CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 13001-33-33-000-2012-00127-01 (2102-2016) Demandante: Milton Pérez Robles Demandado: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique[1] Temas: Control de legalidad de las actuaciones judiciales.

Se deja sin efectos lo actuado AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra al despacho el expediente de la referencia para dar continuidad al trámite correspondiente; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que ello no es posible, por las razones que se expondrán a continuación y que atañen al control de legalidad de los autos proferidos el 23 de agosto de 2018, que admitió el recurso extraordinario de la referencia; y el 2 de septiembre de 2021, que corrió traslado a las partes para hacer las manifestaciones que estimaran pertinentes. 1.

Antecedentes 1. El señor Milton Leonardo Pérez Robles, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 0002532 del 18 de mayo 2012, por medio del cual se dio respuesta negativa a la petición de reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales derivadas de una relación laboral encubierta.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar los efectos legales del contrato de trabajo (contrato realidad); ii) reconocer y pagar las prestaciones y emolumentos mencionados en el numeral 1.1. ut supra; iii) indexar las sumas reconocidas; iv) indemnizar su despido sin justa causa; y v) pagar la sanción moratoria por el no pago de las prestaciones sociales desde el momento en que se causaron. 2.

Dicha controversia se desató, en primera instancia, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, a través de la sentencia del 10 de septiembre de 2014; y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante fallo del 5 de octubre de 2015. 3. La parte actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia[2] que fue concedido por el ad quem en el auto del 27 de enero de 2016,[3] bajo el argumento de que el tribunal de segunda instancia desconoció o contrarió la sentencia de unificación proferida el 19 de febrero de 2009, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074- 2005), con ponencia de la Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 4.

El 23 de agosto de 2018, este despacho admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia;[4] y mediante auto del 2 de septiembre de 2021, se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes dentro del sub lite.[5] 2. Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que no es posible continuar con el trámite del presente asunto.

Esta conclusión surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; ii) generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; y iii) análisis del caso concreto, que se desarrollarán a continuación. 2.1. Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los procesos, «adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:[6] «Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito».

Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con el artículo 207 del cpaca, se observa que el ordenamiento jurídico ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones que se surten ante la administración de justicia y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.2.

Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 al 268 del cpaca, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación y la aplicación uniforme del derecho por parte de los jueces. A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; sin que haya lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita.

Ahora bien, el artículo 262 ejusdem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En relación con la última exigencia, esta Subsección ha indicado que «no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del cpaca exige que, además, se aduzcan “[…] las razones que le sirven de fundamento […]”, requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria».[7] En este orden de ideas, es de imperioso cumplimiento que el precedente que se alegue como vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis y que se haya proferido con anterioridad a la sentencia que se pretende infirmar.

Por otra parte, el artículo 265 del cpaca[8] dispuso que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sería inadmitido con idénticos efectos del rechazo cuando, «pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262» ibidem.  2.3.

El caso concreto. Análisis del despacho En el presente asunto, se tiene que el señor Milton Pérez Robles interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia bajo el argumento de que el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el fallo de segunda instancia, desconoció y/o contrarió la sentencia de unificación proferida el 19 de febrero de 2009, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-2005); sin embargo, se pasó por alto que la providencia invocada incumple con un presupuesto esencial para su procedibilidad y es el concerniente a que su ratio decidendi guarde relación directa con el objeto del litigio en el que se reclama su aplicación, tal como se pasa a explicar.

A. El actor consideró que la referida sentencia de unificación se obvió en su caso concreto, grosso modo, por los siguientes motivos: i) El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada la excepción de prescripción con base en varias decisiones emitidas por las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin aplicar la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación invocada. ii) Además, desconoció los argumentos del recurso de apelación incoado contra la decisión de primera instancia, en el que se pusieron de presente varias sentencias de tutela de esta Corporación relacionadas con la improcedencia de declarar la prescripción, ya que, en materia de contrato realidad, el derecho nace a partir de la ejecutoria del fallo que declare su existencia, y, porque en la providencia cuya aplicación se depreca no se indicó que el derecho debía reclamarse dentro de los 3 años siguientes a la terminación del último contrato de prestación de servicios.

B. Ahora bien, la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se dice desconocida, acogió la siguiente regla jurisprudencial: Esta Sala en anteriores oportunidades, ha declarado la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad, aceptando que dicho fenómeno se interrumpe desde la fecha de presentación de la solicitud ante la Entidad demandada.

Sin embargo, en esta oportunidad replantea este criterio por las razones que a continuación se explican: […] En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato.

Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. […] Por lo tanto, entendiendo que el término trienal de prescripción se cuenta a partir del momento en que la obligación se hizo exigible en la sentencia ejecutoriada, es justamente a partir de este momento que se contarían los tres (3) años de prescripción de los derechos de la relación laboral hacía el futuro, situación que operaría en caso de que continuara la relación laboral, empero como el sub-lite se contrae al reconocimiento de una situación anterior no existe prescripción pues la obligación, como se dijo, surge con la presente sentencia, tesis que la Sala en esta oportunidad acoge en su integridad.

(Se resalta) C. La anterior decisión se tomó en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que la demandante laboró como contratista del extinto Instituto de los Seguros Sociales entre el 12 de junio de 1995 y el 31 de mayo de 2000; y en el que se deprecó la nulidad del Oficio 73.300 No. 862 del 18 de septiembre de 2000, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de sus acreencias laborales y prestacionales derivadas de la existencia de un contrato realidad. i) Por su parte, en el caso que hoy ocupa la atención del despacho, se pretende la nulidad de la decisión del 18 de mayo de 2012, por la cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales: como cesantías, intereses de cesantías, primas de servicios, prima de vacaciones, primas de navidad, prima técnica, vacaciones, aportes a pensión y salud, diferencias salariales dejados de pagar, devolución de retención en la fuente, indemnización por despido sin justa causa y sanción moratoria, producto de la relación laboral encubierta en los distintos contratos de prestación de servicios que se celebraron entre el señor Pérez Robles con las empresas cardique, sergen y precoinbol ltda.) La anterior controversia se resolvió, en primera instancia, a través de la sentencia del 10 de septiembre de 2014, por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, a través de la cual se declaró la prescripción teniendo en consideración que la reclamación ante la administración «se presentó casi ocho años después de haber terminado la relación contractual, prescribiendo entonces el derecho a reclamar administrativa y judicialmente» y, en consecuencia se denegaron las súplicas de la demanda. ii) El 5 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Bolívar desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la anterior sentencia y la confirmó en su totalidad, comoquiera que «si bien la sentencia que declara probado[s] los supuestos de una relación laboral es constitutiva de derechos, lo que quiere decir que los salarios y demás emolumentos serían exigibles a partir de la providencia que los reconozca, también es cierto que tal reclamación debe realizarse dentro de los tres (3) años siguientes a la culminación de la relación contractual».

D. En este contexto, y luego de analizar los argumentos ofrecidos por el señor Milton Pérez Robles, así como de los fundamentos de las decisiones de primera y segunda instancia, el despacho advierte que en el sub lite no existe unidad de materia entre la sentencia de unificación invocada como contrariada y el caso particular del recurrente, por los argumentos que se exponen a continuación: i) El principal sustento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia radicó en que el Tribunal Administrativo de Bolívar desconoció y/o contrarió la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2019, al estimar que operó el fenómeno de la prescripción del derecho a reclamar la existencia de una relación laboral, cuando en dicha providencia se estableció que los derechos laborales derivados de la aludida relación nacen a partir de la ejecutoria de la sentencia constitutiva que declaró su existencia. ii) Sobre lo anterior, es oportuno diferenciar que una cosa son los derechos laborales que surgen como consecuencia de la sentencia constitutiva del contrato realidad y la prescripción que opera con respecto a ellos; y, otra, es el término o la oportunidad procesal para reclamar la existencia de la relación laboral en sede administrativa y judicial.

Sobre el primer supuesto, la sentencia de unificación fue clara en establecer que, al desvirtuarse la naturaleza de los contratos de prestación de servicios y de comprobarse la existencia de los elementos de la relación laboral, nace a la vida jurídica el derecho del contratista a que se le reconozca y pague lo concerniente a las prestaciones sociales y de seguridad social que devenga un empleado público en igual o similar cargo al que desempeñó.

En cuanto al segundo supuesto, en dicha providencia no se estudió sobre la oportunidad para reclamar la existencia de la relación laboral; pues en el caso de la sentencia invocada no transcurrieron más de 3 años entre la terminación del último contrato de prestación de servicios (15 de mayo de 2000) y la expedición de la Resolución de la reclamación administrativa (18 de septiembre de 2000). iii) A contrario sensu, en el caso del señor Milton Pérez Robles, pasaron más de 8 años, 4 meses y 7 días entre la terminación del último contrato (4 de enero de 2004) y la presentación de la reclamación administrativa ante dicha entidad (11 de mayo de 2012). iv) Por tal razón, en vista de que el asunto relativo a la oportunidad para formular la reclamación tendiente a que se declare una relación laboral encubierta no se dilucidó en la pluricitada sentencia de unificación, es forzoso concluir que el precedente que se alega como vulnerado por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar no tiene relación con el objeto de decisión de esta litis, por lo que, en el sub lite, el recurrente no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 262 del cpaca, en particular, el relativo a que los argumentos deben demostrar congruencia entre la sentencia que se invoca como desconocida y el objeto del litigio, razón por la cual procede su inadmisión, con efectos de rechazo, en los términos del artículo 265 ibidem, y ello conlleva dejar sin efecto el auto del 23 de agosto de 2018, por el cual se admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. v) Para finalizar, conviene traer de presente el auto del 10 de junio de 2021, a través del cual esta corporación rechazó un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con contornos fácticos y jurídicos similares al sub lite, en el que arribó a las siguientes conclusiones: Así las cosas, el Despacho estima que la unificación del 19 de febrero de 2009 fijó una nueva postura en el sentido de considerar que cuando se reclamaban los derechos laborales a raíz de contratos de prestación de servicios, la sentencia ya no era declarativa sino constitutiva, más no analizó si dicha posición también aplicaba en el escenario cuando entre la finalización del vínculo contractual y la reclamación administrativa transcurrían más de tres años y muchos (sic) menos se refirió a cómo aplicaba la nueva regla cuando se daban interrupciones entre los contratos de prestación de servicios.

Repárese que el escenario del caso que originó la unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ningún momento permitía emitir desarrollo al respecto, por cuanto los supuestos fácticos se relacionaban con una petición que se presentó dentro de los tres años siguientes a la culminación del contrato de prestación de servicios y la interrupción de un contrato por un mes, pero que se encontraba en el rango de aquel período.[9] (Negritas fuera del texto) 3.

Conclusión Así las cosas, el despacho estima que la situación particular del señor Milton Pérez Robles difiere de la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente 73001-23-31-000- 2000-03449-01 (3074-2005), toda vez que, como se desarrolló a lo largo de esta providencia, en ella no se unificó lo relativo a la oportunidad para reclamar ante la administración la existencia de una relación laboral.

En consecuencia, se dejará sin efectos lo actuado desde el auto del 23 de agosto de 2018 y, en su lugar, conforme lo dispone el artículo 265 del cpaca, se inadmitirá el recurso de la referencia y se ordenará su devolución al Tribunal Administrativo de Bolívar. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. De conformidad con el artículo 207 del cpaca, dejar sin efectos lo actuado desde el auto del 23 de agosto de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Inadmitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Milton Pérez Robles.

Tercero. Ejecutoriado este proveído, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante cardique. [2] Folios 107 al 115. [3] Folios 118 a 119. [4] Folio 163. [5] Folio 169. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de septiembre de 2013, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 08001 23 33 004 2012 00173 01 (20135), actor: Sociedad Dormimundo LTDA, demandado: U.A.E. DIAN. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585-2020). [8] Conviene precisar que la citada disposición fue modificada por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, las nuevas reglas no son aplicables al presente asunto, toda vez que el recurso se interpuso con anterioridad a su entrada en vigor. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 10 de junio de 2021, proferido dentro del proceso 11001-33-35-030-2013-00090-01 (0094- 2016), con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. ----------------------- Radicación: 13001-33-33-000-2012-00127-01 (2102-2016) Demandante: Milton Pérez Robles