Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-2018) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 19 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Carmen Rosa Llano Arango, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP013963 del 13 de abril de 2015, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP026499 del 30 de junio de 2015, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión 2 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional; ii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del CPACA; y iii) condenar en costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Carmen Rosa Llano Arango nació el 8 de julio de 1947, luego cumplió 50 años de edad, el 8 de julio de 1997. ii) Prestó servicios como docente territorial por más de 20 años de la siguiente manera: • El 20 de noviembre de 1980, el gobernador del departamento de Caldas le hizo un reconocimiento económico por los servicios prestados como profesora interina del municipio de Manizales, entre el 9 de septiembre y el 22 de octubre de 1980. • El 20 de noviembre de 1981, el gobernador de Caldas la nombró docente de medio tiempo con carácter nacionalizado en el Bachillerato Nocturno Fátima del municipio de Manizales. • El 16 de agosto de 1988, fue nombrada por el referido servidor como docente de medio tiempo con carácter departamental, por lo que empezó a laborar tiempo completo en el Bachillerato Nocturno Fátima, a saber: medio tiempo como maestra nacionalizada y medio tiempo como docente departamental. iii) El 18 de diciembre de 2014, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 3 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989; las Leyes 114 de 1913 y 909 de 2004 y el Decreto 2400 de 1968. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso que los actos administrativos atacados desconocieron sus derechos y vulneraron expresamente las normas señaladas, pues la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Llano Arango sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamentales y/o nacionalizadas, y 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso que en los actos administrativos demandados claramente se indicó que la demandante no tiene derecho a beneficiarse del reconocimiento prestacional pretendido.1 Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia escrita proferida el 19 de abril de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) En el plenario se demostró que la demandante se encontraba vinculada a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en una plaza nacionalizada nombrada con la Resolución 1017 del 20 de noviembre de 1980. 1 Folios 89 al 94. 2 Folios 136 al 144.
Con ponencia del magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes. 4 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango ii) Asimismo, se tiene probado que de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de la gobernación de Caldas que aquella prestó sus servicios en la básica primaria desde el 20 de noviembre de 1980 hasta el 31 de diciembre de 2008, por lo que acumuló 28 años de labor.
De igual modo se encuentra establecido que la señora Llano Arango nació el 8 de julio de 1947, por lo que cumplió 50 años de edad el 8 de julio de 1997. iii) De conformidad con ello tiene derecho a que la UGPP le liquide la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a aquel en el que consolidó el derecho, esto es, el comprendido entre el 20 de noviembre de 2000 y el 20 de noviembre de 2001. iv) Como el derecho pensional se causó el 20 de noviembre de 2001, la petición de reconocimiento fue presentada el 18 de diciembre de 2014, y la demanda radicada el 20 de agosto de 2015, trascurrieron más de tres años entre una y otra data, por lo que las mesadas pensionales anteriores al 18 de diciembre de 2011 se encuentran prescritas. v) En suma, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y probada la excepción de prescripción con relación a las sumas causadas con anterioridad al 18 de diciembre de 2011; ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la actora en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicios anterior a la causación del derecho pensional, con los reajustes de ley, y condenó en costas a la parte vencida. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) Los actos administrativos demandados no son violatorios de ninguna norma 3 Folios 147 al 153. 5 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango constitucional o legal, por el contrario, se ajustan plenamente al régimen jurídico que le era aplicable a la actora, ya que aquella a 31 de diciembre de 1980, no se encontraba vinculada a la docencia oficial. ii) El Decreto 1017 del 20 de noviembre de 1980, en el cual se establece que la señora Carmen Rosa Llano Arango laboró como interina en la Seccional Urbana de Manizales del 9 de septiembre al 22 de octubre de 1980, fue clara al señalar que los emolumentos serian pagados con recursos de la Nación, ya que fue posesionada por el Fondo Educativo Regional, en adelante FER, cuyo presupuesto proviene del Ministerio de Educación Nacional y no del ente territorial. iii) De manera subsidiaria, y en el evento de confirmarse la decisión, no se comparte la determinación de condenar en costas a la entidad en tanto la oposición ejercida no fue temeraria, pues la actuación se acomodó a un adecuado ejercicio del derecho de defensa y contradicción y sin abuso del derecho. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en las oportunidades procesales y la demandante no emitió pronunciamiento alguno.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1.
El problema jurídico 4 Folios 190 y 191. 5 Folio 191. 6 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) El 8 de julio de 1947, nació la señora Carmen Rosa Llano Arango, según se advierte en la copia de su registro civil de nacimiento; por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 8 de julio de 1997.18 ii) El 20 de noviembre de 1980, mediante el Decreto 1017, «por medio del cual se hacen unos reconocimientos por servicios prestados en el ramo de la educación primaria», el gobernador del departamento de Caldas, en uso de sus atribuciones legales, le reconoció a la señora Llano Arango, con cargo al presupuesto FER 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 8. 12 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango 8.213,33 pesos por los servicios prestados como interina de la Seccional Urbana del municipio de Manizales del 9 de septiembre al 22 de octubre de 1980.19 iii) El 20 de noviembre de 1981, mediante el Decreto 1128, «por el cual se hace un nombramiento en el ramo de la educación media», el gobernador del departamento de Caldas, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la actora profesora de medio tiempo en el Bachillerato Nocturno de Fátima en Manizales en la catedra de idiomas.20 Tomó posesión del empleo el 11 de diciembre de 1981, dependencia Fondo Educativo Regional.21 iv) El 16 de agosto de 1988, mediante el Decreto 0924, «por el cual se acepta una renuncia y se hace un nombramiento en el ramo de la educación media», el gobernador del departamento de Caldas, en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas en el ordinal 15 del artículo 95 del Código del Régimen Departamental, designó a la señora Llano Arango profesora de medio tiempo en el Bachillerato Nocturno de Fátima en Manizales en remplazó de otro educador.22 Se posesionó el 1° de septiembre de 1988, dependencia Secretaría de Educación.23 v) El 13 de marzo de 2000, con el Decreto 0291, «por el cual se trasladan unos docentes con cargo a recursos del situado fiscal y del departamento y se reubican las plazas», el gobernador del departamento de Caldas trasladó por necesidades del servicio a la actora quien ocupaba media plaza nacionalizada y media plaza departamental en el Bachillerato Nocturno de Fátima, en las referidas condiciones, a la Unidad Integral Sinaí del municipio de Manizales.24 vi) El 26 de febrero de 2004, con el Decreto 0089, «por medio del cual se trasladan unos docentes liberados con cargo a recursos del sistema general de participaciones teniendo en cuenta el proceso de reorganización del sector educativo», el gobernador del departamento de Caldas trasladó por necesidades 19 Folios 15 al 17. 20 Folio 2 cuaderno 4. 21 Folio 3 cuaderno 4. 22 Folio 4 cuaderno 4. 23 Folio 5 cuaderno 4. 24 Folios 6 al 9 cuaderno 9. 13 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango del servicio a la demandante quien ocupaba media plaza nacionalizada y media plaza departamental en la Unidad Integral Sinaí, al Colegio Fortunato Gaviria del municipio de Villamaría.25 vii) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del municipio de Villamaría certificó que el tipo de vinculación de la demandante fue medio tiempo nacionalizado y medio tiempo departamental, a través de los siguientes nombramientos:26 iv) Según el certificado de salarios emitido el 3 de agosto de 2015 por la Secretaría de Educación del municipio de Villamaría, la señora Llano Arango devengó entre 2003 y 2004, los factores salariales de asignación básica, prima de navidad y prima de vacaciones.27 Adicionalmente se indicó que los salarios fueron cancelados por el municipio de Manizales con recursos del sistema general de participaciones. 25 Folios 10 al 16 cuaderno 9. 26 Folio 18.
Certificado del 3 de agosto de 2015, reiterado el 30 de agosto de 2016, folio 3 cuaderno 3. 27 Folio 19. 14 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango v) El 13 de agosto de 2015, la Procuraduría General de la Nación certificó que la actora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes.28 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 13 de abril de 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP013963 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 18 de diciembre de 2014, al afirmar que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial.29 ii) El 30 de junio de 2015, la UGPP expidió la Resolución RDP026499 por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.30 2.3.3.
De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 18 de octubre de 2023, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: • Constancia del 20 de febrero de 2024 del profesional universitario de hojas de vida de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, sobre la vinculación de la actora:31 28 Folio 20. 29 Folios 9 y 10. 30 Folios 13 y 13. 31 Índices 38 y39 de la plataforma Samai. 15 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante al observar las siguientes circunstancias.
Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 9 de septiembre al 22 de octubre de 1980 Este período está determinado por el Decreto 1017 del 20 de noviembre de 1980, proferido por el gobernador del departamento de Caldas, mediante el cual se 16 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango reconoció que la señora Carmen Rosa Llano Arango fue docente interna en la Seccional Urbana de Manizales, mientras duró la licencia de otra educadora y le otorgó una suma de dinero.
Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, se encuentra acreditado que la demandante prestó servicios en calidad de docente nacionalizada, en atención a que el gobernador del departamento de Caldas reconoció que aquella fungió como maestra al servicio del departamento, concretamente en la Seccional Urbana de Manizales, y por tal motivo autorizó el pago de los emolumentos correspondientes con cargo al presupuesto del FER.
Además, se puede inferir válidamente que la vinculación de la actora se dio en condición de interina. Respecto de esta forma de incorporación debe precisar la Sala que esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha sostenido que los servicios prestados por docentes vinculados en forma temporal deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años exigidos en la Ley 114 de 1913.
En tal sentido se pronunció la Subsección en sentencia del 13 de febrero de 2014, al señalar lo siguiente:32 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 17001 23 31 000 2012 00008 01(2022-13), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 17 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda (sic) al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional33 ha venido sosteniendo, lo siguiente: “… Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. [Resalta la Sala].
En consecuencia, esta Subsección encuentra que la vinculación de la señora Llano Arango como docente interina puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello no resulta «relevante la forma en la que fue provisto el empleo, es decir, si lo fue en carrera o en forma interina o temporal, pues no existe diferencia en la forma en que dichos servidores desarrollan la actividad docente con aquellos que han sido nombrados en propiedad».34 Resalta la Sala que, aunque en el acto administrativo que se estudia se indicó que los reconocimientos económicos decretados se hacían con cargo al presupuesto del FER y, en efecto el delegado del Ministerio de Educación Nacional lo signó, y que este es el motivo por el cual la entidad apelante negó el reconocimiento prestacional, se debe precisar que la participación del Fondo Educativo Regional en la designación no significa que este actuara por directriz del Gobierno nacional.
La anterior afirmación se soporta en que para la época en que se produjo el nombramiento, esta Corporación ha sostenido que los FER «eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, 33 Sentencia C-517 de 1999 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 25000234200020130396301 (6014-2018), M.P. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango de cuya administración se responsabilizó a las “autoridades” de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional».35 Así pues, se ha concluido que los docentes no adquieren la condición de nacionales por la intervención de un delegado del Ministerio de Educación ante los fondos educativos regionales o porque sus salarios se pagaran con recursos del situado fiscal o por el hecho de que las autoridades territoriales actuaran en calidad de presidentes de las Juntas Administradoras de los FER.36 Por el contrario, conforme se expuso en acápites anteriores, esta Sección unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podían oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».37 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo».
Además, la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por la mencionada cartera ministerial y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 36 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605–2019). 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Aunado a ello, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».
Teniendo en cuenta todo lo anterior, del documento reproducido se extraen elementos que permiten determinar de manera inequívoca que para efectos de ejecutar la labor docente encomendada a la demandante no se inmiscuyó al Ministerio de Educación Nacional, y se desempeñó en una institución educativa de carácter territorial. Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 1 mes y 13 días, y adicionalmente acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tal como lo advirtió el a quo. 2.4.2.
Segundo período. Del 11 de diciembre de 1981 al 20 de noviembre de 200138 En este lapso la señora Carmen Rosa Llano Arango laboró como maestra de medio tiempo en el Bachillerato Nocturno de Fátima en el municipio de Manizales, para la catedra de idiomas, en virtud de la designación efectuada con el Decreto 1128 del 20 de noviembre de 1981. 38 Fecha de adquisición del estatus pensional delimitada en la sentencia de primera instancia. 20 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, se encuentra acreditado que desde el 11 de diciembre de 1981 hasta la fecha de su retiro la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada medio tiempo, teniendo en cuenta que el nombramiento fue efectuado por el gobernador del departamento, pero con la salvedad de que la plaza dependía del FER.
No se puede perder de vista que, como se anotó en el numeral anterior de la providencia, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo».
Así las cosas, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1.º de enero de 1976, con ocasión de la nacionalización, junto con el análisis del acto de nombramiento, es 21 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango dable concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante fue nacionalizada, pues lo que se observa a partir de la prueba bajo análisis es que la demandante fue nombrada como maestra de medio tiempo de la catedra de idiomas, sin que se mencione o se aduzca la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión. Ahora, mediante el Decreto 0924 del 16 de agosto de 1988, la demandante tuvo una nueva vinculación de medio tiempo en el departamento de Caldas, como profesora adscrita a la Secretaría de Educación de ese ente territorial, esto es, en una plaza departamental.
La relación laboral corrió hasta la fecha de retiro de la educadora.39 De suerte que, verificada la pertinencia de los medios de prueba para establecer la naturaleza del vínculo sostenido por la actora durante el lapso en mención, no cabe duda de que aquella fue designada por el gobernador de Caldas como maestra medio tiempo nacionalizada y medio tiempo departamental en el Bachillerato 39 De conformidad con la certificación obrante en el folio 18. 22 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Nocturno de Fátima del municipio de Manizales, sin que se mencione o se aduzca la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional en la ejecución de dichos nombramientos.
Aunado a ello, la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por el Ministerio de Educación Nacional. Ahora, se observa que la demandante fue objeto de varios traslados en este período. La Sala precisa que en el dossier se encuentra copia de los actos administrativos mediante los cuales aquella fue trasladada al municipio de Villamaría,40 de los que se extrae con claridad que las condiciones de la vinculación docente no se modificaron a pesar de dichas situaciones administrativas, comoquiera que el último nombramiento se efectuó el 16 de agosto de 1988, para desempeñarse en una plaza departamental medio tiempo y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.41 En este orden de ideas, este segundo período analizado, equivalente a 19 años, 11 meses y 9 días, tal como acertadamente lo consideró el a quo, también resulta válido para estudiar las pretensiones de la demandante.
Así pues, conforme se consignó en la sentencia atacada, a la demandante le asiste derecho a beneficiarse de la prestación en comento. Al efecto, se advierte que el derecho pensional se causó el 20 de noviembre de 2001 (cuando acreditó el requisito del tiempo de servicio); empero, como la petición de reconocimiento fue presentada el 18 de diciembre de 2014, y la demanda radicada el 20 de agosto de 2015, trascurrieron más de tres años entre una y otra data, por lo que las mesadas pensionales anteriores al 18 de diciembre de 2011 se encuentran prescritas, como quedó explicado en la mentada decisión. 40 Decretos 0291 del 13 de marzo de 2000; y 0089 del 26 de febrero de 2004, detallados en el acápite de hechos probados de esta providencia. 41 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 23 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Finalmente, respecto del motivo de inconformidad de la entidad apelante frente a la condena en costas de primera instancia se tiene que por mandato del artículo 188 del CPACA la imposición de estas obedecía a un criterio objetivo, sin que para ello debiera evaluarse la conducta de las partes.
De este modo, al juez le correspondía efectuar una valoración objetiva-valorativa para comprobar su causación conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiriera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de los sujetos procesales. En ese orden de ideas, la decisión de condenar o no en costas a la parte vencida del proceso correspondía a un análisis discrecional del fallador de instancia. En efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debía haber una disposición o decisión acerca de aquella, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió condenar en costas a la parte vencida en el medio de control.
Así las cosas, en virtud del criterio anotado era necesario que el juez revisara si las costas se causaron o si era viable comprobar su causación, ello, de acuerdo con la actividad que efectivamente se hubiera desplegado en ejercicio de la defensa de los intereses de las partes, como en efecto ocurrió. De suerte que la decisión de condenar en costas tomada por el Tribunal Administrativo de Caldas no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA para el momento en que fue proferida la decisión,42 razón por la cual se encuentra ajustada a derecho.
No obstante, aprovecha la Sala para precisar que a partir de la promulgación de la Ley 2080 de 2021, en tanto en su artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para señalar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», se debió ajustar el mencionado criterio objetivo. 42 De acuerdo con lo expuesto, para la imposición de la condena en costas debía hacerse una valoración objetivo - valorativa que implica el deber del juez de comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. 24 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango De esta manera, debe entenderse que a partir de la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
Sin embargo, se insiste, para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia (19 de abril de 2018), no habían comenzado a regir las previsiones de la mentada norma, cuya publicación data del 25 de enero de 2021, luego su decisión no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA vigentes al momento de su promulgación. En suma, una vez fueron estudiados uno a uno los argumentos esbozados en el recurso de apelación impetrado, la Sala advierte que ninguno tiene vocación de prosperidad y, en tal sentido, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,43 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 25 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, pues se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 26 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-18) Demandante: Carmen Rosa Llano Arango Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.