CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2022-00266-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Alcaldía de Bucaramanga -Secretaría Jurídica, con funciones de juzgamiento disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander Asunto: Autoridad competente para continuar con una actuación disciplinaria adelantada contra la comisaria de familia turno cuatro de Bucaramanga, por hechos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (CNDJ) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas referido.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos relevantes para resolver el conflicto Del expediente allegado, la Sala destaca los siguientes elementos fácticos: 1.1 El 21 de mayo de 2019, el señor Carlos Leonhart Guerrero presentó una queja ante la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, contra la comisaria de familia turno cuatro de Bucaramanga. Según indicó en su escrito, dicha autoridad desconoció el debido proceso administrativo, porque no fue citado a una audiencia de conciliación3, realizada el 27 de noviembre de 20154, para fijar la custodia y la 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción. 3 Expediente digital, documento 3, folio 31.
Constancia de falta de citación. 4 Expediente digital, documento 3, folios 21 y 23. Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 cuota de alimentos de sus dos hijos menores de edad. A pesar de ello, se suscribió un acta «previa», en la que se dejó constancia de su falta de comparecencia y se le impuso algunas obligaciones. 1.2 El 7 de junio de 2019, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga ordenó la remisión de la queja, por competencia, a la Personería de esa ciudad.
A su vez, esta dependencia, mediante auto del 21 de junio de 2019, dispuso la remisión del caso a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. Esta última autoridad lo recibió el 2 de julio de 20195. 1.3 El 31 de julio de 2019, la Oficina de Control Interno Disciplinario abrió la indagación preliminar en contra de funcionarios por determinar; el 30 de octubre de 2019, decretó pruebas; el 13 de abril al 25 de mayo de 2020, suspendió los términos, por la emergencia sanitaria causada por la pandemia de Covid 19; el 1.º de junio de 2020, inició la etapa de investigación; el 31 de agosto de 2021, prorrogó el término de la investigación, y, el 3 de marzo de 2022, cerró dicha actuación6. 1.4 El 8 de agosto de 20227, la Oficina de Control Interno Disciplinario, «en su calidad de funcionario instructor», formuló pliego de cargos contra la servidora pública Dora del Pilar Navarro Mancilla, comisaria de familia turno cuatro de Bucaramanga en la época de los hechos, tras resolver un recurso de reposición, rechazar uno de apelación y subsanar algunos errores procesales8. 1.5 Seguidamente, el 10 de agosto de 20229, dicha dependencia, mediante auto, ordenó remitir el expediente disciplinario a la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga10.
La providencia fue recibida el 12 de agosto siguiente11. 1.6 El 29 de agosto de 2022, la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario remitió el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de 5 Expediente digital, documento 3, folio 1. 6 Expediente digital, documento 3, folios 309 al 310. 7 Expediente digital, documento 3, folios 507 al 538. 8 Cabe precisar que, inicialmente, el pliego de cargos fue emitido el 24 de marzo de 2022, por la Oficina de Control Interno Disciplinario, sin embargo, este fue anulado el 19 de julio siguiente, por la Secretaría Jurídica con funciones de Juzgamiento Disciplinario, en razón de algunos yerros procesales.
Por ello, el 8 de agosto de 2022, la mentada oficina dispuso la formulación del pliego de cargos, que se encuentra en firme. Expediente digital, documento 3, folios 550 y 551. 9 Expediente digital, documento 3, folios 547 al 552. 10 La remisión se realizó con sustento en el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021, según el cual «[e]l disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo […]».
A la vez señaló que «[e]n el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento» 11 Expediente digital, documento 3, folio 561. Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Santander, con sustento en que, por disposición del artículo 2.º de la Ley 1564 de 2012, a esa entidad le corresponde ejercer la acción disciplinaria contra las «autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente»12. 1.7 El 20 de septiembre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, por medio de auto, resolvió «abstenerse de avocar conocimiento de la investigación disciplinaria»; devolver el expediente a la Secretaría Jurídica, y «provocar colisión negativa de competencia», todo lo anterior, por considerar que carece de competencia para conocer del asunto. 1.8 El 3 de octubre de 2022, la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto de competencias13.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, la Secretaría de esta Sala fijó el edicto núm. 222 el 8 de noviembre de 2022, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto14.
Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto al municipio de Bucaramanga -Oficina de Control Disciplinario Interno -; a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander; a la Personería municipal de Bucaramanga; a la Comisaría de Familia de la Joya, Bucaramanga; a la Procuraduría Provincial de Bucaramanga; a la investigada, y a su defensor en el proceso disciplinario, el abogado Abel Meneses Galvis.
Según informe secretarial, dentro del término legal, presentaron alegatos o consideraciones la Secretaría Jurídica con atribuciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga y la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Asuntos Disciplinarios de Instrucción de la Personería de Bucaramanga. Las demás autoridades y terceros interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 12 Expediente digital, documento 3, folios 577 al 584. 13 Expediente digital, documento 3, folio 627 al 634. 14 Expediente digital, documento 7, folio 1. Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 3.1. Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga15 Esta autoridad solicitó que se declare competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander para atender la queja disciplinaria presentada en contra de la comisaría de familia turno cuatro de Bucaramanga.
Indicó que, por disposición del artículo 2.º de la Ley 1564 de 2012, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus seccionales les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra las «autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente». En el presente caso, la persona investigada es sujeto del proceso disciplinario por el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
En efecto, precisó que las comisarías de familia, por disposición de la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 2126 de 2021, tienen «funciones administrativas y jurisdiccionales». A la vez, el Decreto 4046 de 2007 (artículo 7.º), compilado en el Decreto 1069 de 2015 (artículo 2.2.4.9.2.1.), dispuso que las comisarías de familia, en circunstancias de «maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia familiar», deben promover «las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas».
Reforzó lo anterior con el argumento de que la Comisaría de Familia debía adelantar un trámite de conciliación, y que, según lo señaló la Corte Constitucional, en la Sentencia C-893 de 2001, este mecanismo de resolución de conflictos permite emitir un acto jurisdiccional, dado que «el acuerdo al que se llega hace tránsito a cosa juzgada y el documento en el que se plasma, presta mérito ejecutivo por disposición legal, lo que a todas luces le da la fuerza vinculante de una sentencia judicial».
Por consiguiente, el juez natural es el Comisión Seccional de Disciplina Judicial, «como quiera que, los hechos que nos convocan en el escrito de queja, tratan de temas netamente de los Comisarios de Familia en función del poder jurisdiccional otorgado por la Constitución y la ley». 3.2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander16 15 Ver auto del 3 de octubre de 2022, con el cual promovió el conflicto negativo de competencias, y las consideraciones presentadas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Documento 3, folio 627 a 642, y documento 4, folios 1 a 4. 16 Aunque la entidad no presentó alegatos, se puede ver el auto del 20 de septiembre de 2022, mediante el cual se abstuvo de conocer el asunto. Documento 3, folios 617 al 620. Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Aun cuando no se pronunció ante la Sala, en el expediente puede evidenciarse que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander se abstuvo de conocer el asunto, con sustento en que, por disposición del artículo 257A de la Constitución Política, esta entidad solo tiene competencia para ejercer la función disciplinaria jurisdiccional sobre «los funcionarios y empleados de la Rama Judicial».
En el presente caso, la comisaria de familia investigada no es funcionaria ni empleada de la Rama Judicial, sino una servidora pública adscrita al municipio de Bucaramanga. Por consiguiente, la Comisión Seccional no tiene competencia para conocer el asunto. 3.3. Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Asuntos Disciplinarios en Instrucción de la Personería de Bucaramanga17 Esta autoridad indicó que, en su concepto, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Bucaramanga es la competente.
Según indicó, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial solamente puede ejercer su competencia sobre hechos ocurridos con posterioridad al 13 de enero de 2021. Sin embargo, en el presente caso, los hechos que se investigan ocurrieron, presuntamente, en «2018». En consecuencia, el caso debe ser asumido por la Alcaldía municipal, quien tiene la competencia natural para el efecto, dado que la comisaria de familia investigada es una funcionaria adscrita a dicha entidad territorial.
