CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. Demandado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Temas: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1.El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la providencia de 29 de abril de 2020, dentro del proceso de reparación 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. directa identificado con número único de radicación 76-001-23-33-000-2018- 00261-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que presentó demanda contra la Nación - Presidencia de la República y Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios y daños ocasionados, como consecuencia de la expedición del Decreto 2519 de 28 de diciembre 20151.

Providencia proferida el 17 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 76-001-23-33-000-2018-00261-00 4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…].

PRIMERO: RECHAZAR POR CADUCIDAD la presente demanda interpuesta por la sociedad SALUD COMUNIDAD S.A.S. en contra de la NACIÓN- PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y el MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría cancélese la radicación de este proceso y háganse las anotaciones respectivas en el Sistema de Registro de Actuaciones.

TERCERO: Sin necesidad de desglose devuélvanse los anexos de la demanda. […]”. 5. Consideró que: 1 “Por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES "CAPRECOM", EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. “[…] Con ocasión de la expedición del Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES- CAPRECOM-, se dio apertura al proceso de liquidación de esa entidad a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A. La sociedad SALUDCOM S.A.S, se hizo presente en dicho proceso, presentado para el efecto la reclamación No. A 31.00185 por valor de $991.484.368, correspondiente a las facturas por los servicios prestados a las personas afiliadas al régimen subsidiado de salud, en virtud de unos contratos celebrados con la entidad liquidada.

El liquidador mediante los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. AL-03908 del 9 de junio, AL- 11617 del 29 de agosto y No. AL- 13945 del 11 de noviembre de 2016, rechazó la acreencia reclamada argumentando entre otras causales que la obligación ya había sido cancelada por pago directo del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.

La parte actora a través del medio de control de reparación directa, solicita que a título de daño emergente se le indemnice por el aludido valor, argumentando que las facturas por los servicios prestados no fueron canceladas por la orden de supresión y liquidación expedida por el Gobierno Nacional. Sobre el particular a juicio de la Sala el medio de control adecuado para ejercitar en este asunto, es la nulidad y restablecimiento del derecho y no la reparación directa.

En efecto a pesar de que la actora aduce que el supuesto daño reclamado se causó con ocasión de la orden de supresión y liquidación de CAPRECOM por un mal manejo administrativo lo que en su concepto constituye una falla del servicio, lo cierto es que la fuente del daño resulta de los actos administrativos de carácter particular mediante los cuales el Liquidador rechazó el crédito reclamado y que la actora considera ilegales.

Ciertamente la demanda se ocupa de cuestionar la legalidad de los actos administrativos de rechazo del Liquidador, señalando que la obligación no ha sido cancelada y que no existen pruebas documentales que acrediten su pago, lo que debe analizarse conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que no se cumplen los requisitos de procedencia excepcional de la reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio, pues se reitera, en la demanda se controvierte la legalidad de los actos de rechazo respecto de las glosas formuladas por el Liquidador de CAPRECOM, para lo cual se debe declarar su nulidad y a partir de ésta surge la responsabilidad patrimonial del Estado.

En este punto se destaca que inclusive en el artículo 8 del Decreto 2519 de 2016, se indicó que “los actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo prelación o calificación del créditos y, en general, los que por su naturaleza impliquen el ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, de modo que la legalidad de las resoluciones que rechazaron la acreencia podían ser controvertidas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda a la que debía dársele un trámite preferente de acuerdo a la 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. disposición en cuestión por tratarse de una entidad que se encontraba en proceso de liquidación. Bajo dicho panorama conforme el inciso 1° del artículo 171 del CPACA; sería del caso adecuar la demanda a la vía procesal pertinente, sin embargo advierte la Sala que en este asunto operó el fenómeno de caducidad de cuatro (4) meses del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el último acto administrativo expedido por el Liquidador de CAPRECOM respecto de la situación particular de la actora data del 11 de noviembre de 2016, habiendo transcurrido un (1) año y cuatro (4) meses a partir de su expedición hasta la fecha de presentación de la demanda.

Lo anterior, sin perjuicio de que la constancia de notificación de ese acto administrativo no se acompañó con la demanda, pero del cual tenía conocimiento la actora pues el 11 de diciembre de 2017 solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 20 Judicial II de esta Ciudad, aspecto en el que de todas formas no radica su inconformidad porque no alegó una falta o indebida notificación de los actos administrativos expedidos por el Liquidador, de los cuales autorizó su notificación electrónica a través de escrito visible a folio 30 del expediente.

Por lo discurrido en esta providencia, como quiera que el medio de control procedente para lo que se pretende es la nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo al advertirse que el término para incoar la demanda se encuentra vencido, estima la Sala que operó el fenómeno de la caducidad, razón por la cual se rechazará de conformidad con el numeral 1° del artículo 169 del CPACA. […]”.

Providencia proferida el 29 de abril de 2020 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 76-001-23-33-000-2018- 00261-01 6. La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]

PRIMERO. CONFIRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 17 de mayo de 2018.

SEGUNDO. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen […]”. 7. Consideró que: “[…] La acción de nulidad y restablecimiento de derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. (artículo 138 CPACA).

El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, lo que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diferente diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente de daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa. 3.

La demanda solicitó que se declare patrimonialmente responsable a los demandados por los malos manejos que condujeron a la liquidación de CAPRECOM. Sin embargo, los daños se derivaron de las resoluciones n°. AL- 03908, n°. AL- 11617 y n°. AL-13945, expedidas por el liquidador de la entidad, que negaron el pago de la acreencia. Como la fuente del daño tiene origen en unos actos administrativos, el medio de control idóneo para obtener los perjuicios es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 4.

El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el literal d del artículo 164 CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. La resolución n°. AL-03908 del 9 de junio de 2016, que rechazó el pago de la acreencia del demandante, quedó en firme cuando se notificó la Resolución n°.

AL- 11617 que resolvió el recurso de reposición, esto es, el 4 de octubre de 2016 (f.139 c.1). El término de 4 meses empezó a correr el 5 de octubre de 2016, venció el 6 de febrero de 2017, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 118 CGP), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Por ello, se confirmará la decisión apelada […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 8. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Respetuosamente solicito se TUTELE LOS DERECHOS DE DEBIDO PROCESO, Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA en favor de la parte actora y que en tal efecto el Juez Constitucional, con citación y audiencia de la parte accionada, mediante sentencia se hagan las siguientes o similares declaraciones: TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, A FAVOR de la sociedad SALUD Y COMUNIDAD S.A.S. que emplea la sigla SALUDCOM S.A.S. y en 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. consecuencia deje sin validez el AUTO SIN NÚMERO fechado el 29 de abril de 2020 y notificado el 25 de mayo de 2021, expedido por el H. CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, Integrada por los honorables consejeros DR. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE [Consejero ponente] DR. JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS, DR. NICOLAS YEPES CORRALES, dentro del radicado 76001-23-33- 000-2018-00261-01 (64930) con el cual la corporación accionada confirmó el auto sin número proferido el 17 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle, y consecuencialmente, tras dejar sin efectos dicha providencia, imparta la orden constitucional a la misma corporación, para que: PROFIERA nueva providencia de segunda instancia dentro del citado proceso en la cual se declare que el medio de control procedente en el proceso 76001-23-33-000-2018-00261- 01 (64930) es el de REPARACIÓN DIRECTA y por ende no ha operado el fenómeno de la caducidad, para consecuencialmente REVOCAR el auto apelado dando lugar a la decisión sobre la admisión de la respectiva demanda […]”. 9.

El actor en su escrito de tutela señaló que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en un defecto sustantivo por aplicación indebida de los artículos 138 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10.

El actor de igual manera, indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en la causal de decisión sin motivación, en la causal de violación directa de la Constitución y en un defecto procedimental “[…] por Violación (sic) al Debido Proceso […]”. Actuación 11. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por auto de 24 de agosto de 2021; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y iii) vinculó a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Presidencia de la República y al Ministerio de Salud y la Protección Social en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. Intervenciones de la parte demandada y de los terceros con interés legítimo 12.

La Presidencia de la República solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela por haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 13. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló lo siguiente: “[…] Las consideraciones esgrimidas en la providencia del 29 de abril de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado […]”. 14.

El Ministerio de Salud y de la Protección Social solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela por haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 15. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 16. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de septiembre de 2021, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la Sociedad Salud y Comunidad S.A.S., en la acción de tutela presentada contra la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”. 17. Consideró que: “[…] Sin embargo, al revisar el fundamento de los cargos señalados, se observa que todos se encuentran estrechamente relacionados, en el sentido que, presuntamente, la autoridad judicial accionada pasó por alto que lo pretendido por SALUDCOM S.A.S. no fue cuestionar la legalidad de acto administrativo alguno, y que el origen de la indemnización irrogada obedeció «al conjunto de actividades del Estado, que involucraron incluso el uso legal de las atribuciones de supresión y 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. liquidación radicadas en el Presidente de la República, sólo que la mala gestión administrativa precedente del Estado hizo que para remediar o no extender los efectos de su mala gestión dispusiera correctamente la supresión o liquidación, pero al hacerlo, tanto la mala gestión administrativa como la liquidación, implicaba un resultado donde el patrimonio subsistente de esa entidad era insuficiente para pagar obligaciones ciertas por servicios realmente recibidos por el Estado, provocando con ello el daño al demandante. […]».

