Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: William María Solano Ordóñez Tema: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Cuantía reconocida excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo del Cauca2, por medio de la cual se confirmó la decisión del 10 de mayo de 2016 emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Popayán que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por William María Solano Ordoñez. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad recurrente solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca que confirmó la decisión del 10 de mayo de 2016 emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-33-33-001-2014-00193-00 (01), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por William María Solano Ordóñez y, en 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado: 19001-33-33-001-2014-00193-01; actor: William María Solano Ordóñez, demandado: Ugpp. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp consecuencia, declaró la nulidad: i) parcial de la Resolución 002838 del 6 de abril de 1994, por medio del cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE3 le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación sobre el 75% de lo devengado en el último año de servicio (asignación básica y la bonificación por servicios); y ii) total de las resoluciones RDP043727 del 20 de septiembre de 2013 y RDP047619 del 11 de octubre de esa anualidad, mediante las cuales la Ugpp le negó las solicitudes de reliquidación de la prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la declaratoria de que William María Solano Ordóñez no era acreedor de un derecho adquirido y por tanto, no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicio, «debiendo excluirse los factores salariales denominados prima de servicios, prima de vacaciones, y bonificación por servicios prestados, y sobre los cuales no se realizaron aportes» (sic); ii) la reliquidación de la prestación de acuerdo con las leyes 33 y 62 de 1985, «y normas concordantes»; iii) el reintegro de todas las sumas de dinero pagadas en exceso como consecuencia del acto de reliquidación de la pensión de vejez, debidamente indexados, según lo dispuesto por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; y iv) el pago de los intereses moratorios previstos por el artículo 192 ibidem. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. William María Solano Ordóñez nació el 31 de octubre de 1935 y durante el periodo comprendido entre el 14 de noviembre de 1954 y el 30 de abril de 1993, laboró al servicio de diferentes entidades del Estado, así: Entidad Desde Hasta Ministerio de Defensa 14/11/1954 16/09/1956 Registraduría Nacional 23/10/1957 11/05/1958 DAS 01/07/1961 15/11/1963 Municipio de Rosas 01/02/1969 09/02/1971 Departamento del Cauca 08/06/1972 0/704/1973 Departamento del Cauca 01/09/1973 24/07/1974 Municipio de Rosas 11/02/1975 17/11/1978 Departamento del Cauca 18/11/1978 12/05/1980 Congreso Nacional 18/08/1982 01/02/1986 Departamento del Cauca 01/10/1986 30/11/1986 Departamento del Cauca 01/03/1989 08/02/1991 Ministerio del Trabajo 03/02/1992 30/04/1993 3.2.

Mediante la Resolución 2838 del 6 de abril de 1994, Cajanal le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $125.039.13, efectiva a partir del 1° de mayo de 3 En adelante Cajanal. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp 1993. Dicha prestación se liquidó con el 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicio y con los factores de asignación básica y bonificación por servicios. 3.3.

El 20 de junio de 2013, solicitó a la Ugpp la revisión y reliquidación de la prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3.4. La anterior petición fue resuelta desfavorablemente a través de la Resolución RDP043727 del 20 de septiembre de 2013 y confirmada con la Resolución RDP047619 del 11 de octubre de 2013, por cuanto «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidan sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes, es decir, aquellos sobre los cuales se haya efectuado el descuento del 5% con destino a la Caja Nacional de Previsión Social, y que los factores de auxilio de alimentación y prima de navidad no se encuentran contemplados para liquidar las pensiones reconocidas» (sic). 3.5.

Inconforme con lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo4, en orden a que se declarara su nulidad porque la Ugpp no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con la Ley 33 de 1985 para determinar la cuantía de su pensión, es decir, no incluyó la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio. 3.6.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Popayán en sentencia del 10 de mayo de 2016 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión reconocida en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con inclusión de los factores «auxilio de alimentación, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y todo factor salarial que se encuentre debidamente acreditado» (sic). 3.7.

Contra la anterior providencia la Ugpp interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia del 8 de febrero de 2018 en la que se confirmó la providencia recurrida. 3.8. La Ugpp, a través de la Resolución RDP020196 del 31 de mayo de 2018, dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio. 4 En adelante CPACA. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 18 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp, en la cual confirmó la decisión del 10 de mayo de 2016 emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán que ordenó la reliquidación de la pensión de William María Solano Ordóñez sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio (1° de mayo de 1992 al 1° de mayo de 1993), de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20105 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos6: 5.1. Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20107, para el reconocimiento de la prestación es válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que el monto de la pensión se debe establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicio bajo el entendido de que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. 5.2.

Si bien, por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a William María Solano Ordóñez se le reconoció una pensión de vejez con el 75% de lo devengado en el último año de servicio, lo cierto es que se omitió incluir los factores de auxilio de alimentación y primas de servicios y de navidad, los cuales fueron devengados por él entre los meses de abril de 1992 y de 1993.

Por tanto, era deber de la entidad ajustar la prestación según los lineamientos y parámetros previstos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.2. Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso que la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que, si bien le asistía el derecho a la pensión en los términos de la Ley 33 de 1985, lo cierto es que la orden judicial 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2006-07506-01, M.P. Doctor Victor Hernando Alvarado Ardila. 6 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_19001333300120140019(.zip) NroActua 31, 19001333300120140019300, 002SegundaInstancia, 001CuadernoSegundaInstancia.pdf, folios 181 al 195. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp dispuso la inclusión de aquellos factores respecto de los cuales no se realizaron aportes y los cuales no están previstos en la Ley 62 de 19858. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 6.1. La parte accionada guardó silencio9. 1.4. Concepto del Ministerio Público 6.2. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 7. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 8.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 9. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 8 Samai, índice 3, 2_DemandaWeb_Demanda-REVISION(.pdf) NroActua 3. 9 Pese a que la Secretaría notificó personalmente el auto admisorio de la demanda el 19 de septiembre de 2022, al correo electrónico javierbedoya811016@gmail.com, que fue aportado por la Ugpp, ella no contestó la demanda.

Notificación visible en Samai. 10 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp 10.

En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 16 de febrero de 201812 y la presente acción fue radicada el 29 de marzo de 202213, lo que permite concluir que se presentó oportunamente. 2.3. Los problemas jurídicos 11. Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la cuantía del derecho reconocido a William María Solano Ordóñez excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación con la inclusión de aquellos factores salariales sobre los que no se realizaron aportes al sistema general de pensiones y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 12. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2014 de la Ley 797 de 200315 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 12 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_19001333300120140019(.zip) NroActua 31, 19001333300120140019300, 002SegundaInstancia, 001CuadernoSegundaInstancia.pdf, folio 207. 13 Samai, índice 3. 14 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 15 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp 13.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 14. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen16. 15.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes17: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. 16 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 17 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 16.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»18. 17. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación19 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 18.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»20. 2.4.2. En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 19.

La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, señaló que quienes acumularan 20 años de servicios y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicios. 18 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp 20.

En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».

Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 21. Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. (…)

PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley» [Resalta la Sala]. 22. De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicios prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicios y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. 23.

En línea con lo dicho, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 es el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación ha acudido a las disposiciones contenidas en la 10 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp Ley 6.a de 194521, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable al demandante»22; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»23. 24.

Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202024, esta corporación25 señaló que si el servidor es de orden nacional se aplicará el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es de orden territorial se acudiría a la Ley 6.a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194526 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.

Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» (Se resalta). 25.

Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6.ª de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tenerse en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.

Así se señaló entre otras, en las sentencias 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 23 Artículo 27. 24 Expediente 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017). 25 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 26 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp del 19 de noviembre de 200927 y del 16 de diciembre de 200928, en las que se indicó lo siguiente: «[…] El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 […] Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación […] Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación […] Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» (Se subraya) 26.

El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que, en consecuencia, «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»29. 2.5.

Caso concreto 27. En torno a la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Cauca profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201030 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23- 25-000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».

Asimismo, con relación de las primas de navidad y de vacaciones dispuso que «constituyen salario para efectos de liquidar pensiones y cesantías, como expresamente quedó establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978». 28. Ciertamente, la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca del 8 de febrero de 2018 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 29.

Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 30.

En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida, la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 31.

El ente de previsión recurrente fundó los argumentos de la solicitud de revisión sobre la base de que los únicos factores salariales que se debían tener en cuenta para determinar el IBL eran aquellos sobre los cuales efectivamente se hubiesen efectuado los aportes al sistema general de pensiones. 32. Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, por medio de la cual se ordenó que la pensión de jubilación de William María Solano Ordóñez se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación básica; ii) auxilio de alimentación; iii) bonificación por servicios; y iv) las primas de servicios, vacaciones y navidad. 33.

Con respecto a la reliquidación de la prestación con la inclusión de los factores sobre los que no se hicieron aportes, consideró que acorde con la posición unificada del Consejo de Estado «la entidad de previsión social cuenta con las acciones de cobro frente a los ex-empleadores, por los aportes para pensión, por lo que no 13 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp [resultaba] próspera el llamamiento en garantía», máxime cuando la entidad cuenta con mecanismos de orden legal para recuperar dichos dineros y mal se haría en afectarse el derecho, pues «la pensión debe reconocerse atendiendo los parámetros de ley y no las gestiones administrativas de las entidades». 34.

En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 201031, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

(…) Es por ello que la interpretación que debe darse a la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de la misma anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías laborales, es decir aquella según la cual las citadas normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales que componen la base de liquidación pensional, sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.

(…) En materia de derechos prestacionales, uno de los aspectos que principalmente se ha observado para efectos de delimitar el reconocimiento y goce de los mismos es el referente a los recursos que debe proveer el Estado para satisfacerlos, pues es evidente que demandan un alto nivel de gasto público e inversión social. Sin embargo, las finanzas públicas no pueden convertirse en el fundamento único y determinante para limitar el acceso a las prestaciones sociales o disminuir sus garantías, pues el legislador ha previsto medidas tendientes a procurar la autosostenibilidad del sistema.

En efecto, en lo que concierne a las pensiones de jubilación y vejez se ha previsto que el trabajador efectúe aportes durante la relación laboral como requisito indispensable para acceder a tales beneficios. Entonces, si el querer del legislador consiste en que las pensiones se liquiden tomando como base los factores sobre los cuales se han efectuado aportes a la seguridad social no puede concluirse que, automáticamente, los factores que no han sido objeto de las deducciones de Ley deban ser excluidos del ingreso base 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp de liquidación pensional, pues siempre es posible ordenar el descuento que por dicho concepto haya lugar.

En este orden de ideas, la protección al erario público es un principio que debe armonizarse con los derechos laborales, a los cuales la Constitución Política les da especial importancia, de esta manera se logra efectivizar ambos mandatos sin necesidad de restringir excesivamente ninguno de ellos, toda vez que, como ha quedado expuesto ambos deben coexistir dentro del Estado Social de Derecho.

(…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» [se resalta]. 35. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra la certificación de factores salariales expedida el 28 de mayo de 201332 por la subdirectora de gestión del talento humano del Ministerio de Trabajo, según la cual William María Solano Ordóñez devengó en el último año de servicio (1992 a 1993) los siguientes factores: i) asignación básica; ii) auxilio de alimentación; iii) bonificación por servicios; y iv) las primas de vacaciones, de navidad y de servicios.

En dicha certificación se precisó que «de los valores relacionados se hicieron aportes únicamente por los factores de que trata el Decreto 1158 de 1194» (sic). 36. Ahora bien, la encuentra acreditado que: 37. William María Solano Ordóñez nació el 31 de octubre de 193533. 38. A través de la Resolución 002838 del 6 de abril de 1994, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $125.039.13, esto es con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio y con los factores de asignación básica y bonificación por servicios, efectiva a partir del 1° de mayo de 199334. 32 Samai, índice 31, 30RECIBEMEMORIAL_19001333300120140019(.zip) NroActua 31, 19001333300120140019300, 001CuadernoPrincipal, 001DemandaAnexos.pdf, folios 181 al 195. 33 Ibidem, folio 23. 34 Ibidem, folios 25 al 34. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp 39.

El 20 de junio de 2013, el pensionado solicitó la reliquidación de su prestación con la inclusión de todos los factores devengados por él en el último año de servicio35. Dicha petición fue resuelta desfavorablemente por medio de la Resolución RDP043727 del 20 de septiembre de 201336 y confirmada con la Resolución RDP043727 del 20 de septiembre de 201337. 40.

Mediante la Resolución RDP020196 del 31 de mayo de 2018, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la Ugpp reliquidó la pensión de vejez sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio y en consecuencia, el monto de la mesada aumentó a $ 150.77038. 41. En los artículos octavo y noveno del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso i) descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho William María Solano Ordóñez la suma de $4.682.179 «por concepto de aportes para pension de factores de salario no efectuados» y ii) remitir copia de la resolución al «área competente para que [efectuara] los trámites pertinentes al cobro adeudado por concepto de aporte patronal» (sic). 42.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que con ocasión de la sentencia objeto de revisión la administración inició los trámites para recuperar los dineros adeudados por empleador moroso, pero, además, para pagar las diferencias que surgeieron copn ocasión de la nueva liquidación, dispusó realizar el descuento correspondiente. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, sobre la pensión reconocida a William María Solano Ordóñez, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral y con los factores efectivamente devengados. 43.

Tampoco excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) el demandado era beneficiario del régimen de transición previsto en el parágrafo del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, toda vez que a la entrada en vigencia de acreditaba más 15 años de servicio39; ii) demostró que completó más de 20 años de servicio; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 44.

En este punto, valga recordar que de tiempo atrás esta corporación40 preciso 35 Ibidem, folios 35 al 39. 36 Ibidem, folios 41 al 45. 37 Ibidem, folios 53 al 57. 38 Samai, índice 3, 4_DemandaWeb_Demanda-ANEXOSPRUEBAS(.pdf) NroActua 3, folio 39 al 46. 39 Ingresó a laborar el 14 de noviembre de 1954, según la certificación en samai, índice 3, 4_DemandaWeb_Demanda-ANEXOSPRUEBAS(.pdf) NroActua 3, folio 51. 40 Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp que, comoquiera que la protección al erario es un principio que debe estar armonizado con los derechos laborales, el reconocimiento pensional no puede desconocer la inclusión de los factores devengados por el beneficiario, incluso aquellos respecto de los cuales no se tuvieron en cuenta para realizar aportes al sistema «pue siempre es posible ordenar el descuento que por dicho concepto haya lugar». 45.

En efecto, la Sala reitera que la omisión del empleador de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y los del empleado, destinados a las cotizaciones para el sistema pensional, que de conformidad con la ley debiera hacer, no es un asunto que sea oponible al interesado, pues lo cierto es que las entidades de previsión deben adelantar las gestiones pertinentes para su cobro, tales como las dispuestas en los artículos octavo y noveno de la Resolución RDP020196 del 31 de mayo de 2018, en los que se dispuso: i) «[d]escontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho […] la suma de […] ($4.682.179.00 m/cte) por concepto de aportes a pensión de factores de salario no efectuados» y ii) «[e]nvíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal». 46.

Por último, en este punto se reitera que la acción de revisión no puede ser usada como una tercera instancia que admita reabrir el debate o instancias pretermitidas, pues en garantía del principio de seguridad jurídica con este recurso únicamente se pretende revisar aquellos reconocimientos que pudieron adquirirse con vulneración del debido proceso, o por un valor superior, razón por la cual comoquiera que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley, no hay lugar a declarar fundada la acción de revisión por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 47.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 8 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta la Ugpp. 2.6. Costas 48. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.

Conclusión 49. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00285-00 (2139-2022) Demandante: Ugpp En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Ugpp presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 8 de febrero de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT