CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 3 de marzo de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2017-00881-01 Nro. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandada: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON)1 Asunto: Reajuste pensión – tope 25 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV)2 – sentencia C-258 de 2013 FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala3 el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 26 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora Martha Esperanza Ramos de Echandía demanda con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio 20162000049581 del 16 de mayo de 2016, suscrito por el director general de FONPRECON, por medio del cual se le negó sus solicitud tendiente a la inaplicación de la sentencia C-258 de 2013, emanada de la Corte Constitucional, que ordenó el reajuste de las pensiones al tope de 25 SMLMV. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicita ordenar a FONPRECON a reconocer y pagar en su favor la diferencia que le generó la aplicación de la 1 En lo que sigue FONPRECON. 2 En adelante SMLMV. 3 El expediente ingresó al Despacho el 10 de agosto de 2021, según informe secretarial visible a folio 202. Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 2 sentencia C-258 de la Corte Constitucional que ordenó el reajuste de las pensiones al tope de 25 SMLMV, lo que fue materializado a través de la Resolución 443 de 2013, expedida por dicha entidad, desde el 1º de julio del 2013 hasta que se produzca su pago, de forma indexada y con los reajustes e intereses de ley.
Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación la Sala ilustra la situación fáctica expuesta por la demandante, así. 4. Sostiene, que es pensionada del FONPRECON, en calidad de sustituta de la prestación que en vida disfrutaba el ex Congresista Álvaro Echandía Santofimio, y que a través de la Resolución 443 del 12 de julio del 2013 el director general de esta entidad adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 del 7 de mayo del 2013, proferida por la Corte Constitucional, por lo tanto, su mesada pensional se limitó a 25 SMLMV. 5.
Informa, que por medio de escrito del 10 de mayo de 2016 pidió a FONPRECON la expedición de una certificación en la que se determinara las diferencias que dejó de percibir, desde el mes de julio de 2013, por la aplicación a su mesada pensional de la sentencia C-258 de 2013, así como el reintegro de las mismas. 6. Señala, que la petición respecto al reintegro de las diferencias fue negada a través del Oficio 20162000049581 del 26 de mayo de 2016, suscrito por el director general de FONPRECON.
Normas vulneradas y concepto de violación 7. La demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 29, 31, 46, 48 y 209 de la Constitución Política y 3º (numeral 1º) y 93 de la Ley 1437 de 2011. 8. Al respecto, considera que el acto acusado es ilegal, toda vez que se expidió con falsa motivación, infracción a las normas en que debió fundarse, falta de competencia, desviación de poder y con desconocimiento del debido proceso y del derecho de defensa, toda vez la entidad demandada no le permitió Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 3 controvertir los argumentos y la interpretación dada a la sentencia C-258 de 2013, y así proceder a un pronunciamiento de fondo sobre la disminución de su pensión. 9.
Sostiene, que las actuaciones de FONPRECON desbordaron el ámbito de aplicación de la sentencia C-258 de 2013, pues desconocieron que las entidades que tienen a cargo el pago de pensiones, deben sujetarse al trámite establecido para la revocatoria de las pensiones que fueron reconocidas irregularmente y la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Contestación de la demanda 10. FONPRECON se opone a la prosperidad de las pretensiones al estimar que para la aplicación del ajuste ordenado por la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, no resultaba necesario agotar un procedimiento previo, tal y como la señaló dicha Corporación a través de los fallos T-392 y T- 615 de 2015, tesis acogida por el Consejo de Estado en pronunciamientos que se constituyen en precedente vinculante.
Por lo tanto, la entidad no vulneró el debido proceso de la accionante. 11. Sostiene, que según lo establecido en la sentencia C-258 del 2013 el ajuste pensional al tope de 25 SMLMV no puede considerarse como una revocatoria y mucho menos que se requería el consentimiento previo del particular para ello. La sentencia apelada 12. El a quo niega las pretensiones de la demanda al considerar que, conforme a lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013 y SU 210 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, las pensiones reconocidas bajo el amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen pensional de los Congresistas, se encuentran sometidas al tope máximo de 25 SMLMV sin importar la fecha de causación del derecho. 13.
Manifiesta, que los topes pensionales no fueron introducidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, sino que estos ya existían desde la Ley 4ª de 1976, los cuales, conforme a la intención del legislador, tienen como finalidad la protección de los recursos destinados a las prestaciones menos favorecidas, Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 4 propósito que resulta legitimo como se consignó en la sentencia C-155 de 1997 de la Corte Constitucional, y resguardar la estabilidad financiera del sistema. 14.
Recuerda, que la Corte Constitucional ordenó a las entidades realizar un procedimiento administrativo previo en los casos en los que se observara que las pensiones fueron adquiridas con abuso del derecho o fraude a la ley, que no es el de la actora. Por lo tanto, no se vulnera el derecho fundamental al debido proceso. 15. Así, entonces, establece que FONPRECON debía reajustar en forma automática la pensión de jubilación de la accionante, en calidad de sustituta de la prestación que en vida disfrutaba el ex Congresista Álvaro Echandía Santofimio, con el fin de que no superara los 25 SMLMV, de conformidad a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. 16.
En cuanto a la condena en costas determina su improcedencia, toda vez que no se demostró abuso del derecho, mala fe o temeridad y, además, no se causaron. Recurso de apelación 17. La accionante recurre el fallo de primera instancia con el propósito que sea revocado y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, toda vez que con la expedición de la Resolución 443 de 2013, por medio de la cual FONPRECON adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C- 258 del 7 de mayo del 2013, proferida por la Corte Constitucional, al limitarse su mesada pensional a 25 SMLMV, se vulneraron sus derechos fundamentales, especialmente el debido proceso, y se excedió la facultad que fue otorgada por dicha providencia, pues no se le permitió su intervención en el proceso administrativo, operó incluso en forma retroactiva y no se inició el procedimiento de la revocatoria directa.
Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 18. FONPRECON presenta alegatos de cierre en los que pide confirmar la sentencia apelada, toda vez que la entidad aplicó un ajuste automático al pago Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 5 de la mesada pensional de la demandante aplicando la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 19.
La demandante solicita revocar el fallo de primera instancia, para lo cual pide tener en cuenta sus argumentos expuestos en la demandada y en el recurso de apelación. 20. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncian en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 21.
De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si: ¿es dable ajustar la pensión sustituida a la demandante, en consideración al régimen pensional de los Congresistas del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente a 25 SMLMV en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013? 22.
Para resolver lo anterior, la Sala analizará la sentencia C-258 de 2013 y sus efectos y abordará el caso concreto, para establecer si la pensión reconocida a la actora, en calidad de sustituta de la prestación que en vida disfrutaba el ex Congresista Álvaro Echandía Santofimio, debe ajustarse a 25 SMLMV en virtud de lo ordenado por dicha decisión judicial.
La sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional y la orden de reajuste automático de las mesadas pensionales al tope de 25 SMLMV 23. Los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, instauraron demanda contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 19924, cuyo texto es el siguiente: 4 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.».
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 6 «Artículo 17.- El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal5.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto6 devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.». 24. En la acción de inconstitucionalidad, los demandantes señalaron que el régimen pensional previsto en la Ley 4ª de 1992, desconocía los topes establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 20057, y vulneraba los principios de igualdad material y sostenibilidad financiera, pues existían privilegios para un sector privilegiado de la población como los Congresistas y las altas dignidades, presentándose una discriminación positiva no justificada que ponía en peligro la seguridad social de la mayoría de los colombianos. 25.
El Acto Legislativo 01 de 2005 en su artículo 1º, que modificó el artículo 48 de la Carta Política, estableció ciertos requisitos para el acceso a la pensión, y ciertos límites a las pensiones reconocidas con cargo a recursos públicos, así: «Artículo 1º. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.
Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas. (…) Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública (…).». 26.
El máximo tribunal constitucional, al estudiar los argumentos de los demandantes, señaló que el Acto Legislativo 01 de 2005 buscó homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales, en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad financiera del sistema y de permitir una cobertura efectiva a todos 5 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013. 6 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013. 7 «Por el cual se adiciona el artículo 18 de la Constitución Política.».
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 7 los afiliados, especialmente a aquellos ciudadanos en condición de mayor vulnerabilidad. 27. Así las cosas, la mencionada reforma constitucional previó, entre otros aspectos: i) La eliminación de los regímenes pensionales especiales. ii) La obligación de que sólo se tuvieran en cuenta las cotizaciones efectuadas por el afiliado para realizar la liquidación de la pensión. iii) La importancia del principio de sostenibilidad financiera con el fin de obtener una cobertura universal en materia pensional. iv) El respeto por los derechos adquiridos. v) La anticipación de la finalización del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993. vi) El establecimiento de un tope a las pensiones a cargo del erario, las cuales no pueden exceder el monto de los 25 SMLMV a partir del 31 de julio de 2010. 28.
Sobre la finalidad de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, en la sentencia C–258 de 2013 la Corte Constitucional dijo: «En resumen, la intención del constituyente derivado al aprobar el Acto Legislativo 01 de 2005 fue unificar los regímenes pensionales con el propósito de (i) poner fin a la existencia de regímenes con ventajas desproporcionadas para ciertos grupos de pensionados financiados con recursos del erario, con miras a garantizar los principios de igualdad y solidaridad;
(ii) eliminar los altos subsidios públicos que tales beneficios suponen, con el fin de liberar recursos para el cumplimiento de los fines de la seguridad social y del Estado Social de Derecho, y la sostenibilidad financiera del sistema; y (iii) establecer reglas únicas que además permitan hacer mejores previsiones dirigidas a la sostenibilidad del sistema de pensiones.». 29.
No obstante, posterior a realizar un análisis de la situación pensional en nuestro país, y de observar que el monto de los subsidios con dineros públicos destinados a las pensiones más altas resultaba desproporcionado en comparación con el destinado a las más bajas, la Corte concluyó que la interpretación que se le estaba dando al régimen pensional dispuesto en la Ley Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 8 4ª de 1992 por las autoridades administrativas, establecía una vulneración de los principios de igualdad, solidaridad y sostenibilidad financiera, y del derecho a la seguridad social. 30.
Frente a la anterior conclusión, la Corte Constitucional estableció cuatro razones que la justificaban, a saber: i) El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, permitía que personas que no tuvieran una expectativa legítima de pensionarse según las reglas del régimen bajo estudio, pudieran beneficiarse de él, lo que devenía en una vulneración del principio de igualdad. ii) Se favorecía a un sector privilegiado de la población a través de recursos públicos, otorgándoles ventajas económicas de las cuales no goza el resto de la población pensionada. iii) Se vulnera el principio de solidaridad, por cuanto los recursos de la seguridad social no se destinan a la población más vulnerable, sino a personas con altos ingresos. iv) Se evidencia un sacrificio injustificado de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, y un obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su vejez en condiciones de alta vulnerabilidad. 31.
Así, entonces, según el máximo tribunal constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar: «Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 9 mediante un subsidio muy elevado.
Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio.». 32.
Por lo anterior, en la Sentencia C-258 de 2013 se declararon inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», del inciso 1º del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, al igual que «por todo concepto», consagrada en su parágrafo, pues permitían que para determinar la liquidación de la pensión de los Congresistas, se tuvieran en cuenta ingresos sobre los cuales no se hicieron aportes al sistema y no constituían salario, en detrimento del principio de solidaridad. 33.
Para garantizar la protección de los principios de sostenibilidad financiera y de igualdad, se declararon exequibles las demás expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en el entendido que: «(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.
(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.». 34. Según lo anterior, en cuanto al tope pensional, las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen contenido en la Ley 4ª de 1992, no podrían sobrepasar de 25 SMLMV a partir del 1º de julio de 2013, tal como se aprecia en el numeral 3º ordinal iv de la Sentencia C-258 de 2013: «Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (…) (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.
(…).». Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 10 35. Si bien en la Ley 4ª de 1992 no se especificó un límite al monto de las pensiones reconocidas bajo dicho régimen, debía darse aplicación al límite fijado en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Así, lo manifestó la Corte: «Tal como se señaló en las sentencias C–089 de 1997 y C–155 de 1007, debe acudirse a las reglas de tope contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema de pensiones.
De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera.». 36.
Para implementar los límites constitucionales al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, fijadas en el Acto Legislativo 01 de 2005, la Corte Constitucional estableció una serie de órdenes, a saber: i) Indicó que a partir de la sentencia C-258 de 2013, ninguna mesada pensional causada bajo el régimen consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, podría ser reconocida por fuera de los lineamientos contenidos en la referida providencia. ii) Como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1º de julio de 2013, y sin necesidad de efectuar ningún tipo de reliquidación, ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos, podía superar el tope de 25 SMLMV, por lo que estas debían ser reajustadas automáticamente por la autoridad administrativa.
La Corte aclara que el reajuste automático de las pensiones, como efecto inmediato de la sentencia, está sustentado en que éstas han sido reconocidas por fuera de los límites establecidos en la Constitución y la ley. iii) Finalmente, en caso de que las mesadas pensionales hubiesen sido reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley, la autoridad administrativa estaba en la obligación de realizar la respectiva reliquidación, después de iniciar el procedimiento administrativo con observancia de la garantía del debido proceso.
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 11 37. La Corte distinguió dos situaciones respecto a las pensiones que no fueron reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley, así: «La primera referida a aquellos derechos pensionales, causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1 de abril de 1994 y que fueron adquiridas cumpliendo todos los requisitos legales, atendiendo los criterios jurisprudenciales vigentes, bajo la convicción de estar actuando de buena fe y bajo los factores salariales de cotización establecidos por el Gobierno Nacional, no por voluntad del cotizante”; y “la segunda, se encuentran aquellas situaciones que a pesar de no encuadrar en las hipótesis de abuso del derecho ni fraude a la ley, no puede predicarse de ellas un completo cumplimiento de las condiciones para hacerse acreedor del régimen pensional dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992.». 38.
Esta distinción obedece, a que la Corte Constitucional observó que el régimen del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se extendió a funcionarios que al 1° de abril de 1994 no estaban cobijados por el régimen especial, y por ende, en su criterio no podían ser beneficiario del mismo, por lo que a su juicio dichos funcionarios «obtuvieron una liquidación o reliquidación de la pensión con clara desproporción, en relación con la que les habría correspondido en una aplicación conforme a la Constitución del mencionado régimen.». 39.
Ahora bien, la utilidad de distinguir entre los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, y los que no se encontraban afiliados al régimen especial en la fecha antes señalada, consistió en que se previó para cada situación un trato diferente por parte de las entidades de seguridad social. 40.
En efecto, en cuanto a los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, la Corte reiteró que las mesadas correspondientes debían «ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable.
Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro.». 41. Mientras que frente aquellos derechos pensionales que fueron reconocidos con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, pero sin tener en cuenta la totalidad de las exigencias para la aplicación de dicho régimen (según la Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 12 interpretación realizada por la Corte Constitucional), sin que pueda predicarse que existió abuso del derecho a fraude a la ley, la Corte estableció que las entidades de seguridad social competentes mediante i) el procedimiento administrativo previsto en los artículos 19 o 20 de la Ley 797 de 2003; ii) teniendo en cuenta los condicionamientos consagrados sobre las anteriores normas en la sentencia C-835 de 2003, deben entrar a; iii) revisar o reliquidar las mesadas pensionales correspondientes, aún por debajo del tope de 25 SMLMV si es procedente, pero sin afectar el derecho al mínimo vital.
Además señaló que durante el referido trámite; iv) no es posible suspender el pago de la pensión; v) que le corresponde a la administración desvirtuar la presunción de inocencia del pensionado, y que; vi) para proceder a la revocatoria se requiere que se encuentre demostrada la ilegalidad. Finalmente precisó que en todo caso las personas afectadas; vii) tienen la posibilidad de acudir en defensa de sus derechos a la Jurisdicción. 42.
En suma, puede apreciarse que la Corte Constitucional previó la forma como deben ser revisadas, reajustadas o reliquidadas las pensiones que fueron reconocidas con fundamento en artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, i) con todos los requisitos legales, ii) con abuso del derecho o fraude a la ley, y ii) sin la totalidad de las exigencias para la aplicación del régimen especial, pero sin que pueda predicarse que existió abuso del derecho o fraude a la ley. 43.
En conclusión, la Corte Constitucional al analizar el asunto puesto a su consideración examinó los principios fundantes del Estado Social de Derecho y, en relación con el derecho pensional anotó que no es absoluto y con base en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al resolver el caso de «Cinco pensionistas vs. Perú», concluyó que imponerle topes máximos a las mesadas pensionales no constituye una medida regresiva, a menos que dicho tope fuese manifiestamente incompatible con el contenido esencial del derecho, y por tanto las reformas que se realicen sobre los mencionados topes no constituyen medidas regresivas si son para asegurar la viabilidad del sistema, como sucede en el caso colombiano. Caso concreto 44.
Conforme al marco normativo y jurisprudencial analizado y a lo expuesto en el recurso de apelación, a continuación la Sala procederá a analizar la situación fáctica de la accionante a fin de determinar si la pensión que le fue reconocida, Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 13 en su calidad de sustituta del ex Congresista Álvaro Echandía Santofimio, debe ajustarse al tope de los 25 SMLMV en aplicación de lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013. 45.
A partir de la documental aportada al plenario, la Sala advierte que: - El señor Álvaro Echandía Santofimio (Q.E.P.D.) nació el 21 de noviembre de 19148 y se desempeñó como Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Tolima para el periodo constitucional 1964 a 19669. - Mediante la Resolución 4714 del 15 de septiembre de 196610, el director general de la Caja Nacional de Previsión le reconoció al difunto Álvaro Echandía Santofimio la pensión de jubilación, en cuantía de $5.233,59, a partir del 6 de junio de 1966, fecha en la que se demostró el retiro definitivo del servicio.
En este acto administrativo, también se le otorgó un auxilio adicional de cesantía. - A través de la Resolución 2019 del 17 de abril de 197911, expedida por el subdirector de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión, se le negó al fallecido Álvaro Echandía Santofimio la reliquidación de su pensión de jubilación teniendo en cuenta los sueldos devengados como diputado de la Asamblea Departamental del Tolima en la pasada legislatura, acto administrativo que fue confirmado por dicho funcionario a través de la Resolución 5856 del 4 julio de 197912, al resolver un recurso de reposición en su contra. - Por medio de la Resolución 860 del 7 de mayo de 1980, el Director General de la Caja Nacional de Previsión Social, al resolver un recurso de apelación en contra de la Resolución 2019 del 17 de abril de 1979, reliquidó la pensión de jubilación reconocida al difunto Álvaro Echandía Santofimio, elevando su cuantía a $46.750, efectiva a partir de la fecha en que se demuestre el retiro del nuevo empleo desempeñado. 8 Folio 10 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 9 Según certificaciones de la Cámara de Representantes del 27 de julio de 1965 y 21 de febrero de 1966, visibles a folios 27 a 28 y 64, respectivamente, del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 10 Visible a folios 107 a 111 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 11 Visible a folios 142 y 143 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 12 Visible a folios 146 y 147 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos.
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 14 - A través la Resolución 9644 del 6 de octubre de 199413, suscrita por la subdirectora general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, se reconoció la sustitución de la pensión de jubilación que disfrutaba en vida el señor Álvaro Echandía Santofimio a favor de la demandante, en su calidad de cónyuge, en un 50% y de su hijo en el otro 50%. - Mediante la Resolución 826 del 29 de agosto de 199414, la directora general (e) de FONPRECON ordenó la afiliación de la actora a la entidad por mandato del artículo 2 del Decreto 1359 de 1993, según el cual «se hace necesario que la Entidad Pensional del Congreso asuma en su totalidad los Pensionados Congresistas que estén a cargo de las diferentes Entidades de Previsión del orden Nacional» y, en consecuencia, «se debe afiliar a la Entidad Pensional del Congreso, a los Congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª. de Mayo 18 de 1992.». - Por medio de la Resolución 825 del 29 de agosto de 199415, suscrita por la directora general (e) de FONPRECON, se decretó y ordenó el pago del reajuste especial de la mesada pensional que en sustitución recibe la demandante por una sola vez, en un 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho los Congresistas del momento, conforme a la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994. - A través de la Resolución 1585 del 20 de diciembre de 199416, la directora general (e) de FONPRECON revocó, al resolver una solicitud en este sentido, el anterior acto administrativo y, en consecuencia, se reconoció el ajuste especial, al que se refiere la Ley 4ª de 1992, en un 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un Congresista, correspondiéndole una mesada de $3.231.726, a partir del 1º de enero de 1994. - A través de la Resolución 44 del 7 de febrero de 199617, el director general de FONPRECON reconoció a la actora el reajuste especial de los años 1992 y 1993, en cumplimento de la sentencia C-463 de 1995 de la Corte Constitucional, quedando la mesada pensional en $2.178,53, a partir del 1º de enero de 1992. 13 Visible a folios 329 y 331 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 14 Visible a folios 243 y 244 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 15 Visible a folios 245 a 249 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 16 Visible a folios 305 a 311 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos. 17 Visible a folios 318 a 321 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos.
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 15 - Mediante la Resolución 443 del 12 de julio de 201318, expedida por el Director General de FONPRECON, por la cual se adoptaron las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, proferida por la Corte Constitucional, se ordenó: «(…) Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere los 25 smmlv, que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.” (…).». - Mediante escrito radicado el 10 de mayo de 201619, la actora solicito a FONPRECON la expedición de una certificación en la que se determinara las diferencias que dejó de percibir, desde el mes de julio de 2013, por la aplicación a su mesada pensional de la sentencia C-258 de 2013, así como el reintegro de las mismas, última petición que fue negada a través del Oficio 20162000049581 del 26 de mayo de 201620, suscrito por el director general de la entidad. 46.
A partir de la prueba documental referida, se evidencia que a través de la Resolución 9644 del 6 de octubre de 1994, suscrita por la subdirectora general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, se reconoció la sustitución de la pensión de jubilación que disfrutaba en vida el señor Álvaro Echandía Santofimio a favor de la demandante, en su calidad de cónyuge, en un 50% y de su hijo en el otro 50%. 47.
Asimismo, que mediante la Resolución 826 del 29 de agosto de 199421, la directora general (e) de FONPRECON ordenó la afiliación de la actora a la entidad por mandato del artículo 2 del Decreto 1359 de 1993, reglamentario de la Ley 4ª de 1992, según el cual se hace necesario que la Entidad Pensional del Congreso asuma en su totalidad los Pensionados Congresistas que estén a cargo de las diferentes Entidades de Previsión del orden Nacional y, en consecuencia, se debe afiliar a la Entidad Pensional del Congreso, a los Congresistas pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª. de Mayo 18 de 1992.». 18 Visible a folios 57 a 60. 19 Visible a folios 37 y 38. 20 Visible a folios 39 a 45. 21 Visible a folios 243 y 244 del cuaderno 1 de antecedentes administrativos.
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 16 48. También, que a través de las Resoluciones 825 del 29 de agosto de 1994 y 1585 del 30 de diciembre de ese año, suscritas por la directora general (e) de FONPRECON, se decretó y ordenó el pago del reajuste especial de pensión de jubilación que en sustitución recibió la demandante, conforme a la Ley 4ª de 1992 (Art. 17) y los Decretos 1359 de 1993 (Art. 6) y 1293 de 1994, y que con posterioridad a ello, su mesada fue ajustada al tope de 25 SMLMV, a través de la Resolución 443 de 2103, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. 49.
Ahora bien, para establecer si se vulneró el debido proceso de la accionante y se excedió la facultad que fue otorgada por la sentencia C-258 de 2013, la Sala analizará la Resolución 443 del 12 de julio del 2013, a través del cual el director general de FONPRECON ordenó el reajuste de la mesada pensional de la actora, en su calidad de sustituta del ex Congresista Álvaro Echandía Santofimio, al monto de 25 SMLMV a partir del 1º de julio del 2013. 50.
Así las cosas, se observa que en su parte considerativa, FONPRECON señaló que de conformidad con lo consagrado en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, era la encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, los empleados del Congreso y de su fondo. 51. Igualmente, sostuvo que a través de la sentencia C-258 de 2013, que tiene carácter de cosa juzgada constitucional, se impartieron unas órdenes a FONPRECON que debían ser efectuadas según el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, norma que obliga al cumplimiento de las sentencias a las entidades públicas.
Así, se señaló en el acto: «CONSIDERANDO: (…) Que la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, con ponencia del H. Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHAJUB (sic) resolvió: (…) Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (…) (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.
(…) Que de conformidad con lo establecido en el articulo (sic) 192 del Código de Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 17 Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Cuando (sic) la autoridad a quien corresponda la ejecución de la sentencia dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento (…) Que es necesario adoptar las medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.». 52.
En la parte resolutiva del mencionado acto administrativo, señaló FONPRECON: «RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: Adoptar las medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 ARTICULO SEGUNDO: Ordenar a la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas del Fondo de Previsión Social del Congreso que se realicen las modificaciones pertinentes al Sistema de Nómina de Pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, parametrizandolo (sic) a efecto de que a partir del 1 de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…).
ARTICULO CUARTO: Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere 25 smmlv, que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.
ARTICULO QUINTO: Comunicar a las Entidades Financieras y Cooperativas (sic) con las cuales se ha suscrito convenio de libranza por parte de Fonprecon que a partir del 1 de julio de 2013 ninguna mesada pensional superarà (sic) el tope de 25 smmlv.». 53. De lo anterior, se tiene que FONPRECON se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, y a las órdenes contenidas en esta, específicamente, en lo concerniente al reajuste de las mesadas pensionales al límite impuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, sin exceder los alcances de la mencionada providencia judicial. 54.
Así, en la parte considerativa de la Resolución 443 del 12 de julio de 2013, señala expresamente FONPRECON, que el mencionado acto administrativo tenía como finalidad adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. 55. Por consiguiente, en el artículo segundo de la parte resolutiva del acto administrativo cuestionado, FONPRECON ordenó a la autoridad competente, Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 18 realizar las modificaciones necesarias para efectos de asegurar que «a partir del 1º de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.». 56.
Advierte la Sala, que dicha orden no excedió el contenido de las consideraciones y de la parte resolutiva de la sentencia C-258 de 2013, por cuanto la Corte Constitucional expresamente indicó que en tanto el Acto Legislativo 01 de 2005 imponía un tope a todas las pensiones reconocidas con dineros públicos, las cuales debían ser reajustadas de forma automática por parte de la autoridad administrativa de acuerdo con el mencionado límite constitucional. 57.
Así, en el numeral tercero, ordinal iv) de la parte resolutiva de la sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional estableció que a partir del 1º de julio de 2013, ninguna pensión reconocida bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 podía ser remunerada en un monto mayor al límite expresamente señalado en el Acto Legislativo 01 de 2005 y en la Ley 797 de 2003, esto es, 25 SMLMV. 58.
Ahora bien, a pesar de que la orden de reajustar todas las mesadas pensionales reconocidas bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 al tope constitucional resulta clara, esta debe ser analizada de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la parte motiva de la sentencia C-258 de 2013. 59. Las consideraciones de la Sentencia C-258 de 2013 específicamente indicaron, que la autoridad administrativa tenía la obligación de reajustar inmediatamente todas las mesadas pensionales al límite constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005, sin necesidad de efectuar reliquidación alguna, pues de lo contrario se vulneraría la voluntad del constituyente derivado y del Legislador.
Así lo señaló la Corte Constitucional: «En segundo lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa (…) Sobre esa base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope.».
(Subraya fuera del texto). Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 19 60. En este sentido, el reajuste inmediato realizado por FONPRECON no sólo dio estricto cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional, sino que aplicó de forma correcta una norma constitucional, como es el caso del artículo 48 superior adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, que había sido inobservada antes de la expedición de la Sentencia C-258 de 2013. 61.
En consecuencia, se advierte que la Resolución 443 de 12 de julio de 2013, no constituyó un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica de la actora y que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular. Por el contrario, este reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debía ser acatada por todas las autoridades públicas. 62.
Tal y como se ha expuesto previamente en esta providencia, FONPRECON no excedió el alcance establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C- 258 de 2013, por el contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en las partes resolutiva y motiva de esta providencia, al efectuar el reajuste automático del monto de las mesadas pensionales de la accionante en 25 SMLMV, por cuanto estas superaban dicho tope constitucional. 63.
Por otro lado, el argumento planteado por la demandante, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en la Sentencia C-258 de 2013. 64. En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005. 65.
En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 20 los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad. 66.
Conforme lo dijo la Corte en la sentencia C-258 de 2013, la finalidad de reajustar de manera automática las pensiones a partir del 1º de julio de 2013 fue poner un tope a aquellas pensiones que el sistema pagaba a favor de una población privilegiada, como era el previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. De esta manera, la iniciación de procedimientos se convierte en una vulneración a los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su constante infracción por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. 67.
Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada. 68.
A su vez, esta situación repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el caso de la Corte Constitucional, tal como lo ordena la misma Constitución Política al señalar que: «ARTICULO 243.
Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.». 69.
En este sentido, discutir la aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión y en una posible afectación de los Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 21 principios de supremacía de la Constitución, de cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional. 70.
Ahora bien, la Sala debe aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por esta. 71.
Sin embargo, esta no es la situación jurídica de la actora, toda vez que en el caso analizado no se ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el límite de 25 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como se ha señalado ampliamente, FONPRECON dio estricto cumplimiento a la orden que requería reajustar todas las mesadas pensionales al tope constitucional y legal vigente. 72.
En consecuencia, no es posible predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso analizado, toda vez que la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, únicamente exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica de la demandante. 73.
En conclusión, la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 fue expedida para dar cumplimiento a las órdenes proferidas en la sentencia C-258 de 2013, constituyendo un acto administrativo de ejecución. En este sentido, el reajuste de las mesadas pensionales de la accionante al tope constitucional de 25 SMLMV no devino en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso22. 22 Así fue decidido en las sentencias del 25 de mayo de 2017, Radicado 1183-2016, y del 8 de junio de 2017, radicado 1924-2015, proferidas por la sección segunda, subsección B del Consejo de Estado, Consejera Ponente Dra. Sandra LIsset Ibarra Vélez.
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 22 74. Hechas las anteriores consideraciones, la Sala concluye que era procedente reducir la mesada pensional de la actora al tope de 25 SMLMV de manera automática, pues su caso, no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, disminuir el monto pensional, y sin el procedimiento que se extraña en esta demanda. 75.
Razón por la cual, FONPRECON mediante la Resolución 443 del 12 de julio de 2013, de manera general, redujo en forma automática la mesada pensional, de sus afiliados, a 25 SMLMV, entre estas la de la actora, en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. 76. De acuerdo con lo analizado a lo largo de la providencia, se impone para esta Sala de decisión la obligación de confirmar el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, sin consideración adicional en lo que respecta al fondo del asunto.
Condena en costas 77. La jurisprudencia de la Sala23 en dicha temática ha precisado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012. 78.
Al realizar un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se encuentra evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho a apelar, por ello, esta sentencia confirmara la determinación del a quo de imponerlas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 23 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Expediente No. 25000-23-42-000-2017-00881-01 No. Interno: 3218-2020 Demandante: Martha Esperanza Ramos de Echandía Demandado: FONPRECON 23 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de febrero de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que negó las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador