CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca- Secretaría de Salud, Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: autoridad competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de pensión de vejez.

Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora Mercedes Vargas Bello, de 65 años3, trabajó en el hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), en el periodo comprendido entre el 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 19824. 2. En la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), expedida por la ESE San Rafael de Pacho5, del 6 de octubre de 2022, se precisan, entre otros, los siguientes datos: 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Según su cédula de ciudadanía nació el 20 de mayo de 1960.

Este documento reposa en SAMAI, expediente digital, archivo 001, folio 17. 4 Según Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del 6 de octubre de 2022. Este documento reposa en SAMAI, expediente digital, archivo 001, folio 19. 5 Ibídem. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Desde (DD-MM- AAAA) Hasta (DD-MM- AAAA) Tipo de vinculación Tipo de empleado Cargo Aportes pensión Aportes salud Aportes riesgos Fondo de aporte Entidad responsable 09-06-1980 30-01-1981 LABORAL PÚBLICO Auxiliar área salud NO NO NO Ningun o DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA 09-03-1981 30-07-1982 LABORAL PÚBLICO Auxiliar área salud NO NO NO Ningun o DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA 01-05-1982 30-06-1982 INTERRUPCIÓN 01-07-1982 30-07-1982 INTERRUPCIÓN 3.

De acuerdo con lo expuesto por su apoderado, se encuentra en la condición descrita en el artículo 37 de la Ley 100 de 19936, por lo cual ha solicitado la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez7. 4. El 5 de septiembre de 2024, la señora Mercedes Vargas Bello elevó solicitud a la ESE San Rafael de Pacho, en el sentido de asumir el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva por ella requerida. 5.

El 17 de octubre de 2024, la ESE San Rafael de Pacho (Cundinamarca) le señaló a la peticionaria que se convirtió en empresa social del Estado, a través de la ordenanza No. 023 del 22 de marzo de 1996, por lo que antes del año 1993 carecía de personería jurídica y hacía parte del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca el cual era administrado por el ente territorial8. 5.

La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca le indicó que al ser la Secretaría de Salud de Cundinamarca una de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del departamento de Cundinamarca, es dicha entidad la que debe autorizar la utilización de los recursos para el pago de las respectivas obligaciones9. 6.

La Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca le precisó que los recursos para el pago de la deuda prestacional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 no fueron calculados ni aportados por las entidades concurrentes y la señora Vargas Bello no fue incluida en el contrato de concurrencia celebrado para tal efecto10. 7.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le respondió que la oficina de bonos pensionales, únicamente, facilita a los empleadores y a las entidades certificadoras el acceso al sistema de certificación electrónica CETIL, para que todas las 6 El artículo 37 de la Ley 100 de 1993 precisa al efecto que: «[…] Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado» 7 SAMAI, expediente digital, archivo 001. 8 SAMAI, expediente digital, archivo 001, folio 35. 9 SAMAI, expediente digital, archivo 001, folio 32. 10 SAMAI, expediente digital, archivo 001, folio 23.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 entidades públicas o privadas que no cotizaron al ISS, hoy Colpensiones, certifiquen la historia laboral de sus empleados, pero no le corresponde efectuar pagos de derechos pensionales11. 8. En virtud de lo expuesto, la señora Vargas Bello, a través de su apoderado, presentó el conflicto de competencias de la referencia. La solicitud se radicó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil el 20 de junio de 2025 y se repartió al despacho sustanciador en la misma fecha12.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 306 del 24 de junio de 2025 en la Secretaría de esta Sala por el término de 5 días, entre el 26 de junio y el 3 de julio de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto13.

Consta que la Secretaría comunicó el presente asunto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, a la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) y a los señores Juan Carlos Romero Vargas y Mercedes Vargas Bello14.

En informes secretariales del 4 de julio de 2025 se indicó que, dentro del término de fijación, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron sus alegatos, mientras que los particulares interesados guardaron silencio15.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Salud16 Esta entidad, en sus alegatos, manifestó que no es la entidad competente para resolver de fondo la petición de la señora Vargas Bello, teniendo en cuenta lo siguiente: 11 SAMAI, expediente digital, archivo 001, folio 47. 12 SAMAI, expediente digital, archivo 004. 13 SAMAI, expediente digital, archivo 006. 14 SAMAI, expediente digital, archivo 005. 15 SAMAI, expediente digital, archivos 014 y 016. 16 SAMAI, expediente digital, archivo 008.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 La señora MERCEDES VARGAS BELLO, fue reportado como BENEFICIARIO RETIRADO, su situación se regula por el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, reglamentario de la Ley 60 de 1993, para este caso, no se calculó una Reserva Pensional para financiar el pasivo ya que está relacionado como RETIRADO con características de ser un pasivo incierto exigible sólo cuando acceda a su derecho pensional por haber acreditado los requisitos para la pensión de vejez. […] Lo anterior, en concordancia al inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el cual indica que, al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo.

En esa medida, señaló que la obligatoriedad de pagar el pasivo de que tratan los contratos de concurrencia suscritos por la Nación – Ministerio de Salud, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales no cobija al personal retirado a 31 de diciembre de 1993, como en el caso de la señora Vargas Bello y que debe ser la institución hospitalaria, en calidad de empleador, la que debe presupuestar y pagar, mientras se suscriben nuevos contratos de concurrencia. 2.

Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca17 En escrito de alegatos esta entidad rechazó ser la competente para atender la petición elevada por la señora Vargas Bello. Al efecto, se transcriben algunos apartes del escrito, así: Es claro, es que en esa oportunidad y de acuerdo con el certificado CAMISA expedido por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, esta entidad estableció que en quien radica la competencia para resolver de fondo la solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es en su empleador ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE PACHO y teniendo en cuenta que la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca no tiene facultad para conocer de este tema, de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 1755 de Junio 30 de 2015, procedimos a dar traslado por competencia al HOSPITAL SAN RAFAEL DE PACHO, mediante comunicación de fecha 20 de octubre de 2022, recibida el 21 de octubre de 2022 a las 2:55 p.m. en los correos electrónicos hpacho@cundinamarca.gov.co; y secretariagerencia@hospipacho.gov.co. […] Al ser consultada la Secretaría de Salud de Cundinamarca, respecto de si la señora MERCEDES VARGAS BELLO identificada con cédula de ciudadanía No. 51.575.694, es o no beneficiaria del plan CAMISA o Contrato de Concurrencia, para establecer el ente responsable y competente para adelantar el trámite y pago de la prestación reclamada, 17 SAMAI, expediente digital, archivo 011.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 respondió mediante oficio SDAF-417 del 31-08-2022, suscrita por el Secretario de Salud (E), en el cual se concluye: “De lo anterior se puede deducir que los recursos para el pago la deuda Prestacional del personal retirado a 31 de diciembre de 1.993 no fueron calculados ni aportados por las Entidades concurrentes, por lo tanto y de acuerdo a lo establecido en el parágrafo 5°, del artículo 242 de la ley 100 de 1.993 y el Decreto 586 de 2017, el compromiso de pago deberá ser presupuestado, reconocido y pagado por el (los) Hospital (es), antes mencionados y no la Secretaría de Salud, en razón que no fuimos sus empleadores.” En ese orden de ideas, solicitó que: i) se declare que la unidad carece de competencia material y presupuestal para conocer y decidir sobre la solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez elevada; ii) se la exima de cualquier obligación presente o futura derivada de la reclamación prestacional presentada; y iii) se tenga como prueba de su actuación el traslado de competencia efectuado a través de comunicación del 20 de octubre de 2022, recibida por la ahora ESE Hospital San Rafael de Pacho el 21 de octubre de 2022. 3.

ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca)18 Esta empresa presentó su posición de rechazo de la competencia frente al asunto de la referencia tomando en consideración los siguientes argumentos: La ESE Hospital San Rafael de Pacho, en su calidad de entidad certificadora, procedió con la expedición de la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL identificada con el No. 202210800099860000870002 del 06 de octubre de 2022, correspondiente a la señora Mercedes Vargas Bello, en la que indicó: i) que estuvo vinculada como Auxiliar Área Salud de esa institución, en el periodo comprendido entre el 09 de junio de 1980 al 30 de enero de 1981 y del 09 de marzo de 1981 al 30 de julio de 1982 ii) con los diferentes factores salariales y iii) que la entidad responsable por dicho período era el Departamento de Cundinamarca; así mismo, y de acuerdo con el traslado que se hiciera desde la UAPC, el cual le fuera informado a la actora, la ESE Hospital San Rafael de Pacho emite respuesta con el oficio No. 1308-1732E de fecha 17/10/2024 el cual hace parte de los anexos de esta solitud.

Ahora bien, […] la ESE Hospital San Rafael de Pacho no está en la obligación de reconocer y sufragar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez solicitada por la acá accionante señora Mercedes Vargas Bello, […] [pues] solo existió como persona jurídica a partir de la Ordenanza 023 del 22 de marzo de 1993 expdida por la Asamblea de Cundinamarca, por lo que antes de la citada fecha, existía como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y no tenía personería jurídica propia; razón por la cual, no puede estar obligada al reconocimiento y pago de la indemnización solicitada previo al año 1996, pues no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones, por lo que no podría decirse como ha pretendido hacerlo ver el Departamento de Cundinamarca, que la ESE Hospital San Rafel de Pacho deba asumir este tipo de 18 SAMAI, expediente digital, archivo 012.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 obligaciones, pues para esa fecha, solo existía como una dependencia de la gobernación de Cundinamarca. (Negrillas en el original) Así las cosas, solicitó se declare competente al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la señora Mercedes Vargas Bello. 4.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público19 El ministerio precisó en sus alegatos que no le corresponde reconocer ni pagar el pasivo pensional reclamado, teniendo en cuenta que: […] 10. El pasivo objeto de financiación por parte de la Nación y las entidades territoriales mediante la suscripción de convenios de concurrencia está constituido por cesantías, reserva pensional de jubilados, reserva pensional de activos y reserva pensional de retirados, tal como lo indica el artículo 2 del Decreto 306 de 2004. 11.

La indemnización sustitutiva, al ser una figura de creación posterior al pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, no cuenta con la reserva dentro del pasivo, ya que al momento en que se realizaron los respectivos cálculos basados en la información reportada por las distintas entidades de salud, no contaba con el cálculo de este tipo de prestación, puesto que esta indemnización, es una prestación creada con posterioridad al PPSS, consagrada en la Ley 100 de 1993 y no en la Ley 60 de 1993, por lo que no es aplicable al pasivo prestacional del sector salud consagrado en esta última. […] Por último manifestó que el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud son y continuarán siendo responsabilidad de dichas entidades, en su condición de empleadoras, y son estas las que deberán agotar el procedimiento legal dispuesto para que los concurrentes puedan cumplir con su obligación de financiarlo.

IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se 19 SAMAI, expediente digital, archivo 014.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es una autoridad del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, esto es, la solicitud de reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva de pensión de vejez a favor de la señora Mercedes Vargas Bello, correspondiente al tiempo que laboró en el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), ahora empresa social del Estado, en el periodo comprendido entre el 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 1982; y iii) todas las autoridades implicadas en el conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para resolver de fondo la mencionada petición. 2.

Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y 20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 pago de indemnización sustitutiva de pensión de vejez a favor de la señora Mercedes Vargas Bello, correspondiente al tiempo que laboró en el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), ahora empresa social del Estado, en el periodo comprendido entre el 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 1982.

El departamento de Cundinamarca, a través de la Secretaría de Salud, consideró que la obligatoriedad de pagar el pasivo de que tratan los contratos de concurrencia suscritos por la Nación – Ministerio de Salud, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales no cobija al personal retirado a 31 de diciembre de 1993, como en el caso de la referencia, lo cual es responsabilidad de la institución hospitalaria, en calidad de empleador, mientras se suscriben nuevos contratos de concurrencia. Por su parte, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca manifestó que, de acuerdo con el certificado CAMISA, expedido por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la competencia para resolver de fondo la solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es del empleador, es decir, la ahora ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca).

La ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) señaló que no está en la obligación de reconocer y sufragar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez solicitada, pues solo existió como persona jurídica a partir de la Ordenanza 023 del 22 de marzo de 1993, expdida por la Asamblea de Cundinamarca, por lo que antes de la citada fecha existía como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y no tenía personería jurídica propia.

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud son y continuarán siendo responsabilidad de dichas entidades, en su condición de empleadoras, y son estas las que deberán agotar el procedimiento legal dispuesto para que los concurrentes puedan cumplir con su obligación de financiarlo.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: (i) Los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. (ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. (iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.

Reiteración. (iv) Las conclusiones del recuento normativo. Reiteración (v) La entrada en vigencia del sistema general de pensiones. Reiteración (vi) La indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Reiteración (vii) El análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 5.1.

Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración21 Decreto Ley 2470 de 196822 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1.º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°).

Al definir los niveles del sistema23, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197324 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.

En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000- 2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 22 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 23 Decreto Ley 2470 de 1968.

Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.

El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 24 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.

De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197525 El artículo 1° del referido Decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».

Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).

Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». 25 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).

Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197526 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.

Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197527 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían 26 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 27 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).

Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaran servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).

De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).

En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).

Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas, la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197528 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles -creados por ley, ordenanza o acuerdo-, y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.

Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).

Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración29 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad30, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.

Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199031 28 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019- 00213-00. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 31 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.

Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Esta ley dispuso lo siguiente: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º). ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación. iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud». iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud. v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).

También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas, la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.

De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199332 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 32 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.

Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración33 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud34 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.

De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector, con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) las de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 34 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.

Ley 100 de 199335 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.

A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.

Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.

PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] 35 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.

Decreto reglamentario 530 de 199436 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: ARTÍCULO 2o. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.

PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Subrayado la por fuera del texto] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8.º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1 y 2 del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.

Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.

Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento 36 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional.

Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.

El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.

De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.

Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199737 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas 37 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional. En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.

Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales” [subrayado la por fuera del texto]. Por último, respecto al régimen de concurrencia, tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios.

Ley 715 de 200138 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo. Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.

Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las 38 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:

ARTÍCULO

62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.

PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subrayado la por fuera del texto] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).

Decreto Reglamentario 306 de 200439 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar. 39 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.

Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.

Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201040, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en este decreto, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.

Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil41 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.

“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] 40 Consejo de Estado- Sección Segunda-. Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.

Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] Ley 1438 de 201142 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que:

ARTÍCULO

78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.

PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.

El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto] 42 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.

Decreto 700 de 201343 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.

Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.

En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia». 43 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.

Decreto Único Reglamentario 1068 de 201544 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».

Decreto 586 de 201745 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).

Entre las consideraciones para la expedición del decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. 44Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 45Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala] En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento.

Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».

Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.

Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.

De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.

El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).

A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199346.

Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.

En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.

Conclusiones del recuento normativo. Reiteración47 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: Sistema Nacional de Salud 46 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).

En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968 con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).

Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.

En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)48. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). 48 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.

La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».

La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.

En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).

TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).

Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia49, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.

Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación 49 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10). De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5 La entrada en vigencia del sistema general de pensiones.

Reiteración50 El sistema general de pensiones instaurado por la Ley 100 de 1993 no entró en vigencia de forma automática el 23 de diciembre de 1993, sino de forma paulatina, conforme con la expedición de los distintos decretos reglamentarios necesarios para tal efecto. 50 Consejo de Estado. Sala de Consulta. Decisión del 23 de noviembre de 2023.

Rad.: 11001-03-06-000- 2023-000346-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Al inicio del proceso de implementación de este sistema pensional se expidió el Decreto 691 del 29 de marzo de 199451, mediante el cual el presidente ordenó, en su artículo 1º, la incorporación de los servidores públicos al sistema general de pensiones. En concordancia con lo anterior el artículo 2º estableció lo siguiente: ARTICULO. 2—Vigencia del sistema general de pensiones para los servidores públicos.

El sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, comenzará a regir para los servidores públicos del orden nacional incorporados mediante el artículo 1 de este decreto, el 1 de abril de 1994. El sistema general de pensiones para los servidores públicos departamentales, municipales y distritales, y de sus entidades descentralizadas, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determine el respectivo gobernador o alcalde.

La entrada en vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados servidores públicos teniendo en cuenta, entre otros factores, la capacidad económica del organismo o entidad territorial y las proyecciones actuariales. (Subrayas fuera de texto). De la norma citada se observa que, la entrada de los servidores públicos al sistema pensional de la Ley 100 de 1993 se dio de forma gradual, según se tratara de funcionarios del orden nacional o territorial.

Para estos últimos se facultó a los gobernadores y alcaldes para determinar la fecha de entrada en vigencia del sistema dentro de un plazo máximo de 15 meses, el cual finalizaría el 30 de junio de 1995. Lo anterior, en concordancia con el propósito de la Ley 100 de 1993 era el de unificar en un solo sistema todo el régimen de seguridad social y suprimir los diversos y variados regímenes existentes en pensiones, salud y riesgos profesionales, «por considerar el legislador que la multiplicidad de éstos al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores»52.

En el Decreto 691 de 1994 se da un primer paso al señalar que todas las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivencia se regirían por la Ley 100 de 1993 a partir del momento de entrada en vigencia del sistema en el respectivo ente territorial. Por lo anterior, los servidores públicos seguirían afiliados a las cajas, fondos o entidades encargadas para administrar los diferentes regímenes pensionales en los departamentos y municipios hasta que, efectivamente, el nuevo sistema empezara a regir.

Esto es así por cuanto el artículo 3º del citado decreto lo estipuló en los siguientes términos: 51 «Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones». 52 Sentencia C- 017 de 1998. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 ARTICULO. 3—Disposiciones aplicables. A partir de la fecha de aplicación del sistema de que trata el artículo anterior, las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivencia de los servidores públicos referidos en el artículo 1, se regirán en un todo por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que las modifiquen, adicionen o reglamenten.

Los servidores públicos del orden departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, continuarán vinculados a la caja, fondo o entidad a la cual se encontraban afiliados, hasta la fecha de entrada en vigencia del sistema que señale el respectivo gobernador o alcalde. No obstante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de abril de 1994 deberán efectuar los aportes al fondo de solidaridad de pensiones.

(Subrayas fuera de texto). Siguiendo el proceso de implementación del sistema general de pensiones se expidió el Decreto 1065 del 23 de junio de 199553, que reglamenta de forma específica la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el orden territorial. Para tal efecto, establece en su artículo 1º como fecha cierta y máxima de vigencia del sistema el 30 de junio de 1995, a partir de la cual las pensiones de vejez, de invalidez por riesgo común y de sobrevivientes por riesgo común, al igual que las demás prestaciones contempladas en el sistema, de los servidores públicos mencionados en el inciso anterior, se regirían de forma íntegra y exclusiva por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y demás normas que las modifiquen, adicionen o reglamenten.

Además de lo anterior, este decreto establece el procedimiento para la selección del nuevo régimen pensional (art. 2º), situaciones especiales de afiliación (art. 3º), vinculación al régimen seleccionado (art. 4º), efectos de la afiliación (art. 5º) y el régimen de transición (art. 6º) entre otros. De lo antes descrito se puede evidenciar que el proceso de implementación del sistema general de pensiones iniciado con la expedición de la Ley 100 en diciembre de 1993 se dio de forma gradual dada la magnitud implícita en el mismo y se extendió hasta junio de 1995.

Es de resaltar que además de la gradualidad, este proceso se caracteriza por un cierto grado de heterogeneidad y especificidad según cada caso, condicionado por las complejidades que se pudieran presentar en los departamentos y municipios respecto al manejo y administración de los diferentes regímenes pensionales previos a la Ley 100, dentro del margen de tiempo otorgado por el marco reglamentario arriba expuesto. 53 «por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.» Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Se deriva de lo anterior que, en el caso de los hospitales públicos no es posible inferir, de forma generalizada, que a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993 mutaron su naturaleza jurídica de forma automática, pasando de ser dependencias de los entes territoriales a empresas sociales del Estado, constituyéndose, además de la misma forma, en empleadores del personal que se venía desempeñando a su servicio.

Por lo que debe analizarse en cada caso la época en la cual adquirieron personería jurídica como empresas sociales del Estado, así como el momento en el que el Sistema General de Pensiones entró en funcionamiento en cada departamento. Lo anterior con el fin de establecer, caso a caso, cuándo las empresas sociales del Estado asumen su rol de empleadores frente al personal hospitalario y la fecha a partir de la cual se pueden considerar responsables de las cotizaciones de sus empleados al Sistema General de Pensiones, implementado por la Ley 100 de 1993. 5.6 Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

Reiteración54. El artículo 37 de la Ley 100 de 1993 establece para el Régimen de Prima Media una medida de protección para quienes aun habiendo cotizado al régimen y alcanzado la edad para la pensión no logren acceder a ella por no completar el número de semanas exigidas, por medio de la figura de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

Lo anterior, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 37. Indemnización Sustitutiva de la Pensión de Vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.

Esta medida es, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, desarrollo del principio de integralidad y garantía del derecho al mínimo vital de los afiliados que no lograron realizar aportes suficientes, y que dependen económicamente del dinero que ahorraron a lo largo de su vida laboral, ya que, en razón de su edad, ya no están en condiciones de trabajar para obtener un sustento económico55.

Posteriormente, en el Decreto 1730 de 2001, modificado por el Decreto 4640 de 2005 y compilado en el Decreto 1833 de 2016, se reglamentaron los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993, referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida, y se determinaron los siguientes supuestos fácticos que consolidan la causación de este derecho: 54 Consejo de Estado.

Sala de Consulta. Decisión del 23 de noviembre de 2023. Rad.: 11001-03-06-000- 2023-000346-00 y Decisión del 31 de enero de 2024. Rad. 11001-03-06-000-2023-00716-00. 55 Ver Sentencia T-148 de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-ley 1295 de 1994.

Igualmente, en los referidos decretos se definieron los requisitos para acceder a este beneficio como pasa a explicarse: (i) El afiliado debe demostrar que ha cumplido con la edad y declarar bajo la gravedad del juramento que le es imposible continuar cotizando. También habrá lugar a la indemnización sustitutiva cuando el servidor público se retire del servicio por haber cumplido la edad de retiro forzoso y declare que está en imposibilidad de seguir cotizando.

(ii) El afiliado debe acreditar el estado de invalidez de conformidad con los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993. (iii) El grupo familiar del afiliado debe acreditar la muerte del afiliado y la calidad de beneficiario por la cual se reclama. (iv) El pensionado por invalidez o su grupo familiar, deberán acreditar que disfrutan de la pensión de invalidez o sobrevivencia respectivamente, causada por un riesgo profesional, y que ésta fue concedida con posterioridad a la vigencia del Decreto-Ley 1295 de 1994.

Los miembros del grupo familiar del pensionado por riesgo profesional fallecido, deberán acreditar además de lo antes señalado, la muerte del causante y la calidad de beneficiario en virtud de la cual reclaman. Asimismo, se atribuyó a las administradoras del régimen de prima media con prestación definida la obligación del reconocimiento de la indemnización sustitutiva.

Respecto al tiempo cotizado se estableció que su contabilización tendrá en cuenta la totalidad de semanas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Cabe precisar que, en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad no existe la figura de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sino la devolución de saldos consagrada en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993 y reglamentada en la Ley 549 de 1999.

La devolución de saldos es una figura de protección muy similar a la indemnización sustitutiva y de igual forma está prevista para las personas que, una vez hayan alcanzado la edad de pensión, no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario mínimo.

En estos supuestos fácticos hay dos posibilidades: (i) continuar con sus cotizaciones hasta alcanzar el derecho a pensionarse, o (ii) que se les devuelva el capital acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar. Ahora bien, para la Corte Constitucional la indemnización sustitutiva es una prestación supletoria del derecho a la pensión, que existe en desarrollo del principio de integralidad56.

Su finalidad es la de «recibir una compensación en dinero por cada una de las semanas cotizadas al sistema de seguridad social y que tiene como finalidad hacer efectivo el mandato constitucional que impone al Estado el deber de garantizar a todas las personas el derecho a la seguridad social»57. Es importante aclarar que si una persona únicamente prestó sus servicios a un empleador antes de la Ley 100 de 199358, no por ello deja de tener derecho a una indemnización sustitutiva, pues ella se deriva del derecho a la seguridad social que permite la protección de las contingencias de vejez, enfermedades, accidentes de trabajo, entre otras.

En efecto, la Corte Constitucional, de forma reiterada39, ha sostenido que el trabajador tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva cuando al cumplir la edad exigida en la ley, no alcance a cotizar las semanas mínimas exigidas para acceder a la pensión de vejez, así su vínculo laboral haya terminado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Así, en la Sentencia T-529 de 2009 la Corte Constitucional sostuvo que: 56 Corte Constitucional. Sentencia T- 681 de 2013. 57 Corte Constitucional. Sentencia T-505 de 2011. 58 Al respecto resulta pertinente señalar que el artículo 13 del Decreto 3041 de 1966 contemplaba una figura similar a la indemnización sustitutiva del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, pero sólo para los afiliados al ISS, al preceptuar que: «Los asegurados que habiendo cumplido las edades mínimas señaladas, se retiraren definitivamente de las actividades sujetas al seguro social y no hubieren acreditado el número suficiente de semanas de cotización requeridas para el derecho a la pensión de vejez, percibirán en sustitución, por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, una indemnización equivalente a una mensualidad de la pensión de invalidez que les hubiere correspondido en el supuesto de haberse invalidado al cumplimiento de la respectiva edad.» Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 […] el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional que, habiendo cumplido con la edad de pensión, no cuentan con el número de semanas de cotización exigidas para acceder a esa prestación, independientemente de haber estado afiliadas o no al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993. 6.

Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva de pensión de vejez a favor de la señora Mercedes Vargas Bello, correspondiente al tiempo que laboró en el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), ahora empresa social del Estado, en el periodo comprendido entre el 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 1982.

Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: i) Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) Respecto a su naturaleza jurídica, la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Cundinamarca, expedida por el entonces Ministerio de Salud – Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial, del 19 de noviembre de 1998, señala lo siguiente: Los hospitales […] Hospital San Rafael de Pacho […] Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca con sus puestos y centros de salud adscritos, forman parte del nivel operativo del Sistema General de Seguridad Sociai en Salud, de conformidad con el artículo 155 de la Ley 100 de 1993.

Que dentro del término legal, la Secretaria Departamental de Salud de Cundinamarca, remitió al Ministerio de Salud la información de los funcionarios y exfuncionarios de las instituciones antes relacionadas, con el fin de establecer la deuda prestacional a 31 de Diciembre de 1993. Que El (sic) Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institucion Publica del orden Departamental, se creo mediante Ordenanza No 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería Juridica, adoptó sus estatutos por el acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta directiva, el Decreto No 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Articulo 10" la Secretaría de Salud Publica de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca", posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 […] El Hospital San Rafael de Pacho, es un establecimiento Publico (sic) creado mediante acuerdo Municipal No 20 del 17 de diciembre de 1888, mediante la Resolución No 60 del 18 de Julio de 1977 se expiden los estatutos, posteriormente con ordenanza No 023 del 2 de marzo de 1996 se transformó en Empresa Social del Estado. […] Que verificada la información de tipo institucional, se estableció que las instituciones de salud cuya naturaleza jurídica se analizó anteriormente, reúnen los requisitos consagrados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, en concordancia con los literales a) del artículo 80. del Decreto 530 de 1994 para acceder a los recursos del Fondo de Pasivo Prestacional Prestacional. […] PRIMERO.- Que los Hospitales […] San Rafael de Pacho […] con sus puestos y centros de salud adscritos, forman parte del nivel operativo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el artículo 155 de la Ley 100 de 1993.

Ahora bien, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.

El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema59.

En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca60. En consecuencia, para el período por el cual se solicita la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de la señora Mercedes Vargas, es decir, del 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 1982, el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado 59 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] 60 Expediente digital, archivo 22.

Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.

En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es el obligado a seguir presupuestando y pagando, en este caso, la indemnización sustitutiva.

De igual manera, el artículo 2.2.4.5.2. del Decreto 1833 de 2016 precisa que corresponde reconocer la indemnización sustitutiva a las administradoras del régimen de prima media, a la entidad que las sustituya en caso de liquidación o en el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep), será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones. a la entidad en la que se hubieran efectuado las cotizaciones.

Asimismo, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.

Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y por ende su administración estaba a cargo de los departamentos, lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos. ii) Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca Ahora bien, en el departamento de Cundinamarca existe la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca creada mediante el Decreto Ordenanza núm. 261 del 3 de agosto de 2012 como una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda (artículo 1º).

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes dentro del departamento de Cundinamarca61. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES.

Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […] 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 6.10.

Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.

Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes62. [Subraya la Sala]. 61 Resulta pertinente destacar lo señalado en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ordenanza núm. 261 de 2012: «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales». 62 Decreto Ordenanza 251 de 2016, artículo 6.

En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017 dispone: “10. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12. Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.

Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.

Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que se encontraba a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud que en ese sentido presentó la señora Mercedes Vargas Bello, a través de su apoderado.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) para el referido período carecía de personería jurídica, pues era una dependencia del servicio seccional de salud de Cundinamarca que a su vez dependía administrativamente del departamento de Cundinamarca, que recibió los recursos para financiar los aportes a pensión de la señora Mercedes Vargas Bello durante el periodo comprendido entre el 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 1982, la Sala declarará competente a esta entidad territorial, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, que tiene personería jurídica propia, para resolver la solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez elevada por la señora Vargas Bello, a través de apoderado. 6.

Exhorto Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuya cuota parte pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Cundinamarca en el menor tiempo posible.

Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud63 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia64. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Mercedes Vargas Bello es una persona adulta mayor y por tal razón tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para que adelante la gestión que debe cumplir para darle una pronta respuesta, de manera prioritaria.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. 63 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 64 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva de pensión de vejez a favor de la señora Mercedes Vargas Bello, correspondiente al tiempo que laboró en el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), ahora empresa social del Estado, en el periodo comprendido entre el 9 de junio de 1980 y el 30 de julio de 1982.

SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría, el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones para lo de su competencia.

TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, respecto de la reclamación pensional en favor de la señora Mercedes Vargas Bello, se la entregue a esta a la mayor brevedad posible.

CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la señora Mercedes Vargas Bello, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.

QUINTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la señora Mercedes Vargas Bello.

SEXTO. RECONOCER personería a los abogados: Juan Carlos Romero Vargas, identificado con la cédula de ciudadanía 1.010.205.195 y tarjeta profesional 273.048 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la señora Mercedes Vargas Bello; María José Espotaleta Martínez, identificada con cédula de ciudadanía 1.007.629.766 y tarjeta profesional 389.236 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca;

Milton Fernando Abello Aldana, identificado con la cédula de ciudadanía 11.522.110 y la tarjeta profesional 140.249 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca); y Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, identificada con la cédula de ciudadanía 1.016.091.804 y tarjeta profesional 338.864 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos del poder otorgado.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00325-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.