CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 1º de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 9). La señora Amparo Noelly Landázuri Angulo, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 33495 de 24 de julio, RDP 47148 de 9 de octubre y RDP 47683 de 11 de octubre, todas de 2013, por las que la accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional (9 de abril de 2012), debidamente indexada; y (ii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 8 de abril de 1962 y ha prestado sus servicios como maestra territorial desde el 8 de septiembre de 1980, esto es, por más de 32 años. Que, además, ejerció su empleo «[…] con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta», motivo por el cual el 17 de junio de 2013 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las Resoluciones controvertidas, con el argumento de que no allegó prueba que acredite el tipo de vinculación con la docencia oficial. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 48, 49 y 53 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. Arguye que la UGPP incurrió en desconocimiento de las normas en que debería fundarse y falsa motivación, toda vez que los medios de convicción aportados en sede administrativa demuestran que su desempeño como profesora estatal fue de naturaleza municipal con «RECURSOS PROPIOS». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 91 a 100).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros parcialmente, algunos no y los demás no constituyen situaciones fácticas. Asimismo, propuso las excepciones que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Aduce que el municipio de Roberto Payán (Nariño) informó que la accionante ingresó a ese ente territorial el 8 de septiembre de 1980, aunque no cuenta con los actos administrativos de nombramiento, por consiguiente, no es dable tener en cuenta los tiempos laborados por aquella, dado que «[…] no es viable suplir a través de testimonios, hechos que deben constar por escrito así las cosas la prueba supletoria debe agotarse ante el ente nominador, quien debe iniciar el proceso de reconstrucción de expedientes para que se determine la causa de la inexistencia de tales archivos […]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 248 a 258).
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 1º de septiembre de 2016, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que si bien satisfizo los requisitos de «Vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980», «20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado» y buena conducta, en todo caso «[…] su remuneración se efectuó con dineros provenientes de la Nación […], por lo que fuerza concluir que al no cumplir con este requisito no es factible ordenar el reconocimiento de la pensión gracia pedida». 1.4 El recurso de apelación (ff. 260 a 264).
Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo (i) «[…] entró a hacer un análisis externo a lo consignado en los actos demandados y omitió […] ejercer el control que le asiste con un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de [aquellos] […] y se condujo hacia un pronunciamiento extra y ultra petita […]» (sic); y (ii) si se aceptara que su salario fue sufragado con recursos del nivel central de la Administración, «[…] NINGÚN DOCENTE TIENE DERECHO A LA PENSIÓN GRACIA, porque presupuestalmente a todos los docentes territoriales se les ha cancelado con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones que provienen de la Nación, pero esto no es igual a que sea docente nacional ni a concluir que recibe otra pensión ni recompensa nacional» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 13 de octubre de 2016 (f. 266) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 21 de agosto de 2018 (f. 285), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 19 de noviembre de 2018 (f. 298), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio (f. 318). 2.1.1 Parte actora (ff. 302 a 307).
Además de reiterar los argumentos expuestos en el recurso, informa que, con Resolución RDP 28789 de 17 de julio de 2018, la entidad demandada revocó la 12146 de 9 de abril de la misma anualidad, «[…] que [le] negó la PENSIÓN VITALICIA DE JUBILACIÓN GRACIA […] y en su lugar le reconoció el derecho con efectos fiscales a partir del 3 de mayo de 2015, por prescripción trienal» (sic). 2.1.2 Entidad demandada (ff. 308 y 309).
Insiste en que «[…] la certificaci[ó]n […] de fecha 29 de enero de 2015 […] indica que, el salario de la actora […] fue financiado desde la fecha de nombramiento por el Municipio de Roberto Payan […], con recurso[s] provenientes del Ministerio de Educación Nacional, hasta el 26 de diciembre de 2007, fecha en la cual mediante Decreto No. 2060, fue incorporada al Departamento de Nariño, y el pago fue asumido por la referida entidad territorial con recursos de la Nación, en consecuencia, la actora no cumple con los requisitos necesarios para acceder al referido beneficio de gracia» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. A través de escrito de 9 de mayo de 2022, la UGPP deprecó «[…] emit[ir] sentencia de unificación jurisprudencial, a través de la cual se defina la posición respecto del régimen de la pensión gracia […]», esto es, se determine «[…] qué […] debe entenderse como “plaza docente” su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial» (sic).
Si bien sería del caso decidir dicho reclamo, cabe recordar que, con proveído de 29 de junio de la presente anualidad, la sección segunda de esta Colegiatura concluyó, al analizar un asunto análogo, que no era dable acceder a este, dado que no fue presentado por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA.
A renglón seguido, advirtió que las anteriores «[…] consideraciones […] son aplicables a las solicitudes de unificación que se fundamenten en los mismos argumentos que fueron analizados en esta providencia. Por ende, al amparo de la presente decisión, dichos asuntos pueden continuar con su trámite, con el fin de llegar a su pronta resolución».
