CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2018-01485-01 (72.745) Demandante: Diócesis de Santa Rosa de Osos Demandados: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales Asunto: Salvamento de voto No comparto lo señalado en la sentencia del 1.º de septiembre de 2025, en la que se afirmó lo siguiente para justificar la decisión: “debido a que la decisión cuestionada [la liquidación unilateral del contrato] no correspondió a un acto administrativo, los argumentos del recurrente se deben interpretar para efectos de abordar la controversia desde la óptica de la responsabilidad contractual, en atención al mandato imperativo derivado de la máxima iura novit curia, conforme a la cual corresponde al juez la aplicación correcta del derecho” (párr. 45).

Estimo que esta conclusión no se deduce de las normas aplicables al caso. Las pretensiones debieron resolverse mediante el control de legalidad de los actos administrativos particulares y concretos demandados, lo que conducía a negar la solicitud de nulidad. A mi juicio, la ejecución y la liquidación del contrato estaban regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) y, en consecuencia, la decisión de la entidad territorial de liquidarlo unilateralmente revestía la naturaleza jurídica de un acto administrativo, expedido con fundamento en la norma atributiva de esa competencia (Ley 1150 de 2007, art. 11).

A continuación, expongo las razones que justifican esta última afirmación y constituyen la base de mi voto disidente: 1. El artículo 200 de la Ley 115 de 1994 dispone lo siguiente: “El Estado podrá contratar con las iglesias y confesiones religiosas que gocen de personería jurídica, para que presten servicios de educación en los establecimientos educativos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 60 de 1993, los demás requisitos de estos contratos no serán distintos de los exigidos para la contratación entre particulares”. 2. La interpretación literal de este enunciado legal (C.C., art. 27) conduce a una conclusión distinta de la acogida en la decisión mayoritaria. La disposición no indica expresamente que la ejecución y liquidación de los contratos estatales celebrados con iglesias o confesiones religiosas para prestar el servicio educativo se rijan exclusivamente por el derecho privado ni que queden excluidos del EGCAP.

Su tenor literal contrasta con el de otras normas relacionadas con el servicio público de educación, como el artículo 93 de la Ley 30 de 1992, que sí lo establece de manera 2 categórica: “los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales”. 3.

La frase “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 60 de 1993, los demás requisitos de estos contratos no serán distintos de los exigidos para la contratación entre particulares” no tiene el alcance que se le atribuyó al concluir que el contrato no estaba sometido al EGCAP en su ejecución y liquidación. Desde el punto de vista sintáctico, la referencia a los “requisitos exigidos para la contratación entre particulares” alude a los propios de la formación del negocio jurídico, pues la preposición para denota “el fin o término al que se orienta una acción”, en este caso orientada a perfeccionar el contrato.

En este contexto, el sustantivo contratación designa la acción o efecto de contratar, es decir, el resultado de la etapa de gestación del acuerdo de voluntades. 4. Una interpretación contextual y sistemática de la disposición (C.C., art. 30) confirma el sentido obtenido mediante la interpretación literal. En efecto, el artículo 8.º de la Ley 60 de 1993, al que remite el artículo 200 de la Ley 115 de 1994, establecía: “Solamente en donde se demuestre la insuficiencia de instituciones educativas del Estado podrá contratarse la presentación del servicio educativo con entidades privadas sin ánimo de lucro, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativos estatales y siempre que la prestación del servicio se adecue al cobro de derechos académicos establecidos para las instituciones del Estado”. 5.

Esta disposición fue derogada por la Ley 715 de 2001. No obstante, su artículo 27 conservó en lo esencial el mismo contenido normativo respecto de la insuficiencia de las instituciones educativas estatales como condición para contratar, es decir, para gestionar indirectamente el servicio: “Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través de las instituciones educativas oficiales.

Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley”1. 1 El artículo 27 de la Ley 715 de 2001 ha sido modificado en dos oportunidades, sin que se haya alterado el requisito de insuficiencia de las instituciones educativas oficiales como presupuesto para contratar la prestación del servicio.

La Ley 1176 de 2007 lo reformó en los siguientes términos: “Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través del sistema educativo oficial. // solamente en donde se demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades estatales o privadas sin ánimo de lucro de reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.

El valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no puede ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación (…)”. Posteriormente, el artículo 1.º de la Ley 1294 de 2009 introdujo una nueva modificación: “Los Departamentos, Distritos y Municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través del Sistema Educativo Oficial // Solamente en donde se demuestre insuficiencia o limitaciones en las instituciones educativas del Sistema Educativo Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades sin ánimo de lucro, estatales o entidades educativas particulares cuando no sean suficientes las anteriores, que cuenten con una reconocida trayectoria e idoneidad, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos estatales.

El valor de la prestación del servicio financiado con recursos del sistema general de participaciones no puede ser superior a la asignación por 3 6. En este contexto, el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 no establece, como sostuvo la decisión mayoritaria, una regla que someta todo el ciclo del contrato — formación, perfeccionamiento, ejecución y liquidación— a la legislación civil y comercial.

Se trata, más bien, de una norma permisiva (C.C., art. 4.º) que faculta a las entidades territoriales para contratar con instituciones como la Diócesis de Santa Rosa de Osos cuando se demuestre la insuficiencia de las instituciones educativas estatales para atender la demanda del servicio, sin que resulten aplicables las modalidades de selección propias del derecho público (Ley 1150 de 2007, art. 2.º).

Esto se explica porque los “requisitos exigidos para la contratación entre particulares” no comprenden esas modalidades ni las reglas sobre el perfeccionamiento del negocio jurídico previstas en el EGCAP (Ley 80 de 1993, art. 41) y en sus normas reglamentarias. 7. Debe agregarse que la providencia citada en la decisión mayoritaria (nota al pie de página 15) no respalda la tesis según la cual la ejecución y liquidación del contrato no estaban sometidas al EGCAP.

En la sentencia del 1.º de junio de 2022 (Exp. 42.762) no se sostuvo que la ejecución y liquidación de los contratos estatales celebrados con iglesias o confesiones religiosas para prestar el servicio educativo estuvieran sometidas exclusivamente al derecho privado ni que quedaran excluidas del EGCAP. 8. En esa decisión se indicó únicamente que “cuando se cumplieran los requisitos de insuficiencia en las instituciones educativas del Estado establecidas en las citadas disposiciones, los requisitos para contratar los servicios educativos con iglesias y confesiones religiosas serían los previstos en el derecho privado y no los establecidos en la Ley 80 de 1993”.

Con base en esa premisa, la Corporación resolvió el caso concreto limitando su análisis al perfeccionamiento del contrato. Señaló: “Fe y Alegría de Colombia acreditó ser una iglesia o confesión religiosa con personería jurídica, pues su objeto social indica que fue fundada por el padre José María Velas, S.J., y que sigue los valores religiosos de la Iglesia Católica [hecho probado 11.1] (art. 2 del Decreto 1286 de 2001).

Esta calidad, además, no fue controvertida en este proceso. La Sala aplicará, pues, las reglas especiales de contratación del artículo 200 de la Ley 115 de 1994, que remitían al perfeccionamiento de los contratos exclusivamente al derecho privado”. 9. En síntesis, el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 no contiene una regla que exceptúe la aplicación del EGCAP en lo relativo a la ejecución y liquidación del contrato objeto de controversia.

Al tratarse de un negocio jurídico de ejecución diferida sujeto a liquidación (Ley 80 de 1993, art. 60), la entidad estatal contratante estaba facultada para expedir un acto administrativo de liquidación unilateral, ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo sobre su contenido (Ley 1150 de 2007, art. 11). Por esta razón me aparté de la decisión mayoritaria, la cual resolvió el caso sin pronunciarse de manera expresa sobre la pretensión de nulidad de los actos administrativos expedidos con tal propósito. estudiante, definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley (…)”. 4 En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Subsección A de la Sección Tercera en sentencia del 1.º de septiembre de 2025.

Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF