico en la pretensión formulada. Citando jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, precisó que dicha legitimación no depende únicamente del uso formal del medio de control, sino de la calidad subjetiva que tiene la parte demandante frente al objeto litigioso.
En esa línea, destacó que en las acciones como la de nulidad y restablecimiento del derecho —orientadas a la defensa de derechos subjetivos— se exige que el actor acredite la afectación directa de su situación jurídica, sin que resulte procedente su ejercicio para reclamar el restablecimiento de derechos ajenos. 2.9.2. Con fundamento en lo anterior, concluyó que la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. no demostró interés legítimo ni derecho subjetivo afectado por los actos administrativos que rechazaron la solicitud de formalización minera presentada por el señor David de Jesús Castillo Cepeda.
A juicio del Ministerio Público, la sociedad actora no acreditó vínculo jurídico alguno con el solicitante, ni su representación procesal o extraprocesal, ni tampoco invocó una agencia oficiosa. Por tanto, no le asistía legitimación en la causa por activa para solicitar la nulidad de las resoluciones No. 000922 de 2019 y 000695 de 2020, ni el restablecimiento de un derecho cuya titularidad corresponde a un tercero. III.
CONSIDERACIONES 1. Presupuestos procesales 11 Archivo electrónico identificado con certificado BD2242F43FFAB986 379C27DE1D3CAA43 06CD0911BE9972AE FF3C282DE7EE267A, ubicado en el índice 31 del expediente digital, en el aplicativo Samai. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 8 1.1.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto12, conforme a lo establecido el artículo 104 del CPACA13, dado que se pretende la declaratoria de nulidad, con el consecuente restablecimiento del derecho, de unos actos administrativos proferidos en el marco de un trámite de formalización de minería tradicional por parte de una autoridad del orden nacional, como es la ANM14.
Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver el asunto en única instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 200115 —contentiva del Código de Minas—, vigente para la fecha de la presentación de la demanda16, el cual determinaba que el Consejo de Estado conoce en única instancia de los asuntos mineros no contractuales en los que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada.
Además, cabe destacar que, conforme a lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 201917, corresponde a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros”. 1.2.
El medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA18, el cual establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar, asimismo, que se le repare el daño. Se trata del mecanismo procedente en los casos en que el particular sufre un daño originado en un acto administrativo, generalmente de carácter particular y concreto, siempre que dicho acto se estime ilegal; además, tiene como finalidad, que el juez administrativo declare su nulidad y, como consecuencia, ordene el restablecimiento del derecho conculcado, vulnerado o desconocido, y/o la indemnización de los perjuicios 12 Al presente asunto le son aplicables la Ley 1437 de 2011 -CPACA- y la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en virtud de lo previsto en el artículo 306 del primer estatuto mencionado, así como la Ley 2080 de 2021, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre competencia. 13 LEY 1437 de 2011, artículo 104.
“De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]” [Destaca la Sala] 14 La Agencia Nacional de Minería fue creada por el Decreto 4134 de 3 de noviembre de 2011, como un organismo especial del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, adscrito al Ministerio de Minas y Energía y encargado de cumplir, entre otras funciones, las de promover, celebrar, administrar y hacer seguimiento a los contratos de concesión y demás títulos mineros para la exploración y explotación de minerales de propiedad del Estado, cuando tales funciones le sean delegadas por el referido Ministerio, de conformidad con la ley. 15 LEY 685 DE 2001, artículo 295.
“COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.” 16 Artículo derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021. Al respecto, es preciso señalar que, si bien la Ley 2080 de 2021 derogó la competencia atribuida al Consejo de Estado para conocer en única instancia de determinados asuntos mineros, asignándola a los tribunales administrativos cuando en el proceso sea parte la Nación, una entidad territorial o una entidad descentralizada por servicios, la misma normativa estableció una cláusula de vigencia escalonada.
En efecto, dispuso que las normas relativas a la modificación de competencias solo serían aplicables a las demandas presentadas a partir del año siguiente a su publicación, esto es, desde el 25 de enero de 2022. 17 Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 18 LEY 1437 de 2011, artículo 138. “NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […].
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 9 ocasionados, siendo la declaratoria de nulidad un requisito sine qua non para obtener dicho restablecimiento. Este supuesto resulta aplicable al caso en estudio, ya que la parte demandante pretende, por un lado, la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núm. 922 del 17 de octubre de 2019 y núm. 695 del 23 de junio de 2020, mediante las cuales la ANM rechazó la solicitud de formalización de minería tradicional núm. NF4-16561, presentada por el señor David Jesús Castillo Cepeda, en razón a la superposición del área solicitada con tres títulos mineros —FEL-163, EI1-131 y FEL-161—, cuyo titular es la propia sociedad actora.
Por otro lado, solicita el restablecimiento del derecho mediante la orden de rehacer el procedimiento de formalización minera, con el fin de permitir la etapa de mediación prevista en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, al considerar que dicha disposición fue indebidamente interpretada por la autoridad minera, en contravía de los principios constitucionales y administrativos que considera vulnerados. 1.3.
La demanda fue ejercida en tiempo, conforme al término establecido en el literal d) del artículo 164 del CPACA, el cual dispone que el plazo para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de “cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. [Destaca la Sala] En el presente asunto se observa que el Despacho sustanciador, mediante providencia del 10 de junio de 202219, resolvió reponer la decisión de rechazo de la demanda por caducidad del medio de control, contenida en el auto del 18 de febrero de 202220.
Lo anterior, al decidir el recurso de reposición interpuesto por la parte actora, quien manifestó haber conocido las resoluciones acusadas únicamente hasta el día 9 de febrero de 2021, en el marco de una acción de tutela promovida con el fin de obtener su notificación formal21. En efecto, al examinar el expediente el Despacho advirtió que con la demanda se allegaron, entre otros documentos, una captura de pantalla del correo electrónico mediante el cual la ANM dio respuesta a la tutela con radicado No. 11001-33-35- 022-2021-00030-0022, adjuntando las resoluciones núms. 000922 del 17 de octubre de 2019 y 00695 del 23 de junio de 2020, así como el memorial contentivo de dicha contestación, en el cual la autoridad minera manifestó que no estaba obligada a notificar tales actos a la sociedad accionante por considerarla un tercero dentro del trámite administrativo23.
Esta afirmación se vio confirmada en los antecedentes y en la parte resolutiva de la Resolución 00695 de 2020, en la que expresamente se 19Archivo electrónico identificado con certificado 323F718F1978F34B 4C6CDFC97B1CBA0A 0C29DBB1CF6F2669 9BE97254A729EA73, ubicado en el índice 13 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 20 Archivo electrónico identificado con certificado 1F83971224137535 090DFBF4990CDF23 D9BE099A6159A724 D09D7C2122920749, ubicado en el índice 12 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 21 Archivo electrónico identificado con certificado 4561623601438EF5 E3A580CDD2130808 2AC81CE47A8C8F7F D596725C283B4E8A, ubicado en el índice 10 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 22 Archivo electrónico identificado con certificado 7B410C6D9AD4BC20 82CBC946E50B0927 D040F0C9591E4FBC 82B19F1C52616F2F, ubicado en el índice No. 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai, documento No. 7, páginas 56 a 58. 23 Archivo electrónico identificado con certificado 7B410C6D9AD4BC20 82CBC946E50B0927 D040F0C9591E4FBC 82B19F1C52616F2F, ubicado en el índice No. 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai, documento No. 7, páginas 59 a 64.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 10 ordenó notificar únicamente al solicitante de la formalización, esto es, el señor David de Jesús Castillo Cepeda. En tal sentido, y como medida de garantía de acceso a la administración de justicia, el Despacho tomó como fecha de conocimiento de los actos demandados el 9 de febrero de 2021.
Por tanto, conforme con lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, el término de caducidad de cuatro (4) meses transcurrió entre el 10 de febrero y el 10 de junio de 2021. Sin embargo, la parte actora presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 8 de junio de 2021, lo que suspendió el término de caducidad conforme con los artículos 21 de la Ley 640 de 200124 y 3 del Decreto 1716 de 200925.
A continuación, la Procuraduría 101 Judicial I para Asuntos Administrativos expidió la constancia de no conciliación de fecha 22 de junio de 202126-27, por lo que el término de caducidad se reanudó al día siguiente y vencía el 24 de junio del mismo año. Como la demanda fue presentada el 22 de junio de 202128, resulta claro que fue interpuesta dentro del término legal, sin configurarse el fenómeno de la caducidad del medio de control. 2.
Problema jurídico y análisis de la legitimación en la causa por activa de la sociedad demandante 2.1 Avocado el conocimiento del proceso en única instancia, esta colegiatura advierte que, mediante auto proferido el 8 de noviembre de 202229, el Despacho 24 LEY 640 DE 2001, artículo 21. “Suspensión de la prescripción o de la caducidad.
La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 25 DECRETO 1716 DE 2009, artículo 3.
“Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: // a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o // b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o // c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. // En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. // La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. // Parágrafo único.
Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrados para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”. 26 Archivo electrónico identificado con certificado 7B410C6D9AD4BC20 82CBC946E50B0927 D040F0C9591E4FBC 82B19F1C52616F2F, ubicado en el índice No. 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai, documento No. 7, páginas 77 a 78. 27 LEY 640 DE 2001, artículo 2.
“Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo”. 28 Archivo electrónico identificado con certificado 4561623601438EF5 E3A580CDD2130808 2AC81CE47A8C8F7F D596725C283B4E8A, ubicado en el índice No. 10 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 29 Archivo electrónico identificado con certificado 5EC1BB0331BFFAC6 18B8FF94032C90A2 A417AE087686EB89 1B4EFB2041BDC5E7, ubicado en el índice 19 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 11 sustanciador adecuó el trámite al procedimiento excepcional de sentencia anticipada, con fundamento en lo previsto en el artículo 182A del CPACA. En dicho proveído se estimó cumplido lo dispuesto en los literales b) y c) de la citada disposición, al constatarse (i) que en el expediente únicamente obraban pruebas documentales;
(ii) que no resultaba necesaria la práctica de pruebas adicionales; (iii) y que no se evidenciaban causales de nulidad, excepciones previas ni otras circunstancias que impidieran o condicionaran la emisión de un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, se prescindió de la celebración de la audiencia inicial y se fijó el litigio en torno a la legalidad de los actos administrativos demandados.
No obstante, la Sala estima necesario pronunciarse de oficio sobre el presupuesto procesal relativo a la legitimación en la causa por activa de la sociedad demandante. Para tal efecto, se plantea el siguiente problema jurídico: ¿Cuenta con legitimación en la causa por activa, en sentido material, una sociedad comercial que no intervino en la actuación administrativa previa relacionada con una solicitud de formalización minera presentada por un tercero, que no figura como destinataria de los actos administrativos cuestionados ni acredita un vínculo jurídico con el solicitante, pero que alega una afectación derivada de la omisión de la etapa de mediación con dicho tercero? La necesidad de este análisis radica en que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto fundamental para la validez de la relación procesal y, por tanto, para la posibilidad de adoptar una decisión de fondo.
Debido a su naturaleza estructural, el juez no solo está facultado, sino también obligado a verificar su concurrencia de manera oficiosa, aun en ausencia de alegación expresa de las partes. Ello en cumplimiento de su deber de velar por la regularidad del proceso, conforme a los principios de legalidad, economía procesal y congruencia, que exigen que el juicio se adelante únicamente respecto de quienes ostenten, con base en el derecho sustancial, la condición de sujetos legitimados para promover o controvertir las pretensiones sometidas a consideración judicial30. 2.2.
Frente a la naturaleza de este presupuesto procesal, la jurisprudencia de la Corporación ha sostenido de tiempo atrás que la legitimación en la causa — legitimatio ad causam— “(…) se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.
Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista”31.
La legitimación en la causa —entendida como la correspondencia entre quien ejerce la acción y el titular del derecho sustancial que se alega vulnerado— constituye un presupuesto esencial para la validez de la relación jurídico-procesal32. Su ausencia 30 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 30 de abril de 2014, Rad: 73001-23-31-000-2003-02007-01(33609) 31 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 23 de abril de 2008, Rad: 16.271. 32 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 26 de septiembre de 2012, Rad: 05001-23-31-000-1995-00575-01(24677) Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 12 no configura una simple irregularidad formal, sino un defecto sustancial que impide al juez ejercer válidamente la función jurisdiccional, lo que conlleva la necesidad de abstenerse de emitir un pronunciamiento de mérito y, en su lugar, proferir una decisión inhibitoria respecto de las pretensiones formuladas.
Desde la perspectiva activa, la legitimación en la causa exige que quien formula la demanda ostente la titularidad del interés jurídico sustancial cuya protección se pretende, esto es, que exista una conexión directa, actual y jurídicamente relevante entre el demandante y el objeto de la controversia. No basta, por tanto, con un interés meramente fáctico, abstracto o general en la legalidad o validez del acto o hecho impugnado; se requiere, por el contrario, que el actor acredite una afectación concreta de su esfera jurídica que lo habilite, conforme a la ley sustancial, para promover válidamente la acción. Desde la perspectiva pasiva, la exigencia recae sobre la parte contra quien se dirige la demanda, en el sentido de que debe ser la persona llamada a responder por el derecho o interés sustancial que se somete a juicio.
Esto implica que el sujeto demandado debe estar vinculado de manera sustantiva con la relación jurídica que dio origen al litigio, en calidad de titular de la situación jurídica pasiva debatida. En consecuencia, no es posible estructurar válidamente una relación procesal cuando se demanda a un tercero que no tiene participación o responsabilidad sustancial en el asunto controvertido, pues ello vulneraría el principio de congruencia y afectaría el debido proceso.
Así entendida, la legitimación en la causa —ya sea en su dimensión activa o pasiva— cumple una función estructural dentro del proceso, en la medida en que delimita los sujetos habilitados para intervenir en la contienda judicial con fundamento en la existencia de una relación jurídica material que los vincula con el objeto del litigio.
Su verificación, por tanto, constituye una exigencia ineludible para habilitar la competencia funcional del juez y asegurar que el pronunciamiento que se profiera recaiga sobre una controversia jurídicamente justiciable33. En esa línea, la legitimación material en la causa hace referencia a la participación sustancial y directa de los sujetos en el hecho o acto jurídico que origina la demanda, con independencia de que hayan comparecido formalmente al proceso en calidad de demandantes o demandados.
Esta categoría, de naturaleza sustancial, exige constatar que las partes estén efectivamente vinculadas a la relación jurídica que constituye el objeto del litigio. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado: “(…) la excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (…) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.
La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado — 33 En el marco de la construcción dogmática del proceso, la legitimación en la causa ha sido concebida como un presupuesto esencial para la existencia válida de la relación jurídico-procesal, en tanto representa la correspondencia subjetiva entre los sujetos procesales y los titulares del derecho o de la obligación sustancial que se debate.
Desde esta perspectiva, la doctrina procesal ha resaltado que el juez no puede emitir un pronunciamiento de fondo favorable sin verificar dicha correspondencia, pues no basta con la existencia material del derecho alegado, sino que es necesario constatar quién lo hace valer y contra quién se ejerce. Al respecto, Giussepe Chiovenda lo expone en los siguientes términos: “(…) Con ella se expresa que, para que un juez estime la demanda, no basta con que considere existente el derecho, sino que es necesario que considere que éste corresponde precisamente a aquel que lo hace valer y contra aquel contra quien es hecho valer, o sea, considere la identidad de la persona del demandado con la persona contra quien se dirige la voluntad de la ley”.
(CHIOVENDA, Giussepe. Curso de derecho procesal civil. Ed. Oxford, pág. 68). Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 13 modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante— que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo. La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado” 34.
En desarrollo de dicho criterio, el precedente jurisprudencial de esta Corporación ha diferenciado de forma clara y reiterada entre dos tipos de legitimación: la formal y la material35. La primera, también conocida como legitimación de hecho, alude a la configuración formal de la relación jurídico-procesal que surge con la presentación de la demanda y la atribución de una conducta a la parte demandada.
Este vínculo adquiere validez procesal con la notificación del auto admisorio. La segunda, es decir, la legitimación material, se refiere —como se explicó previamente— a la conexión sustancial entre los sujetos procesales y los hechos jurídicos que sustentan la controversia. Implica, en esencia, el análisis de fondo orientado a establecer si quienes intervienen en el proceso ostentan, desde el extremo activo o pasivo, la calidad de titulares de la relación jurídica sustancial objeto del litigio. 2.3.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala procede a señalar que, en el presente caso, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de la ANM — en la medida en que fue la entidad que profirió las Resoluciones No. 922 del 17 de octubre de 2019 y No. 695 del 23 de junio de 2020, actos administrativos cuya legalidad se controvierte en esta litis—.
Por su parte, en lo que respecta a la legitimación en la causa por activa, se encuentra que la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. ostenta legitimación en la causa en sentido formal, en tanto dicha condición se deriva de la presentación de la demanda y la atribución de una conducta a la parte demandada. Con todo, este presupuesto no se encuentra acreditado en su dimensión material, toda vez que las pruebas allegadas al expediente no permiten constatar la existencia de un vínculo sustancial entre la sociedad actora y el contenido del acto impugnado, lo que impide estructurar válidamente la relación jurídico-procesal, en los términos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación, para habilitar un pronunciamiento de fondo, conforme pasa a explicarse a continuación: 2.3.1.
En el expediente consta que el señor David de Jesús Castillo Cepeda, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 7.214.466, presentó el 4 de junio de 2012, ante la autoridad minera nacional, la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional No. NF4-16561, con el propósito de adelantar actividades de exploración y explotación de un yacimiento de carbón térmico y demás minerales 34 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 31 de octubre de 2007, Rad. 13503. 35 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 22 de noviembre de 2001, Rad: 52001-23-31-000-1994-6158-01(13356);
Sentencia de 27 de abril de 2006; Rad: 66001-23-31-000-1996-03263-01 (15352); Sentencia de 25 de julio de 2011, Rad. 20146; Sentencia de 8 de mayo de 2013, Rad.: 1999-00775-01 (26484); Sentencia del 26 de febrero de 2014, Rad.: 52001-23-31-000- 2000-01407-01 (27957); Sentencia del 30 de abril de 2014, Rad: 73001-23-31-000-2003-02007-01(33609);
Sentencia de 23 de septiembre de 2015, Rad.: 2002-01001- 01 (39327); Sentencia del 12 de julio de 2024, Rad. 76001-23-31-000-2011-01282-01 (67856); Sentencia del 19 de mayo de 2025, Rad. 08001-23-31-703-2013- 00021-01 (61152). Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 14 concesibles, ubicado en jurisdicción de los municipios de Vélez y Landázuri, departamento de Santander36. 2.3.2.
El Grupo de Legalización Minera, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 y en la Resolución ANM 505 de 2019 —por medio de la cual se implementó el sistema de cuadrícula minera—, emitió concepto técnico el 6 de octubre de 2019, en el que concluyó lo siguiente: “(…) Una vez realizado el proceso de migración y transformación de la solicitud NF4- 16561 para DEMÁS CONCESIBLES CARBÓN TÉRMICO, se tiene que de acuerdo con los ‘Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a Partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula’ adoptados por la Resolución 505 de 2 de agosto de 2019, no cuenta con área libre (…)”37. 2.3.3.
En consecuencia, el vicepresidente de Contratación y Titulación Minera (E) de la ANM acogió dicha recomendación y expidió la Resolución No. No. 922 del 17 de octubre de 2019 “Por medio de la cual se rechaza y archiva la solicitud de minería tradicional No. NF4-16561", en la que resolvió lo siguiente38: (…)
ARTÍCULO PRIMERO. - Rechazar la Solicitud de Formalización de Minería Tradicional No. NF4-16561, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Notifíquese personalmente la presente resolución a través del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación al señor DAVID DE JESÚS CASTILLO CEPEDA, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 7124466, en caso de que no sea posible, procédase mediante aviso de conformidad con el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011.
ARTÍCULO TERCERO. - Una vez ejecutoriada y en firme la presente resolución, oficiar a través del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación, al Alcalde Municipal de VELEZ y al Alcalde Municipal de LANDAZURI, departamento de Santander, para que procedan a suspender la actividad de explotación dentro del área de la solicitud NF4-16561, lo anterior de conformidad con el artículo 306 de la Ley 685 de 2001.
ARTÍCULO CUARTO. - Una vez ejecutoriada y en firme la presente resolución, oficiar a través del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación, a la Corporación Autónoma Regional de Santander, para que de conformidad con lo establecido en los numerales 2 y 11 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, imponga a cargo del solicitante las medidas de restauración ambiental de las áreas afectadas por la actividad minera.
ARTÍCULO QUINTO. - Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición el cual puede interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 76 de la Ley 1437 de 36 Archivo electrónico identificado con certificado 7B410C6D9AD4BC20 82CBC946E50B0927 D040F0C9591E4FBC 82B19F1C52616F2F, ubicado en el folio 38, documento 7 del índice No. 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 37 Archivo electrónico identificado con certificado 7B410C6D9AD4BC20 82CBC946E50B0927 D040F0C9591E4FBC 82B19F1C52616F2F, ubicado en el folio 38, documento 7 del índice No. 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 38 Folios 37 al 40 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 15 2011.
ARTÍCULO SEXTO. - En firme esta providencia procédase a la desanotación del del Sistema del Catastro Minero Colombiano, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1955 y efectúese el archivo del referido expediente (…)”. En la parte considerativa del acto administrativo, la ANM expuso, en síntesis, que el área solicitada “no cuenta con área libre susceptible de contratar”, por lo que consideró procedente su rechazo.
Esta determinación se sustentó en el análisis técnico efectuado tras la migración de la propuesta al sistema de cuadrícula minera, de acuerdo con la metodología establecida en la Resolución No. 505 del 2 de agosto de 2019, en la que se determinó que el área propuesta se superponía con los títulos mineros: FEL-163, EI1-131 y FEL-161. La decisión se fundamentó, además, en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, que establece que, en caso de que la solicitud recaiga sobre un área no libre “esta se rechazará”, salvo que resulte aplicable lo previsto en el inciso tercero del artículo en cuestión. Si la superposición con áreas no disponibles es de carácter parcial, se aplicarán los recortes de área que correspondan.
A partir de esta normativa, la autoridad minera concluyó que la propuesta NF4-16561 no cumplía los requisitos técnicos ni jurídicos para continuar su trámite, por lo que era procedente su rechazo. 2.3.4. El acto administrativo fue notificado mediante aviso No. 20192120567451 de fecha 31 de octubre de 2019, entregado al interesado el día 11 de noviembre del año 201939. 2.3.5.
Está demostrado igualmente que, mediante documentos radicados el 19 de noviembre de 2019, el señor David de Jesús Castillo Cepeda —solicitante en el trámite de Formalización de Minería Tradicional No. NF4-16561— interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 922 del 17 de octubre de 2019. En su escrito, el recurrente controvirtió los fundamentos de dicha decisión, alegando que la autoridad minera la sustentó principalmente en la supuesta superposición de su solicitud con los títulos EI1-131, FEL-163 y FEL-161, sin aplicar correctamente el procedimiento previsto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 201940.
En su criterio, dicha disposición establece que, ante un caso de superposición, debe intentarse previamente un proceso de mediación con los titulares, siendo procedente el rechazo solo si no se alcanza un acuerdo. Adujó que, aunque dicho procedimiento fue citado en el acto administrativo recurrido, la ANM no lo aplicó, lo que vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
Para sustentar su afirmación, invocó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre dicho principio y anexó un documento suscrito por la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A., titular de los contratos mencionados, manifestando su disposición para llegar a un acuerdo que le permita al solicitante continuar con el desarrollo de sus labores. 2.3.6.
El 23 de junio de 2020, el Vicepresidente de Contratación y Titulación Minera (E) de la ANM expidió la Resolución No. 000695 "Por la cual se resuelve un recurso de reposición dentro del trámite de la solicitud de Formalización de Minería 39 Folio 43 al 44 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 40 Folio 47 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 16 Tradicional No NF4-16561", en la que resolvió lo siguiente41: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO. - CONFIRMAR lo dispuesto en la Resolución No.000922 del 17 de octubre de 2019 “Por medio del cual se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional N° NF4-16561” lo anterior de conformidad con la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Por intermedio del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación de la Agencia Nacional de Minería, notifíquese personalmente a el señor DAVID DE JESÚS CASTILLO CEPEDA identificado con la cédula de ciudadanía 7214466, o en su defecto, mediante Aviso de conformidad con lo establecido en los artículos 69 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO TERCERO. - Contra la presente providencia no procede recurso alguno, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO CUARTO. - En firme esta decisión, dese cabal cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución No.000922 del 17 de octubre de 2019 “Por medio del cual se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional N° NF4-16561 (…). En la parte considerativa del acto administrativo, la ANM sostuvo que, conforme a lo previsto en el inciso tercero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, el procedimiento de mediación aplicaba en los casos en que la solicitud de formalización de minería tradicional presentara superposición total con un único título minero vigente a la fecha de promulgación de dicha ley, escenario en el cual la autoridad minera debía convocar a las partes a un proceso de mediación, siendo procedente el rechazo de la solicitud únicamente si el titular del derecho minero se negaba a participar o no se alcanzaba un acuerdo.
Bajo este contexto, el acto administrativo señaló que, en el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015, 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019, y en las Resoluciones ANM 504 de 2018 y 505 de 2019, la autoridad minera evaluó el área correspondiente a la solicitud de formalización No. NF4-16561, lo cual permitió establecer el grado de superposición y determinar la procedencia o no del trámite de mediación previsto normativamente.
Sobre el particular, la misma Resolución No. 000695 también indicó que el Ministerio de Minas y Energía, frente a los impactos sociales, técnicos y ambientales derivados de la explotación minera sin título, ha diseñado e implementado dos programas dirigidos a fortalecer la pequeña minería y a resolver, mediante acuerdos, los conflictos que se presentan entre pequeños mineros y titulares mineros, precisando que los mismos consistían en: (i) el Subcontrato de Formalización Minera y (ii) la Devolución de Áreas para Formalización. A propósito de lo anterior, resaltó que ambos cuentan con el acompañamiento técnico del Ministerio y de la Agencia Nacional de Minería, y pueden ser solicitados en cualquier momento por el titular minero.
En ese orden, concluyó que “(…) al existir superposición parcial con tres títulos mineros y no total con un único título minero, tal y como lo dispone el inciso tercero 41 Folio 45 al 50 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 17 del artículo 325 en comento, no es procedente la figura de la mediación dispuesta en dicha normativa, razón por la cual la autoridad minera no dio inicio al proceso de mediación dispuesto por la norma aludida.
Bajo este entendido, lo que si resultó procesalmente admisible, dada la situación técnica de la solicitud en estudio, con fundamento en el inciso primero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, fue el recorte del área superpuesta parcialmente con los aludidos títulos, que generó el rechazo de la solicitud al no encontrarse área libre susceptible para continuar (…)”. 2.3.7.
En el caso concreto, la Sala observa que el interés sustancial cuya protección se invoca mediante el presente medio de control —esto es, el derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado en el trámite administrativo de formalización minera identificado con la placa No. NF4-16561— corresponde al señor David de Jesús Castillo Cepeda, quien figura como solicitante directo en el procedimiento iniciado el 4 de junio de 2012 ante la autoridad minera competente.
Conforme lo revelan los antecedentes que obran en el expediente, la solicitud se presentó en virtud de la condición del interesado como minero tradicional, en el contexto del régimen aplicable a la legalización de la minería de hecho, lo que permite identificarlo como el sujeto que ostenta —en principio— el interés jurídico comprometido por las decisiones administrativas adoptadas frente a dicha solicitud. 2.3.8.
Ahora bien, en la demanda la sociedad actora argumentó que el artículo 325 de la Ley 1955 de 201942 prevé como parte del trámite del procedimiento de formalización de minería tradicional una etapa de mediación entre el titular minero y el solicitante, sustentando su interés en demandar la legalidad de los actos cuestionados y el restablecimiento pretendido, justamente, en que fue omitida dicha etapa.
Al punto, la Sala considera que lo anterior no resulta suficiente para concluir que la actora ostenta legitimación material para pretender la nulidad de la decisión de rechazar la solicitud de formalización minera presentada por el tercero destinatario de los actos cuestionados: 42 LEY 1955 DE 2019, Artículo 325. “Trámite solicitudes de formalización de minería tradicional.
Las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite con el fin de verificar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña minería. Si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará salvo lo dispuesto en el inciso tercero del presente artículo.
En caso que la superposición sea parcial se procederá a los recortes respectivos. La autoridad minera resolverá estas solicitudes en el término de un (1) año contado a partir de la viabilidad técnica de la solicitud. (…) Una vez verificada la viabilidad de la solicitud, la autoridad minera requerirá al solicitante para que presente en un plazo máximo de cuatro (4) meses el programa de Trabajos y Obras - PTO a ejecutar y la licencia ambiental temporal para la formalización en los términos del artículo 23 de esta Ley, so pena de entender desistido el trámite de formalización. En caso de que se formulen objeciones al PTO y estas no sean subsanadas se procederá al rechazo de la solicitud.
Una vez aprobado el PTO y el Plan Manejo Ambiental - PMA o licencia ambiental temporal se procederá con la suscripción del contrato de concesión. (…) En el evento en que las solicitudes de formalización de minería tradicional se hayan presentado en un área ocupada totalmente por un título minero y se encuentre vigente a la fecha de promulgación de la presente Ley, la autoridad minera procederá a realizar un proceso de mediación entre las partes.
De negarse el titular minero a la mediación o de no lograrse un acuerdo entre las partes, se procederá por parte de la autoridad minera al rechazo de la solicitud de formalización. (…) A partir de la promulgación de esta Ley y mientras no se resuelva de fondo el trámite de la solicitud de formalización de minería tradicional no habrá lugar a la aplicación de las medidas previstas en los artículos 161 y 306 de la Ley 685 de 2001, ni a proseguir las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de esta misma ley, sin perjuicio de la aplicación de las medidas preventivas y sancionatorias de carácter ambiental, así como las relacionadas con la seguridad minera”.
Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 18 2.3.8.1. El artículo 165 de la Ley 685 de 2001 dispuso43, con carácter temporal, que los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional podían solicitar el otorgamiento de un contrato de concesión en el término improrrogable de tres (3) años, contados a partir del 1º de enero de 2002, siempre que el área solicitada estuviese libre para contratar y cumpliera con los requisitos para tal efecto; posteriormente, el artículo 12 de la Ley 1382 de 201044 dispuso que los grupos y asociaciones de minería tradicional que explotaran minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional podían solicitar en el término improrrogable de dos (2) años, contados a partir del 9 de febrero de 2010, que la mina correspondiente les fuera otorgada en concesión; esta última norma fue reglamentada por el Decreto 2715 de 201045, cuyo capítulo correspondiente a la “Legalización Minera” fue objeto de modificación por el Decreto 1970 de 201246, disposición que, a su turno, fue derogada tácitamente por el Decreto 933 de 9 de mayo de 201347.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional, en sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 con efectos diferidos por el término de dos (2) años por el hecho de haberse omitido el trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, con lo cual dicha norma salió del ordenamiento jurídico el 12 de mayo de 2013 y, el Decreto 933 de 2013 fue suspendido provisionalmente por esta Corporación mediante auto de 20 de abril de 201648 y, posteriormente, anulado en sentencia de 28 de octubre de 201949. 2.3.8.2.
Posteriormente, el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 —Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018— estatuyó que la autoridad minera nacional podría adoptar un sistema de cuadrícula única y continua para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, con la indicación de que podría ser implementado incluso respecto de los títulos vigentes si el beneficiario así lo decidía, aspecto que fue objeto de desarrollo en la Resolución número 504 de 18 de septiembre de 2018 proferida por la ANM50, en la que se dispuso, entre otros 43 LEY 685 DE 2001, artículo 165.” Legalización. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1°) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar.
Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código. (…) Los procesos de legalización de que trata este artículo, se efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad minera.
Adicionalmente, esta última destinará los recursos necesarios para la realización de éstos, en los términos del artículo 58 de la Ley 141 de 1994. (…) Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripción en el Registro Minero Nacional, con anterioridad a la vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes.
(…) Tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a iniciar acción penal, en los casos de los trabajos de extracción que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros Especiales y los Desarrollos Comunitarios adelantados conforme a los artículos 248 y 249, mientras estén pendientes los contratos especiales de concesión objeto de dichos proyectos y desarrollos”. 44 “Por el cual se modifica la ley 685 de 2001 Código de Minas” 45 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010” 46 “Por el cual se modifica el Capítulo II del Decreto número 2715 de 2010” 47 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de formalización de minería tradicional y se modifican unas definiciones del Glosario Minero”. 48 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Rad. 11001- 03-26-000-2014-00156 (52.506), auto de 20 de abril de 2016, providencia fue confirmada en sede de súplica por auto de 19 de septiembre de 2018. 49CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 28 de octubre de 2019, Rad. 11001-03-26-000-2015-00169-00 (55.881). 50 “Por medio de la cual se adopta el sistema de cuadrícula para la Agencia Nacional de Minería – ANM, y se dictan otras disposiciones en materia de información geográfica” Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 19 aspectos, que la cuadrícula minera está conformada por un conjunto continuo de celdas de tres coma seis por tres coma seis segundos de arco (3,6” x 3,6”) referidas a la red geodésica nacional vigente. 2.3.8.3.
A continuación, se promulgó la Ley 1955 del 25 de mayo de 201951 —Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022—, en la que se estipuló que la implementación del sistema de cuadrícula se llevaría a cabo de acuerdo con los lineamientos definidos por la autoridad minera nacional, que todas las solicitudes y propuestas se evaluarían con base en este y que no se permitiría la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes.
A su vez, se prescribió que los títulos mineros otorgados con anterioridad a la vigencia de esa norma migrarán a ese nuevo esquema, manteniendo las condiciones y coordenadas con las que fueron otorgados. En virtud del mandato anterior, la ANM profirió la Resolución 505 del 2 de agosto de 2019, en la que se adoptaron los lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del sistema de cuadrícula minera y la metodología para la migración de los títulos mineros a ese esquema, para lo cual se previó un período de transición desde la vigencia de ese acto administrativo y hasta el 31 de octubre de 2019, en el que se realizaría la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras en trámite52.
En ese orden, la Resolución 505 de 2019 dispuso que la delimitación del área de las propuestas de contrato de concesión y las peticiones mineras en trámite se establecerá y evaluará con base en la cuadrícula minera prevista en la Resolución 504 de 201853; sin embargo, esta Corporación anuló varios apartes de las reglas de negocio 6.1.2. y 6.1.6. de esa decisión54, porque: i) crearon un derecho exclusivo en favor del beneficiario de títulos mineros sobre áreas no comprendidas en su título, al prever el bloqueo de celda cuando es tocada parcialmente por uno o más títulos vigentes, desconociendo el orden de prelaciones; y ii) por favorecer injustificadamente a los titulares mineros al establecer que eran los únicos habilitados para presentar solicitudes de concesión sobre las áreas libres de una celda tocada total o parcialmente por un título minero. 2.3.8.4.
Ahora bien, el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 fue concebido como una herramienta normativa orientada a facilitar la incorporación progresiva de la minería 51 LEY 1955 DE 2019, Artículo 24. “Sistema de cuadrícula en la titulación minera. La implementación del sistema de cuadrículas se llevará a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto defina la autoridad minera nacional.
(…) Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional. Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes. (…) Los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las que fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”. 52 RESOLUCION 505 DE 2019, Artículo 1.
“Adoptar los lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del sistema de cuadrícula minera y la metodología para la migración de los títulos mineros al sistema de cuadrícula (…)”. // “Artículo 3. Transición. Dar inicio al período de transición desde la entrada en vigencia del presente acto administrativo y hasta el 31 de octubre de 2019.
Durante este período, se realizará la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras que se encuentren en trámite conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la presente resolución”. 53 RESOLUCION 505 DE 2019, Artículo 3. “(…) Parágrafo primero. La delimitación del área de las propuestas de contrato de concesión y solicitudes mineras en trámite se establecerá y evaluará con base en la cuadrícula minera de que trata la Resolución 504 de 2018 o la que la modifique, aclare o sustituya”. 54 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 30 de junio de 2022.