Las demás autoridades guardaron silencio. IV. CONSIDERACIONES Antes de analizar de fondo el conflicto, la Sala precisará por qué es competente para dirimir la controversia, y realizará algunas consideraciones preliminares. Puntualmente, hará referencia a los siguientes temas, que serán aplicados en el caso concreto: 4.1) competencia de la Sala en materia de conflictos de competencias administrativa.
En desarrollo de este tema aludirá a: 4.1.1) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021; 4.1.2) la regla especial de competencia en los conflictos surgidos de procesos disciplinarios; y 4.1.3) la 17 Consideraciones presentadas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. Expediente digital, documento 5, folios 1 al 4.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 regla general de competencia en los conflictos de competencias administrativas. Seguidamente, la Sala: 4.2) explicará la suspensión de los términos legales; 4.3) realizará una aclaración previa, y 4.4) hará una síntesis de la decisión y planteará el problema jurídico. 4.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 4.1.1.
Vigencia de la Ley 1952 de 201918, reformada por la Ley 2094 de 202119. Reiteración20 Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, entre otras normas. El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso: Artículo 263.
Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […] [Subrayas añadidas].
Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de dicha ley establecía, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 18 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 19 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 9 de noviembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00133-00; el 28 de septiembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000- 2022-00178-00; el 21 de septiembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00; el 31 de agosto de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00131-00, y el 3 de agosto de 2022, rad. núm 11001-03-06-000-2022-00015-00.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación21. Sin embargo, la Ley 1955 de 201922 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber: Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Posteriormente, el 29 de junio de 2021, es decir, antes de que se venciera el plazo anterior, fue expedida la Ley 209423, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o.
El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de la Ley 734 de 2002.
En aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, resultan aplicables, en este caso, las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario, considerando que el pliego de cargos fue dictado el 8 de agosto de 202224, es decir, después del 29 de marzo de ese año. 4.1.2. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus etapas e instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone: 21 Diario Oficial núm. 50.850 del 28 de enero de 2019. 22 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad».
Ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019». 23 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 24 Expediente digital, documento 3, folios 507 al 538. Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Artículo 99. Conflicto de competencias.
El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala]. En el presente asunto no es posible aplicar la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander carecen de un superior común inmediato.
En efecto, la Secretaría Jurídica es una dependencia de la Alcaldía de Bucaramanga, la cual, a su vez, forma parte de ese municipio, entidad territorial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera. Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander pertenece a la Jurisdicción Disciplinaria, organismo de carácter nacional, cuyo superior es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, del cual forma parte el trámite ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.3.
Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2011, conforme con el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se relacionan a continuación: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto discutido es administrativo, particular y concreto, pues se trata de resolver la competencia para continuar con el trámite de una queja presentada contra la persona que fungía, para la época de los hechos, como comisaria de familia de Bucaramanga.
Lo anterior porque, presuntamente, incurrió en la vulneración del derecho al debido proceso, por la falta de citación de una de las partes a una audiencia de conciliación. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto administrativo en particular Tanto la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander como la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga rechazaron, de forma expresa, su competencia para conocer las diligencias disciplinarias.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Son parte en el presente conflicto negativo de competencias administrativas, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, organismo que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria y, por lo tanto, es una autoridad del orden nacional, aunque desconcentrada territorialmente25, y la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga es una dependencia de dicho municipio, entidad del orden territorial.
Por consiguiente, se encuentra satisfecho este requisito. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»26.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6.º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 25 En relación con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Constitución Política dispone que «[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial», y que «[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley». 26 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, atribución que cumple la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para definir las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho, y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 4.4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y la Secretaría Jurídica con funciones de Juzgamiento Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, en relación con la autoridad que debe continuar un proceso disciplinario adelantado contra una comisaria de familia de esa ciudad.
La discusión radica en que, para la Comisión Seccional, la persona sujeta a la investigación no es funcionaria ni empleada judicial, pues no es una servidora pública perteneciente a la Rama Judicial y, por ende, no es de su competencia dicha actuación. En contraste, la entidad territorial afirma que dicha servidora es investigada por actuaciones presuntamente cometidas en ejercicio de la función Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 jurisdiccional, por lo que la respectiva comisión seccional de disciplina judicial es la encargada de continuar el proceso.
Le corresponderá a la Sala determinar ¿cuál es la autoridad competente para continuar con la investigación disciplinaria adelantada contra una comisaria de familia, por una supuesta falta ocurrida antes del 13 de enero de 2021 (cuando entró en funcionamiento la CNDJ), presuntamente, en ejercicio de funciones jurisdiccionales? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración; ii) la función de control disciplinario interno de la Alcaldía de Bucaramanga; iii) las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales; y a iv) las comisarías de familia y sus funciones jurisdiccionales y administrativas. Con base en lo anterior, se resolverá v) el caso concreto. 5.
Consideraciones de fondo 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración27 La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, en su artículo 23, dispuso que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que deben observar, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, los sujetos disciplinables ejercerán los derechos, cumplirán los deberes, respetarán las prohibiciones y acatarán el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
Es válido concebir, entonces, al control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre de esta28, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, se protejan los bienes y recursos públicos, y se amparen los derechos y libertades de los asociados29. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00026-00, el 16 de mayo de 2018, rad. 11001030600020170020000, y el 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001030600020190006300. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Como lo ha manifestado esta Sala, en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente rige30: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General31.
Con la expedición de la Ley 200 de 199532, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra sus propios servidores.
Es decir, esa oficina tenía asignado, por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme lo establecido por el artículo 2.° de dicha ley, correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, la Ley 1952 de 2019, en el artículo 93 (modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021), dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. 30 Constitución Política, artículos 209 (control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 110010306000201700200 00), citada. 32 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] [Se destaca].
Asimismo, en este cuerpo normativo, se dispuso, como garantía al debido proceso, que «[e]l disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente […]»33. A la vez, se señaló que «[e]n el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento».
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales. 33 Ley 1952 de 2019, artículo 12, modificada por la Ley 2094 de 2021, artículo 3º.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en el criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad, y establece las garantías necesarias para salvaguardar el debido proceso. 5.2. La función de control disciplinario interno de la Alcaldía de Bucaramanga.
Reiteración34 La Ley 734 del 200235, en el numeral 32 del artículo 34, estableció, como deber de los organismos o entidades del Estado, el relativo a implementar el control disciplinario interno al más alto nivel jerárquico, asegurando su autonomía e independencia y el principio de la doble instancia. Por su lado, el artículo 313, numeral 6.°, de la Constitución Política establece que son los concejos municipales quienes determinan la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
En este contexto, el Concejo Municipal de Bucaramanga, a través del Acuerdo 002 de 2005, creó la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. El artículo 2.° de este acuerdo establece: Será objeto de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga propender por la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, orientados por los principios del estado social y democrático de derecho, organizando el respeto a las garantías individuales, pero también a los fines del Estado.
Y en su artículo 3.° dispone: Será función primordial de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga iniciar, adelantar las acciones disciplinarias de oficio o por informe proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado y que dicha acción incurra en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en la Ley 734 de 2002 o normas que la modifiquen o sustituyan. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00257-00. 35 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Ahora bien, como se estudió previamente, la Ley 734 de 2002 fue derogada por la Ley 1952 de 2019, modificada, a su vez, por la Ley 2094 de 2021. En el artículo 12 de este nuevo cuerpo normativo, se estableció que: El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. [Énfasis añadido] De conformidad con lo anterior, y para la implementación del sistema de control disciplinario interno, se hizo necesario, por parte de la Alcaldía de Bucaramanga, modificar las funciones de los empleos de la planta de personal, para lo cual se expidió el Decreto 0042 de 2022, puntualmente, en relación con los empleos de jefe de Oficina de Control Interno Disciplinario y de secretario jurídico del despacho.
Dicho decreto establece, como propósito principal del empleo de jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, gestionar el sistema de control disciplinario interno, desde la etapa de prevención hasta la etapa de instrucción, en relación con los servidores y exservidores de la entidad, de acuerdo con la Constitución, la Ley, los reglamentos, los objetivos, las políticas y las estrategias administrativas que orienten la actuación de la Administración municipal.
Frente a la etapa de juzgamiento, el decreto en mención asigna su conocimiento al secretario jurídico del despacho del alcalde, previendo que, en ejercicio de tal función, este funcionario debe, entre otros, proferir los autos interlocutorios y de sustanciación dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por el procedimiento ordinario o verbal, durante la etapa del juicio. 5.3.
Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. Reiteración36 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 28 de septiembre de 2021, rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00104-00, el 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03- 06-000-2022- 00055-00, y el 30 de junio de 2022, rad. núm. 11001 03 06 000 2022 00080 00.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Mediante el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201537, que adicionó el artículo 257A a la Constitución Política, se adoptó un nuevo modelo de disciplina para la Rama Judicial, con el fin de crear «un nuevo órgano autónomo dentro de la Rama Judicial, en aras de mejorar el servicio público de la justicia»38.
Con el nuevo modelo, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se dispuso que entrarían a ejercer sus funciones la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales39, creadas por este mismo instrumento40. A continuación, se hará referencia, por un lado, al alcance de las funciones de la Comisión y sus seccionales, y, por otro, a los hechos sobre los cuales tiene competencia, en razón del momento de su ocurrencia. Esto último por ser relevante para el caso en concreto.
El alcance de las funciones de la Comisión y sus seccionales Sobre el alcance de la competencia de la Comisión, el artículo 257A superior dispone: Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. [resalta la sala] Por virtud del artículo citado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios judiciales (excepto aquellos que gozan de fuero constitucional), y sobre los abogados, en 37 Acto Legislativo 2 de 2015, (julio 1) «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Ver artículos 15, 16, 17 y 19. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2378 del 18 de junio de 2018. 39 En efecto, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como cabeza de la Jurisdicción Disciplinaria, tiene competencia en todo el territorio nacional, por lo que fue necesario establecer una estructura desconcentrada territorialmente, igual que para las otras jurisdicciones.. 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2440 del 21 de octubre de 2020.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 ejercicio de su profesión, a menos que, en relación con estos últimos, la ley decida atribuir esta función a un colegio de abogados41. A la vez, este cambio constitucional implicó que la función jurisdiccional disciplinaria empezó a ejercerse sobre los empleados judiciales, antes investigados y juzgados por sus superiores jerárquicos, en ejercicio de una función disciplinaria de carácter administrativo.
Cabe mencionar que el artículo 111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispuso que, «[m]ediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional» [se resalta].
La interpretación que la Sala ha hecho de dicha disposición permitió concluir que los funcionarios administrativos que cumplían funciones judiciales, por disposición de la ley, no se hallaban comprendidos en el supuesto fáctico allí descrito42. En efecto, la Sala ha explicado que el carácter transitorio u ocasional, a que dicha disposición alude, es exigido por la Constitución Política, en el artículo 11643, frente a los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, pero no frente a las autoridades administrativas, a quienes esta disposición solamente impone, como condiciones, que el ejercicio de tal función sea excepcional, y que no comprenda la instrucción y el juzgamiento de delitos.
A su vez, la referida nota de excepcionalidad, prevista en el artículo 116, significa, en su aspecto positivo, que la función judicial debe ser cumplida, de manera general y principal, por los funcionarios y órganos que integran la Rama Judicial; y en su faz negativa, que el objeto principal de las entidades y demás autoridades administrativas no puede consistir en el ejercicio de funciones jurisdiccionales. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión de 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 43 Los incisos 3.° y 4.° del artículo 116 de la Constitución Política (modificado por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015) disponen: «[…] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos». Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Hasta aquí, queda claro que las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no comprenden el ejercicio del poder disciplinario sobre los funcionarios administrativos que ejerzan funciones jurisdiccionales.
Sin embargo, con la entrada en vigencia de la mayor parte de las disposiciones del Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, el 29 de marzo de 202244, se amplió la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales, más allá de lo dispuesto en la Constitución, así: Artículo 2 (modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021).
Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente [resalta la Sala]. […] Artículo 239 (modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021).
Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial [resalta la Sala].
Con estas disposiciones legales, se estableció que la Comisión sería competente para investigar disciplinariamente, además de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y los abogados en ejercicio de su profesión, a las autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera excepcional, ya sea permanente o transitoria, y a los particulares que ejerzan la función judicial de forma transitoria. 44 Es importante aclarar que la entrada en vigencia del nuevo Código General Disciplinario no ocurre en un solo momento, sino de forma escalonada, al tenor de lo previsto en el artículo 265 ibidem, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094, así: i) Las disposiciones que establecen la naturaleza jurisdiccional de la función disciplinaria de la Procuraduría entraron a regir el 30 de junio de 2021, según lo dispuesto por los artículos 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021; ii) el artículo 7 de dicha Ley, que modificó el 33 de la Ley 1952 (sobre la prescripción de la acción disciplinaria), entrará a regir 30 meses después de promulgada la Ley 2094 de 2021, es decir, el 29 de diciembre de 2023, y iii) las demás disposiciones del Código entraron a regir el 29 de marzo de 2022.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 En el mismo sentido, la Ley 2220 de 202245 amplió las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al disponer lo siguiente:
ARTÍCULO 35. Régimen disciplinario. El régimen disciplinario del conciliador será el previsto en la Ley 1952 de 2019 - Código Único Disciplinario, la Ley 2094 de 2021 o las normas que las modifiquen, complementen, o sustituyan, el cual será adelantado por la Comisión de Disciplina Judicial competente. Las quejas que se presenten en contra de los servidores públicos o notarios cuando actúan como conciliadores en los términos de la presente ley, aplicando el principio de la autonomía de la función jurisdiccional, deberán ser trasladadas a la Comisión Nacional o Seccional de Disciplina Judicial, de acuerdo con lo previsto en la Ley 2094 de 2021, o la norma que lo modifique, complemente, o sustituya, a menos de que se trate de servidores públicos con régimen especial. [Énfasis añadido].
Con esta disposición, la competencia de la Comisión y sus seccionales tendría que ejercerse también contra todo aquel servidor público o particular que actúe como conciliador, sea funcionario judicial o no. Sobre disposiciones legales que han ampliado la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales más allá de lo previsto en la Constitución Política, en algunos conflictos sujetos a decisión de la Sala, esta ha aplicado la excepción de inconstitucionalidad, porque el Legislador, sin autorización, fue más allá de lo previsto en el texto superior.
Al respecto, puede consultarse, entre otras, la decisión asumida el 2 de junio de 2022, proceso con radicado núm. 11001- 03-06-000-2022-00055-00. Los hechos sobre los cuales tiene competencia la Comisión y sus seccionales El artículo 257A fue revisado por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C- 373 de 2016. En esta providencia, la disposición fue declarada exequible, por los cargos planteados en esa oportunidad, y se indicó que la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión. La designación ocurrió solo hasta el mes de diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, y la posesión el 13 de enero del 202146. 45 Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones. 46 Al respecto, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: «[…] la Sentencia C- 373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política. // De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial». [Se resalta].
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Según se indicó en dicha providencia «es palmario que esas nuevas competencias [de la CNDJ] solo empezarán a regir cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren»47. En esa línea, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, junto con sus seccionales, únicamente se encuentran habilitadas para ejercer sus competencias por hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 202148, salvo con respecto a los procesos sujeto de traslado, como los adelantados contra funcionarios judiciales, cuyos procesos disciplinarios (en caso de haberse abierto) debían ser remitidos a los nuevos organismos judiciales, desde su entrada en operación. En efecto, sobre los funcionarios judiciales, el artículo 257A de la Constitución Política establece que «la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura».
En relación con los empleados judiciales, la comisión y sus seccionales empezarían a ejercer competencia por hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]49. 47 En aplicación de esta consideración, la Corte explicó, por ejemplo, que « Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo No. 02 de 2015 se adscribió a la Corte Constitucional la atribución relacionada con la definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (artículo 256, numeral 6) estaba asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir del momento en que esta última Corporación efectivamente desaparezca, esto es, se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace.
Mientras ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.”». Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016. 48 Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016. 49 En la misma providencia, la Corte indicó: «[e]sta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 Vale la pena aclarar que, si bien la Corte, en la providencia citada, no hizo alusión a otros servidores públicos, distintos de los empleados judiciales, esto obedece a que la Constitución Política solo se refirió a ellos y a los funcionarios judiciales. 5.4.
Las comisarías de familia, sus funciones jurisdiccionales y administrativas. Reiteración Las comisarías de familia en Colombia fueron creadas por el Decreto Ley 2737 de 1989, Código del Menor, como autoridades territoriales de carácter policivo, con el fin de que prestaran colaboración al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a las demás autoridades competentes en la función de proteger a los menores que se hallen en situación irregular, y en los casos de conflictos familiares50.
La Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, en su artículo 83, dispuso que las comisarias son entidades distritales, municipales o intermunicipales, de carácter administrativo, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y tienen la misión de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.
Más adelante, la Ley 2126 de 2021, por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, derogó algunas disposiciones de la Ley 1098, relacionadas con dichos organismos. Y, de manera específica, señaló que la naturaleza de las comisarías es la siguiente: Artículo 3. Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley.
Igualmente, en esta ley, se dispuso que su objetivo central se concentra en «prevenir, proteger, restablecer, reparar y garantizar los derechos de quienes estén en riesgo, sean o hayan sido víctimas de violencia por razones de género en el contexto familiar y/o víctimas de otras violencias en el contexto familiar, según lo establecido en la presente ley»51. se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento». [Negrillas añadidas]. 50 Decreto Ley 2737 de 1989, Título IV. 51 Ley 2126 de 2021, artículo 2º.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 El contexto legislativo reseñado evidencia que, desde su creación, las comisarías de familia han tenido, como objetivo central, la salvaguarda de los miembros de la familia, ante situaciones de violencia interna o doméstica. De ahí que, entre sus funciones, se encuentran aquellas relacionadas con establecer medidas de protección, así como medidas preventivas, como, por ejemplo, definir provisionalmente la custodia y la cuota de alimentos, en situaciones de violencia intrafamiliar52.
La naturaleza jurisdiccional de algunas de las funciones de las comisarías de familia fue expresamente determinada en la mencionada Ley 2126 de 202153, aunque tal categorización no es nueva, en el ordenamiento jurídico colombiano. Así lo han reconocido la Corte Constitucional54, la Corte Suprema de Justicia55 y el Consejo de Estado, por conducto de esta Sala56.
Puntualmente, la primera de estas autoridades judiciales explicó que las comisarías, «en casos de violencia intrafamiliar, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo cual tienen competencia para imponer medidas de protección a favor de las víctimas de actos de violencia intrafamiliar». En criterio de esa corporación, el Legislador «las equiparó, en cuanto a esas funciones, a los jueces […], al punto de establecer que la apelación de sus determinaciones las conocería el respectivo Juez de Familia o Promiscuo de Familia […]»57.
Finalmente, cabe mencionar, de cara al caso concreto, que las comisarías de familia estaban habilitadas para adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de familia, desde la Ley 640 de 2001, y, aunque esta facultad fue derogada por el artículo 48 de la Ley 2126 de 2021, el Legislador, recientemente, en el artículo 12 52 Esta función actualmente se encuentra prevista en la Ley 2126 de 2021, artículo 13.12.
Sin embargo, se había establecido desde la Ley 1098 de 2006, artículo 86.5. 53 Al respecto, consultar los artículos 3 y 17. 54 Ver, entre otras, las siguientes Sentencias: T015 de 2018, T-462 de 2018 y T-306 de 2020. 55 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencias de 5 de julio de 2013 (rad. 2012- 02433) y de 14 de febrero de 2017 (rad. 2016-03348). 56 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, rad. núm.: 1100103-06-000-2022-00257-00. 57 Ver los artículos 11, 12, 14 y 18 de la Ley 294 de 1996.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 de la Ley 2220 de 202258, la restableció para aquellos casos en que las comisarías ejercen funciones de manera subsidiaria59. 5.5. Caso concreto En razón de los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente a la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para continuar con la actuación disciplinaria iniciada contra la persona que fungía, en la época de los hechos, como comisaria de familia turno cuatro de Bucaramanga.
En el presente caso, la Secretaría Jurídica negó la competencia con sustento en que la presunta falta se cometió en ejercicio de funciones jurisdiccionales a cargo de la servidora pública sujeto del proceso disciplinario, por lo cual la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander debía conocer el asunto. En contraste, esta última corporación indicó que su competencia se restringe, en esencia, a funcionarios y empleados de la Rama Judicial, que no es el caso de la comisaria.
La Sala observa que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, junto con sus seccionales, únicamente se encuentran habilitadas para ejercer sus competencias por hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 202160, salvo con respecto a los funcionarios judiciales, cuyos procesos disciplinarios (en caso de haberse abierto) debían ser trasladados a los nuevos organismos judiciales, desde su entrada en operación. Sin embargo, en el presente caso, los hechos por los cuales se adelanta la investigación ocurrieron, presuntamente, en 201561 e involucran a un servidor 58 Artículo 12.
Operadores autorizados para conciliar extrajudicialmente en materia de familia. La conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y los comisarios de familia cuando ejercen competencias subsidiarias en los términos de la Ley 2126 de 2021, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios.
A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales, siempre y cuando el asunto a conciliar sea de su competencia. En la conciliación extrajudicial en materia de familia los operadores autorizados lo son en los asuntos específicos que los autorice la ley. [Subraya añadida]. 59 Como cuando no existe defensor de familia en un determinado municipio, según lo dispuesto por el artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia y el artículo 5, parágrafo 3.°, de la Ley 2126 de 2021. 60 Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016. 61 La conciliación fue declarada fallida el 27 de noviembre de 2015, por la inasistencia del peticionario.
En adición, al expediente se allegó un oficio del 18 de mayo de 2019, remitido al quejoso, señor Calos Leonhart Guerrero, por parte de la Comisaría de Familia Turno Cuatro de Bucaramanga, en el cual se le informó que, «revisados los archivos que reposan en esta comisaría no se encontró Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 público administrativo, investigado por presuntas faltas en que incurrió en el trámite de una audiencia de conciliación de alimentos y fijación de custodia.
Lo anterior permite descartar, de plano, la competencia de la comisión seccional en conflicto. Lo anterior basta para acudir a la regla de competencia general establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conforme con el cual es competencia de dependencias especializadas del más alto nivel conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de las respectivas entidades, en este caso, la Alcaldía de Bucaramanga.
Esta disposición debe leerse sistemáticamente con el artículo 12, inciso segundo, del mismo código, según la cual, «[e]n el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento». En desarrollo de este mandato legal, el Decreto municipal 42 de 2022 estableció que la Oficina de Control Interno Disciplinario adelantaría la etapa de instrucción, y la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, la etapa de juzgamiento.
En el presente caso, formulado el pliego de cargos, el proceso pasó a la Secretaría Jurídica, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga para continuar el proceso disciplinario identificado con el número 4389-2019, iniciado con ocasión de la queja presentada contra la señora Dora del Pilar Navarro Mancilla, en su condición de comisaria de familia turno cuatro de Bucaramanga.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la la Secretaría Jurídica con funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para el fin señalado en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Secretaría Jurídica con soporte de notificación de citación por correspondencia ni correo electrónico de fecha 26 de octubre y 27 de noviembre del mismo año 2015 al convocado señor Carlos León Guerrero de la conciliación previa de fecha 27 de noviembre de 2015 donde es convocante la señora Josefina Chinchilla Ramírez».
Expediente digital, documento 3, folios 27 y 31. Según se indicó en el pliego de cargos, «a pesar de que [el] acta en mención [27 de noviembre de 2015] relata que se citó en dos ocasiones al señor Carlos Leonhart Guerrero […], no existe soporte de dichos envíos, […] la comisaría informó que dentro del expediente no reposaban los soportes de envío tan solo los oficios que se debían enviar».
Expediente digital, documento 3, folio 520. Radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00266-00 funciones de juzgamiento disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, a la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa y Asuntos Disciplinarios en Instrucción de la Personería de Bucaramanga, a la Comisaría de Familia de Bucaramanga, a la señora Dora del Pilar Navarro Mancilla y a su apoderado, Abel Meneses Galvis.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.