Por tanto, comoquiera que la sala plena de la sección segunda, con respaldo en los principios de celeridad y economía procesales, dispuso que las peticiones de unificación pendientes de resolver con sustento en argumentos similares serían despachadas en los términos fijados en el aludido auto de 29 de junio de 2023, no deviene necesario emitir pronunciamiento respecto de aquella formulada en el sub lite. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33 y 62 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la actora, que dan cuenta de que nació el 8 de abril de 1962 (ff. 14 y 15).
Decretos 23 de 8 de septiembre de 1980 y 34 de 30 de agosto de 1982, por los que el municipio de Roberto Payán nombra a la accionante como maestra «MUNICIPAL» en ese ente territorial, empleo que hace parte «[…] del presupuesto de rentas y gastos […]» local, posesionada el 8 de septiembre de 1980 y el 1º de septiembre de 1982, en su orden (ff. 22, 182, 189 y 192 a 194).
Decreto 2060 de 26 de diciembre de 2007, por medio del cual el departamento de Nariño incorpora a la demandante, entre otros profesores, «[…] sin solución de continuidad en la nueva planta de cargos aprobada y viabilizada por el Ministerio de Educación Nacional […] con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones […]» (sic; ff. 197 a 200).
Decreto 171 de 18 de marzo de 2013, con el que el municipio de Roberto Payán aclara el artículo 1º del Decreto 34 de 30 de agosto de 1982, en el sentido de advertir que «[…] la intención de la primera autoridad administrativa [en el último acto], no fue nombrar [a la actora] como docente […], sino de trasladarla, toda vez que ya tenía la calidad de docente adscrita al municipio, teniendo en cuenta que entre […] uno y otro decreto no medio acto administrativo alguno que la desvincule» (sic; ff. 204 a 208).
Oficio de 29 de enero de 2015 proveniente del área financiera de la secretaría de educación de Nariño, en el que figura que «[…] el salario de la [accionante] […] como docente nacional fue cancelado desde la fecha de nombramiento por el Municipio de Roberto Payán […] de recurso[s] provenientes del Ministerio de Educación Nacional hasta el 26 de diciembre de 2007, fecha en la cual mediante Decreto 2060 fue incorporada al Departamento de Nariño, y el pago fue asumido por el Departamento con recursos provenientes de la Nación – Sistema General de Participaciones» (sic; f. 186). «FORMATO[s]» únicos para la expedición de certificado de historia laboral y certificado de salarios provenientes de la secretaría de educación de Nariño (ff. 17 a 20, 31 a 33, 35 a 37 y 187 a 188), en los que se informa que la demandante se ha desempeñado como pedagoga entre el 8 de septiembre de 1980 y el 30 de enero de 2015, es decir, por 34 años, 4 meses y 23 días; empero, aunque omiten informar en los respetivos apartados el tipo de vinculación, en el subtítulo de observaciones consignan: Revisada la H.V [hoja de vida] del docente se verifico que su régimen de vinculación es de tipo MUNICIPAL S.G.P [sistema general de participaciones], por cuanto el formato se encuentra estandarizado como Nacional-Nacionalizado por el MEN [Ministerio de Educación Nacional] y la Fiduprevisora.
(Valido para prestaciones) Se hace la aclaración que al docente se certificaba el tiempo de servicio a partir del Decreto No. 34 de Ago/30/1982, pero ese fue aclarado con la Resolución No 171 MAR/18/2013 en el sentido que no es nombramiento sino Traslado, por lo que se toma como primer nombramiento el Dec. No. 023 de SEP/08/1980. Aclaración realizada por la Alcaldía del municipio de Roberto Payan (N), con fundamento en todas estas aclaraciones se expide el presente certificado [sic para toda la cita].
Declaración rendida por la actora el 30 de octubre de 2012, en la que expresa bajo gravedad de juramento que labora como maestra «[…] de primaria desde 1980 y durante todo el tiempo […] lo h[a] hecho con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta» (f. 16). El 26 de julio de 2023 se consultó certificado de antecedentes en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que la accionante no presenta antecedentes disciplinarios.
Resoluciones RDP 33495 de 24 de julio, RDP 47148 de 9 de octubre y RDP 47683 de 11 de octubre, todas de 2013, por cuyo conducto la accionada niega la pensión gracia reclamada por la demandante el 17 de junio del mismo año, habida cuenta que «[…] si bien […] el MUNICIPIO DE ROBERTO PAYAN indica que la peticionaria ingreso el 08 de septiembre de 1980 nombrada mediante Decreto 023 del 08 de septiembre de 1980, de acuerdo a declaraciones, también lo que […] señal[ó] que no posee y no reposa los documentos [que] permita[n] establecer que la peticionaria prestó tiempos de servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980» (ff. 11 a 12 y 23 a 44 vuelto).
Resolución RDP 28798 de 17 de julio de 2018, a través de la cual la demandada revoca la 12146 de 9 de abril de esa anualidad y, en su lugar, reconoce una pensión gracia a la actora a partir del 8 de abril de 2012, con efectos fiscales desde el 3 de mayo de 2015 por prescripción trienal, con base en «[…] el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del derecho, es decir el periodo comprendido entre el 9 de abril de 2011 y el 8 de abril de 2012 […]» (ff. 313 a 316).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la accionante nació el 8 de abril de 1962 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 17 de junio de 2013 la demandante pidió de la accionada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 33495 de 24 de julio, RDP 47148 de 9 de octubre y RDP 47683 de 11 de octubre, todas de 2013, enjuiciadas, puesto que las pruebas aportadas no demuestran el tipo de vinculación con la docencia oficial.
No obstante, con Resolución RDP 28798 de 17 de julio de 2018 (expedida con posterioridad a la presentación de la demanda de la referencia; 6 de marzo de 2014), la demandada otorgó la aludida pensión a partir del 8 de abril de 2012. En el asunto sub judice, la demandante cuestiona la decisión del a quo, que negó las pretensiones, comoquiera que, a su juicio, a pesar de que concluyó de manera acertada que ha laborado como maestra territorial desde que ingresó al magisterio, el origen de los recursos con los que se pagan sus salarios y prestaciones, así provengan de la Nación, no varía aquella condición. Con el objeto de dilucidar los reparos de la recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, de acuerdo con las pruebas aportadas, se observa que la labor de la actora con la función educativa trascurrió en un único lapso, es decir, entre el 8 de septiembre de 1980 y el 30 de enero de 2015 (34 años, 4 meses y 23 días), en virtud del nombramiento emanado del municipio de Roberto Payán como profesora «MUNICIPAL» en un centro académico local (Decreto 23 de 8 de septiembre de 1980), motivo por el cual ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es susceptible de ser contabilizado.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, pese a que en los «FORMATO[s]» únicos para la expedición de certificado de historia laboral no figura la naturaleza de la vinculación de la accionante, lo cierto es que, como ya se explicó, el acto de nombramiento fue suscrito por el alcalde de Roberto Payán, sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, para suplir plazas disponibles a su cargo, lo que corrobora que el puesto ocupado comporta naturaleza territorial.
Así las cosas, el reproche expuesto por la accionada, consistente en que los vínculos laborales fueron nacionales, no se ajusta al material probatorio traído al plenario. De igual modo, se aclara que aunque el empleo de la demandante haya sido financiado con recursos del sistema general de participaciones (antes situado fiscal), de ninguna manera cambió su naturaleza de pedagoga territorial, toda vez que los recursos para la financiación del servicio educativo, una vez eran asignados, le pertenecían en forma exclusiva a los entes locales, dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
Así lo sostuvo el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), al anotar: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. En este orden de ideas, comoquiera que lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, el origen de los dineros para el sostenimiento de los servidores adscritos a la actividad docente no varía o desdibuja aquella condición. Por otra parte, en lo concerniente al requerimiento consistente en comprobar «Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez[,] consagración» y buena conducta (numerales 1 y 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913), la subsección encuentra que, además de la declaración juramentada que en tal sentido presentó la recurrente, no figura en los registros de la Procuraduría General de la Nación ninguna anotación que denote comportamientos contrarios a los que deben someterse los empleados públicos, incluidos los pedagogos.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de maestra territorial por más de veinte (20) años (acumuló 34), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (8 de septiembre de ese año), contar con 50 de edad (los cumplió el 8 de abril de 2012, fecha en que adquirió el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño, razones por las que es dable acceder a la prestación reclamada.
En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, resulta oportuno precisar que, por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
No obstante, comoquiera que entre la fecha de adquisición del estatus pensional (8 de abril de 2012) y la reclamación de la accionante acerca del reconocimiento de la pensión gracia (17 de junio de 2013) no trascurrió más de un trienio, tampoco hay lugar a declarar la prescripción de mesadas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 33495 de 24 de julio, RDP 47148 de 9 de octubre y RDP 47683 de 11 de octubre, todas de 2013, por medio de las cuales la UGPP se abstuvo de conceder la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a esta otorgar dicha prestación a partir del 8 de abril de 2012, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante durante la anualidad previa a la consolidación de su estatus pensional (8 de abril de 2011 a 8 de abril de 2012), de cuyo pago serán descontados los dineros que, de haberlo realizado, sufragó a la beneficiaria, en virtud del reconocimiento de esa pensión a través de Resolución RDP 28798 de 17 de julio de 2018.
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 1º de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Amparo Noelly Landázuri Angulo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 33495 de 24 de julio, RDP 47148 de 9 de octubre y RDP 47683 de 11 de octubre, todas de 2013, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer la pensión gracia a la accionante a partir del 8 de abril de 2012, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (8 de abril de 2011 a 8 de abril de 2012), de cuyo pago serán descontados los dineros que, de haberlo realizado, sufragó a la beneficiaria, en virtud de la Resolución RDP 28798 de 17 de julio de 2018, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS