CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: CÁRCEL Y PENITENCIARÍA DE MEDIA SEGURIDAD DE BUCARAMANGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I. ANTECEDENTES1 El señor Pablo Antonio Solano Sánchez instauró acción de tutela contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – Regional Oriente2 y la Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga, a fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad y a la libertad, en consideración a que ese último establecimiento accionado no contestó «favorablemente» las peticiones que presentó el 8 de junio de 2022, el 19 de julio de 2023, el 8 de agosto de 2023 y el 19 de enero de 2024, encaminadas a obtener información sobre el procedimiento que debía adelantar para la redención de su pena.
En fallo del 6 de marzo de 2024, el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda de tutela, bajo el argumento de que la parte accionante debió tramitar su petición, de acuerdo con la «norma», esto es, ante la Junta de Evaluación de Trabajo, Estudio y Enseñanza, quien es la competente de «expedir la orden de estudio».
El accionante impugnó la anterior decisión, entre otras razones, por considerar que no se valoró debidamente la petición que presentó el 8 de junio de 2022, orientada también a obtener dicha información. En su criterio, el juzgado pasó por alto que esta última solicitud no fue contestada y, por tanto, se vulneraron sus derechos fundamentales.
En sentencia del 15 de abril de 2024, El Tribunal Administrativo de Santander revocó el fallo impugnado y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales del 1 Los antecedentes se extraen del fallo de tutela del 15 de abril de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo de Santander, y de la presente solicitud de amparo. 2 En adelante INPEC — Regional Oriente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 2 allí accionante, en consideración a que, en efecto, la solicitud presentada el 8 de junio de 2022 no había sido contestada.
Como consecuencia, dispuso:
PRIMERO: TUTÉLASE el derecho fundamental al debido proceso del señor PABLO ANTONIO SOLANO SANCHEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – REGIONAL ORIENTE y a la CARCEL PENITENCIARIA DE MEDIANA SEGURIDAD DE BUCARAMANGA – CPMSBUC, que en un término no superior a ocho (8) días tenga en cuenta como redención de pena por estudio, lo acreditado por el actor según las certificaciones correspondientes desde que inició sus estudios hasta la fecha y realice las actuaciones pertinentes.
Por lo anterior, el director (e) de la Cárcel y Penitenciaría de Media de Seguridad de Bucaramanga interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, con el objeto de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia3, a su juicio, vulnerados porque esta última autoridad judicial desconoció el procedimiento administrativo fijado en la Resolución 010383 del 5 de diciembre de 2022, emitida por el INPEC, que establece parámetros para acceder a la reducción de la respectiva pena.
Además, porque el juzgado en mención no vinculó al Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, como tercero con interés. Formuló las siguientes pretensiones (trascripción literal): Primera: TUTELAR los derechos fundamentales a la IGUALDAD, DEBIDO PORCEOS Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTIUTCIONAL a favor del ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE MEDIA SEGURIDAD DE BUCARAMANGA CPMSBUC – INPEC, por desconocimiento del precedente constitucional, toda vez que, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, en sentencia del 15 de abril de 2024, incurrió en vía de hecho por descocer el precedente judicial y la vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo, pues se observa que de manera errada, desconocieron entre otras, las disposiciones de la Resolución 010383 del 05 de diciembre de 2022 del INPEC, en concordancia con los artículo 51 numeral 02, artículos 52,80,82,91,97,101,103A y artículo 107 de la Ley 65 de 1993 ( código penitenciario y carcelario, modificado por la Ley 1709 de 2014); e igualmente el precedente jurisprudencial de la CORTE CONSTITUCIONAL en sentencia T-03-2024.
Segunda. QUE SE DEJE SIN EFECTOS JURÍDICOS la sentencia del 15 de abril de 2024, emanada del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, respecto a lo siguiente que se otorgó a la PPL: (“que en un término no superior a ocho (8) días tenga en cuenta como redención de pena por estudio, lo acreditado por el actor según las certificaciones correspondientes desde que inició sus estudios hasta la fecha y realice las actuaciones pertinentes.
“). 3 También consideró desconocido el principio de supremacía constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 3 TERCERA: La genérica que el despacho considere necesaria para la protección de los derechos fundamentales vulnerados conforme a los precedentes judiciales.
A título de medida provisional, solicitó lo siguiente (trascripción textual): Respetuosamente le solicito al señor Juez de tutela que de conformidad al artículo 7 Decreto 2591 de 1991, como medida provisional se disponga la suspensión de los efectos jurídicos de la orden emitida en sentencia de segunda instancia de fecha 14 de abril 2024, en lo que respecta a la pretensión de la PPL SOLANO SÁNCHEZ PABLO ANTONIO, identificada con cédula de ciudadanía No. 105790846, al del accionante; en lo cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la PPL; por lo cual se procedió otorgando redención de pena por estudio al accionante; por lo anterior se observa que, el honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, desconoció las disposiciones de la Resolución 010383 del 05 de diciembre de 2022, en concordancia con los artículos 51 numeral 02, artículos 52,80,82,91,97,101,103ª y artículo 107 de la Ley 65 de 1993(…); e igualmente el precedente jurisprudencial de la CORTE CONSTITUCIONAL en sentencia T-03-2024; en donde se imponen a la PPL, el procedimiento para ingresar a las actividades válidas para redención de pena (trabajo-estudio y enseñanza), como bien lo establece la referida RESOLUCIÓN 010383/2022 en su artículo 64 (…), de acuerdo a (sic) las facultades legales que se confieren la DIRECCIÓN GRAL DEL INPEC, a las JUNTA DE EVALUACIÓN DE TRABAJO, ESTUDIO Y ENSEÑANZA (JETEE) DE LOS ERONES A NIVEL NACIONAL; los cuales se encuentran taxativamente estipuladas por parte del (…) INPEC., en la RESOLUCIÓN 010383 del 05 de diciembre 2022, en concordancia con la LEY 65 DE 1993, modificada por la LEY 1709 de 2014.
Por lo anterior el TRIBUNAL ADMINSTRATIVO DE SANTANDER, en su fallo de segunda instancia ordenó: (…)
SEGUNDO: ORDÉNASE al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – REGIONAL ORIENTE y a la CARCEL PENITENCIARIA DE MEDIANA SEGURIDAD DE BUCARAMANGA – CPMSBUC, que en un término no superior a ocho (8) días tenga en cuenta como redención de pena ACCION DE TUTELA 680013333001- 2024-00040-01 16 por estudio, lo acreditado por el actor según las certificaciones correspondientes desde que inició sus estudios hasta la fecha y realice las actuaciones pertinentes.
Por lo anterior, se solicita al Honorable CONSEJO DE ESTADO que, hasta tanto no quede ejecutoriada y en firme la presente acción de tutela impetrada por éste ESTABLECIMIENTO CARCELARIO DE BUCARAMANGA “CPMSBUC”, queden suspendidos los efectos del fallo de tutela de segunda instancia, ordenados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVOS DE SANTANDER.
(…) II. CONSIDERACIONES La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 4 El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».
Al respecto, en su artículo 7º, señala: Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. Según la norma citada, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida cautelar supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad.
La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 5 afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio4.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela.
En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»5. La Corte Constitucional6 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida: El primero, periculum in mora, tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.
Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. El segundo, fumus boni iuris, aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal. En suma, las medidas provisionales previstas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 buscan evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o que la vulneración del derecho fundamental sea más gravosa y que pueda traducirse en un perjuicio irremediable.
III. CASO CONCRETO El propósito de la medida provisional solicitada por el establecimiento penitenciario accionante es que se suspendan los efectos del fallo de tutela dictado el 15 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander. En su sentir, se cumplen los presupuestos para decretar la medida porque la autoridad judicial en mención incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, por lo siguiente: 4 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. 5 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 6 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 6 • Desconoció lo dispuesto en la Resolución 010383 del 05 de diciembre de 2022, emitida por el INPEC, especialmente, los artículos 51, 52, 80, 82, 91, 97, 101 y 103A de la Ley 65 de 1993; así como el precedente que fijó la Corte Constitucional en la sentencia T-003 de 2024. • No aplicó el principio de legalidad que dispuso el artículo 7 del C.G.P al caso bajo estudio. • No tuvo en cuenta que sí contestó las peticiones que presentó la parte allí accionante.
Además, no era procedente que se le otorgara la redención de la pena al señor Solano Sánchez, desde el 12 de junio del 2021 hasta la «fecha actual», dado que el permiso y la documentación respectiva fue entregada por aquel, el 8 de agosto de 2023, por lo que insistió que la orden en mención desconoció el referido procedimiento administrativo. • También está inconforme con el Juzgado accionado porque no vinculó al Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, como tercero con interés, dado que, precisamente, era la autoridad competente para hacer seguimiento al cumplimiento de la sanción penal impuesta al señor Solano Sánchez.
A juicio del Despacho, los anteriores argumentos no ofrecen un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en la tutela, pues la presente solicitud de amparo se dirige contra un fallo de tutela, cuya procedencia es de carácter excepcionalísimo, conforme lo establece la jurisprudencia constitucional7, por lo que dicho estudio se deberá realizar en la decisión que ponga fin a la controversia.
Adicionalmente, a simple vista, no se advierte la necesidad de que el juez de tutela intervenga con carácter urgente, pues la principal preocupación de la parte accionante es que la supuesta omisión de exigir al señor Solano Sánchez que aporte «el proyecto de estudios con todos los soportes de matrícula», para efectos de la reducción de la pena, sea también exigido, en virtud del derecho fundamental a la igualdad, por las demás personas privadas de la libertad, y no, precisamente, por los efectos negativos que tendría el cumplimiento de la orden del fallo de tutela en cuestión para el caso bajo estudio.
De otra parte, el Despacho estima que tampoco se acredita el cumplimento del requisito denominado peligro en la mora judicial (periculum in mora), dado que en la sustentación de la medida no se encuentra un análisis de por qué debe 7 Ver, entre otras, la sentencia SU 627/2015. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 7 emitirse una decisión provisional antes del fallo, so pena de materializarse un daño o perjuicio irremediable para el establecimiento carcelario accionado.
En ese sentido, no se advierte ninguna circunstancia que justifique la adopción de una orden anticipativa del juez. En todo caso, conviene aclarar que las anteriores aseveraciones no constituyen prejuzgamiento, es decir, no comprometen ni determinan la decisión que ponga fin a esta controversia, porque se realizan con criterio estrictamente preliminar.
De modo que, si no se satisfacen los requisitos de apariencia de buen derecho y peligro en la mora, el Despacho se releva de estudiar la proporcionalidad de la medida, dado que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, para asegurar la congruencia de la medida solicitada, estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente.
En conclusión, la existencia o no de la vulneración depende del examen de fondo que se realice en la sentencia que culmine esta controversia constitucional, siempre y cuando se cumplan los presupuestos procesales y los requisitos generales de procedencia exigidos por la jurisprudencia constitucional, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales y, en especial, contra sentencias dictadas en otro proceso de tutela.
Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. Finalmente, por reunir los requisitos legales, se dispondrá la admisión de la tutela. Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por la Cárcel y Penitenciaría de Media de Seguridad de Bucaramanga contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander y al juez primero administrativo de Bucaramanga. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02172-00 Demandante: Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 8 TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese al director regional oriente del INPEC, a la Procuraduría General de la Nación, al titular del Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga y al señor Pablo Antonio Solano Sánchez.
Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tienen, intervengan dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Por Secretaría General, requiérase a la parte accionante y a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander, a fin de que suministren la dirección (física o electrónica) en la que se pueda notificar al señor Solano Sánchez.
De no ser posible la notificación, publíquese esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tiene, el tercero con interés intervenga.
CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda.
SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
SÉPTIMO. Requiérase a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander para que remita, completo y en medio magnético, el expediente de tutela con radicado 68001-33-33-001-2024-00040-01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.