Rad. 41001-23-31-000-2012-00263-01 (68320). Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 20 tradicional al régimen jurídico formal, bajo un enfoque que reconoce su coexistencia con el sistema de concesiones. Para ello, prevé un procedimiento diferenciado, flexible y garantista que permite evaluar la viabilidad técnica y jurídica de los proyectos de pequeña minería, al tiempo que promueve su regularización y contribuye a la protección del interés público.
De manera particular, la norma introduce un mecanismo de mediación obligatoria en aquellos casos en los que la solicitud de formalización se superpone totalmente con un título minero vigente. Este mecanismo refleja una apuesta institucional por la concertación administrativa como vía para armonizar derechos en conflicto, y constituye un canal alternativo de resolución que fortalece principios como la inclusión, el diálogo y la solución pacífica de controversias.
El legislador, en este marco, reconoce la relevancia social y económica de la minería de hecho, pero exige, al mismo tiempo, que su incorporación al régimen legal se someta a criterios objetivos de viabilidad y compatibilidad con los derechos adquiridos. 2.3.8.5. En el presente caso, la ANM rechazó la solicitud de formalización minera No. NF4-16561 con fundamento en la existencia de una superposición parcial entre el área solicitada y tres títulos mineros inscritos, todos ellos a nombre de la sociedad demandante.
Conforme a la interpretación adoptada por la autoridad minera, dicha circunstancia excluye la aplicación del procedimiento de mediación contemplado en el inciso tercero del artículo 325 ibidem. Debe indicarse que, aun en el supuesto de que hubiese procedido la mediación entre el señor David de Jesús Castillo Cepeda, en su calidad de solicitante de la formalización, y la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A., como titular de los títulos superpuestos, ello no implica, por sí solo, la habilitación procesal de esta última para promover una demanda contenciosa contra los actos administrativos que rechazaron la solicitud presentada por el minero tradicional.
La intervención en una eventual fase de mediación, en calidad de tercero interesado o como titular del derecho minero formal, no modifica la titularidad del derecho sustancial cuya protección se pretende ni sustituye la condición de sujeto directamente afectado por la decisión administrativa. La Sala advierte que, conforme se indicó en la parte motiva de la Resolución No. 000695 del 23 de junio de 202055, el interés de la sociedad demandante en alcanzar una concertación que permita el desarrollo de actividades de pequeña minería dentro del área de sus contratos de concesión, puede canalizarse a través de los programas diseñados e implementados por el Ministerio de Minas y Energía para apoyar dicho sector, mediante los instrumentos de subcontrato de formalización minera y devolución de áreas para formalización. Ambos mecanismos cuentan con el acompañamiento técnico del Ministerio y de la ANM, y pueden ser solicitados en cualquier momento por el titular minero; dicho interés, sin embargo, no habilita a la sociedad para impugnar actos administrativos dirigidos a terceros a quienes se les haya resuelto desfavorablemente su solicitud y que no han sido representados válidamente en el proceso. 2.3.9.
En el contexto expuesto, la Sala observa, entonces, que, si bien la sociedad actora ostenta legitimación en la causa por activa en su dimensión formal, dicha legitimación no se encuentra acreditada en su dimensión material. En efecto, no 55 Folio 45 al 50 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 21 obra en el expediente elemento probatorio que permita demostrar la existencia de un vínculo sustancial con el derecho cuya protección se pretende, ni constancia de una actuación en nombre o por cuenta de su titular.
Esta circunstancia plantea serios cuestionamientos sobre la conformación válida de la relación jurídico- procesal, lo cual incide en la viabilidad de un pronunciamiento de fondo por parte de esta jurisdicción: 2.3.9.1. En primer lugar, no se advierte que la sociedad actora haya promovido la acción en calidad de agente oficioso, en los términos del artículo 57 del Código General del Proceso56.
La demanda no contiene manifestación alguna de esta calidad, ni se allegó ratificación posterior por parte del señor David de Jesús Castillo Cepeda, exigida por la normativa procesal como requisito para convalidar la actuación. En segundo término, el certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandante obrante en el proceso no muestra que el señor Castillo Cepeda tenga vínculo alguno con dicha persona jurídica, ya sea como socio, representante legal o miembro de sus órganos de administración o dirección57. 2.3.9.2.
Finalmente, la abogada Carmen Susana Camacho Gualdrón, quien comparece en este proceso en calidad de apoderada judicial de la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A.58, no acredita poder alguno conferido por el señor David de Jesús Castillo Cepeda que la habilite para actuar en su nombre o representación. En el expediente no obra instrumento que permita establecer un vínculo jurídico de representación entre dicha profesional del derecho y el titular de la solicitud de formalización minera, lo que excluye cualquier posibilidad de convalidar su intervención procesal a nombre de este.
La conjunción de estos elementos impone una conclusión inequívoca: la sociedad demandante no cumple con ninguno de los supuestos que habilitarían su legitimación en la causa por activa en su dimensión material dentro de un proceso contencioso administrativo orientado a controvertir actos jurídicos que afectan un derecho subjetivo cuyo titular es un tercero claramente determinado.
La ausencia de poder, de vínculo societario o institucional, y de agencia oficiosa válida, impide 56 LEY 1563 DE 2012, artículo 57. “Agencia Oficiosa Procesal. Se podrá demandar o contestar la demanda a nombre de una persona de quien no se tenga poder, siempre que ella se encuentre ausente o impedida para hacerlo; bastará afirmar dicha circunstancia bajo juramento que se entenderá prestado por la presentación de la demanda o la contestación. (…) El agente oficioso del demandante deberá prestar caución dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación que se haga a aquel del auto que admita la demanda.
Si la parte no la ratifica, dentro de los treinta (30) días siguientes, se declarará terminado el proceso y se condenará al agente oficioso a pagar las costas y los perjuicios causados al demandado. Si la ratificación se produce antes del vencimiento del término para prestar la caución, el agente oficioso quedará eximido de tal carga procesal.
(…) La actuación se suspenderá una vez practicada la notificación al demandado del auto admisorio de la demanda, y ella comprenderá el término de ejecutoria y el de traslado. Ratificada oportunamente la demanda por la parte, el proceso se reanudará a partir de la notificación del auto que levante la suspensión. No ratificada la demanda o ratificada extemporáneamente, el proceso se declarará terminado.
(…) Quien pretenda obrar como agente oficioso de un demandado deberá contestar la demanda dentro del término de traslado, manifestando que lo hace como agente oficioso. (…) Vencido el término del traslado de la demanda, el juez ordenará la suspensión del proceso por el término de treinta (30) días y fijará caución que deberá ser prestada en el término de diez (10) días.
(…) Si la ratificación de la contestación de la demanda se produce antes del vencimiento del término para prestar la caución, el agente oficioso quedará eximido de tal carga procesal. (…) Si no se presta la caución o no se ratifica oportunamente la actuación del agente, la demanda se tendrá por no contestada y se reanudará la actuación. (…) El agente oficioso deberá actuar por medio de abogado, salvo en los casos exceptuados por la ley”. 57 Certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. (Invercoal), expedido el 24 de octubre de 2019 por la Cámara de Comercio de Bogotá. (Cfr. Folio 27 al 33 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI) 58 Folio 25 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 22 configurar un canal legítimo de representación procesal que habilite su participación como demandante. 2.3.9.3.
Si bien resulta comprensible que la sociedad actora pueda contar con un interés económico, estratégico o personal en el resultado del procedimiento administrativo de formalización —en su condición de titular de los títulos mineros formalmente inscritos sobre el área solicitada, como lo manifestó su representante legal en la certificación dirigida a la ANM el 18 de noviembre de 201959—, en el caso concreto dicho interés en adelantar una mediación que permita que el minero continúe desarrollando la actividad de la que deriva sustento, no se traduce ni puede suplir el interés jurídico directo y personal para pretender la anulación de los actos enjuiciados, lo que constituye el fundamento de la legitimación en la causa por activa en su dimensión material.
El acceso a la jurisdicción contencioso administrativa no está diseñado para habilitar la intervención de terceros movidos por expectativas de cualquier tipo, sino de quienes ostenten derechos subjetivos, intereses legítimos jurídicamente protegidos o una autorización legal expresa para promover el control de legalidad de los actos administrativos.
Esta limitación no obedece a un formalismo vacío, sino que responde a un principio estructural del proceso contencioso administrativo: la exigencia de que el juez ejerza su función respecto de controversias reales y actuales entre sujetos jurídicamente vinculados al objeto del litigio. En efecto, el diseño institucional del proceso judicial exige una correspondencia sustancial entre el demandante, el derecho que se afirma vulnerado y el acto administrativo cuya legalidad se cuestiona.
Esta relación de coherencia es la que da sentido a los principios de contradicción, congruencia y economía procesal, así como a las garantías propias del debido proceso. Desde una perspectiva institucional, esta exigencia constituye una garantía esencial para la adecuada conformación de la litis y para la preservación del principio de congruencia judicial.
Permitir que un tercero —por más cercano o alineado que esté con el interés del titular legítimo— asuma la impugnación de actos administrativos que lo afectan directamente, implicaría desconocer los fundamentos que estructuran el debido proceso, la legitimación en la causa por activa y la representación procesal, comprometiendo así las garantías del verdadero titular del derecho sustancial.
La legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto procesal esencial, que exige la acreditación de un interés jurídico directo o, en su defecto, la existencia de una representación legalmente válida del titular del derecho presuntamente afectado. En el caso bajo examen, no obra en el expediente prueba alguna que permita establecer que la sociedad demandante actúe en nombre del señor David de Jesús Castillo Cepeda, ni que ostente un vínculo jurídico que la habilite para ejercer la acción en causa propia.
En consecuencia, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa por parte de la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A., de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, el cual prevé que “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada”. 59 Folio 34 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 23 3.
Conclusión En consideración a lo expuesto, la Sala advierte que en el presente caso no obra en el expediente prueba alguna que permita acreditar que la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. actúe en nombre del señor David de Jesús Castillo Cepeda, ni que ostente un vínculo jurídico que la habilite para ejercer la acción en causa propia.
Por el contrario, se constató que la solicitud de formalización minera identificada con la placa No. NF4-16561 fue presentada de manera directa y exclusiva por el señor Castillo Cepeda, en su calidad de minero tradicional. Esta circunstancia pone en evidencia la ausencia de un interés jurídico propio, directo y actual en cabeza de la sociedad demandante para demandar la anulación del acto administrativo que el propio destinatario no cuestionó ante la jurisdicción, así como la inexistencia de una representación legalmente válida del titular del derecho presuntamente afectado.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. no ostenta legitimación material en la causa por activa para controvertir, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos expedidos por la ANM, razón por la cual así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 4.
Condena en costas El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su turno, los artículos 36560 y 36661 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión del artículo 188 del CPACA62, establecen que: “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. De conformidad con el marco normativo aplicable, la condena en costas procede, por regla general, cuando se verifica la existencia de una parte vencida en el proceso, lo que presupone la emisión de un pronunciamiento de mérito que resuelva de fondo las pretensiones planteadas.
En el caso concreto, al tratarse de un proceso de única instancia en el que se encontró probada la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad demandante, en su dimensión material, no se satisface 60 LEY 1564 DE 2012. “Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]. // 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 61 LEY 1564 DE 2012.
“Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas”. 62 LEY 1437 DE 20111.
“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00010-00 (67912) Demandante: Inversiones Martínez Leroy S.A. 24 dicha condición, toda vez que la decisión adoptada no implica una valoración sustancial del litigio ni un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas63.
Este razonamiento se extiende igualmente a las agencias en derecho, habida consideración de que, conforme a lo previsto en el artículo 361 del estatuto procesal civil, estas constituyen un componente de las costas procesales, cuyo reconocimiento presupone la existencia de una parte vencida, conforme a los criterios antes expuestos. En el caso concreto, dado que la Sala encontró probada la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad demandante en su dimensión material, resulta evidente que no se establece una parte vencida en los términos exigidos por los artículos 365 y 366 ejusdem.
Así las cosas, al no haberse emitido una decisión de mérito sobre las pretensiones formuladas, la condena en costas resulta improcedente, motivo por el cual no habrá lugar a su imposición. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR de oficio la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Inversiones Martínez Leroy S.A. (Invercoal), con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado GE1 63 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 3 de julio de 2020.
Rad.05001-23-33-000-2014-00169-01 (23735).