Dicho ello, la Sala decidirá la totalidad de cargos planteados de manera conjunta, en el entendido que la problemática no es, sí el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho atribuido a la controversia contenciosa planteada por la sociedad accionante había caducado, sino a la luz de que medio de control debía desatarse, de conformidad con las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 […]”. […] “[…] Aclarado lo anterior, en cuanto a la situación fáctica expuesta por la sociedad accionante en su demanda contenciosa, tal como lo consideró el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y lo ratificó la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, el origen del daño obedece a la negativa por parte de la entonces CAPRECOM EICE en cancelarle la suma de $991.484.368,00, por concepto de facturas pendientes de pago, contenida en las Resoluciones AL 03908 del 9 de junio de 2016 y 11617 de 29 de agosto de 2016.

Como se observa, sin perjuicio de que en la demanda contenciosa no se hubiere solicitado, de forma expresa, la declaratoria de ilegalidad de dichos actos administrativos, es claro que el resarcimiento pretendido se fundamenta en estos, proferidos con ocasión de la reclamación económica elevada por SALUDCOM S.A.S. en su momento; por lo que no hay razón alguna para calificar el proceso de disolución y liquidación de CAPRECOM EICE, como el origen del daño cuyo resarcimiento se persigue Dicho ello, mal puede pretender la sociedad accionante que sea a su arbitrio la escogencia del medio de control a impetrar, así como en que oportunidad hacerlo, cuando el legislador estableció, sin lugar a equivocó, bajo qué circunstancias procede uno u otro y cuál es el término para interponerse; y más, cuando los argumentos de lo pretendido son, abiertamente, contrarios a la respuesta contenida en los referidos actos administrativos, lo cual, sin mayor esfuerzo, deja ver su inconformidad con los mismos.

Se insiste, sin que tenga incidencia el hecho de que su ilegalidad no se haya alegado de forma expresa. En el mismo sentido se pronunció la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante auto interlocutorio del 21 de noviembre de 20182: «[…] De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación16, la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio 2 CP.

Marta Nubia Velásquez Rico (E), Radicación número: 08001-23-33-000-2016-0889-01(62117). Actor: Fredis Manuel Lagares Vergara y otros 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad17.

La Sala también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa18; o ii) un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial19, lo que quiere decir que “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza” 20.

Asimismo, la Sección ha señalado que este medio de control -reparación directas el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria de un acto particular o la nulidad de un acto administrativo de carácter general21. […]». De acuerdo con todo lo expuesto, la Sala considera que lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración probatoria y jurídica efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Pues, tal como se explicó en párrafos anteriores, las pretensiones resarcitorias elevadas por la sociedad SALUDCOM S.A.S. resultaban procedentes a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto lo consideró la autoridad judicial accionada en su providencia, ya que el origen del daño alegado fueron las Resoluciones AL 03908 del 9 de junio de 2016 y 11617 de 29 de agosto de 2016, a través de las cuales, en su momento, se les negó la reclamación económica elevada.

Dicho ello, la consecuencia lógica era declarar la caducidad de la demanda, toda vez que, «[e]l término de 4 meses empezó a correr el 5 de octubre de 2016, venció el 6 de febrero de 2017, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 118 CGP). Como la demanda se presentó el 13 de marzo de 2018 (f. 331 c. principal), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. […]».

Consideración esta última, respecto de la cual no se referirá consideración alguna, en tanto ello no fue objeto de discusión por la entidad accionante ante el Juez de tutela […]”. La impugnación 18. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. “[…] No pretende este accionante dirimir aquí en sede de tutela, la responsabilidad del demandado, pues eso corresponde al proceso cuyo adelantamiento hoy impide el auto atacado.

Al contrario, lo que se quiere resaltar es que el fundamento de la demanda no acusa de ilegal ningún acto administrativo, sino que acusa a la administración de ejecutar hechos y operaciones generadoras del daño bajo el esquema de un medio de control de reparación directa, y la administración de justicia, es la que deberá dirimir el acierto o equívoco de dicha pretensión, pero eso implica agotar el respectivo proceso en todas sus fases, para que al final, en la sentencia, se establezca si el actor probó los hechos, el daño y el nexo causal entre ambos de lo cual dependerá la viabilidad de la reparación pretendida.

Tal estudio o valoración habrá de hacerse es sobre la estructura de responsabilidad basada en el daño causado por hechos u operaciones, -reparación directa- y no sobre ilegalidades de actos administrativos- nulidad y restablecimiento del derecho.-. Si el demandante prueba en el proceso que hubo tales hechos y operaciones como génesis del daño [además de los otros presupuestos] podrá haber reparación, pero eso ocurre es el trámite del proceso, así que, si se impide que tal desarrollo procesal tenga lugar, se configura la violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, amparables por vía de la acción de tutela aquí invocada. 3.

Es evidente y claro que los accionantes no pretenden de ninguna manera “escoger a su arbitrio la escogencia del medio de control a impetrar” puesto que los parámetros a acatar son aquellos que establece la ley, los cuales resultan imperativos tanto para el accionante como para el operador judicial, así que la determinación del medio control procedente, se establece con ajuste a los requerimientos legales, que obligan tanto al accionante como al operador judicial, mientras que la subjetividad o discrecionalidad, de cualquiera, se descarta como atribución. Por ello, la vía judicial a gestionar, es decir si es nulidad y restablecimiento del derecho o si lo es la reparación directa, se esclarece es identificando, fundamentalmente, el origen del perjuicio y del fin pretendido.

En eso obviamente no hay discrepancia con el fallo impugnado. Es así que en el presente caso la discusión central es precisamente esa, el origen del daño, aspecto que la sentencia apelada estima (subjetivamente) que deviene de unos actos administrativos no demandados ni cuestionados, mientras que, la demanda contenciosa y la de tutela, resaltan que ese origen del daño radica no en ningún acto administrativo (aunque hayan sido expedidos algunos), sino en virtud de una operación administrativa, de una gestión administrativa y financiera de CAPRECOM, de manera que la mala administración de tal entidad provocó la grave situación que la hizo totalmente inviable financiera y operativamente – Tal como lo dictaminaron la propia Supersalud y el Minsalud en sendos informes acompañados con la demanda contenciosa- cuyos resultados provocaron de manera directa y como causa eficiente, la disolución y liquidación de CAPRECOM como única alternativa plausible y legítima para el Estado, pero que a su vez, provocó el no pago de los servicios prestados por el accionante, precisamente porque dicho proceso liquidatario implicó realizar sus activos estatales para pagar los pasivos, sólo que el momento patrimonial de esa entidad del estado hacía evidente que dichos activos no alcanzarían para pagar todas las deudas, y ello conduciría a que muchas de esas obligaciones resultaran impagas, situación ésta que desde el momento de expedir el D. 2519/15, se sabía que ocurriría, pues la condición financiera expuesta por los aludidos informes técnicos así lo 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. demostraban.

En ese orden, el no pago de los servicios prestados al accionante, fue la consecuencia de la disolución y liquidación de la entidad, y a su vez tal efecto de disolución y liquidación fue la consecuencia de la gestión administrativa fallida que la hizo inviable financiera y operativamente. El proceso liquidatorio, implicaba pagar los pasivos hasta el alcance de sus activos, quedando el resto sin pagar a los acreedores y unas de esas acreencias no pagas fueron las de aquí accionante.

Ese es el origen del daño […]”. […] “[…] Como puede apreciarse la afirmación esencial que rige el fallo denegatorio de amparo, se resume en su señalamiento de que el origen del daño dimana de la negativa por parte de CAPRECOM EICE en cancelar la suma de $991.484.368,00, por concepto de facturas pendientes de pago, contenida en las Resoluciones AL 03908 del 9 de junio de 2016 y 11617 de 29 de agosto de 2016. y que “el resarcimiento pretendido depende de esos actos proferidos con ocasión de la reclamación económica elevada por SALUDCOM S.A.S.”, así que a juicio de la sala contenciosa la pretensión resarcitoria de SALUDCOM S.A.S. resultaba procedente a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Hemos resaltado que lo anterior es una mera afirmación de la sentencia, pues tal indicación no es mas que eso, una aseveración, pero que no expresa la base argumentativa ni jurídica para responder los siguientes interrogantes básicos; i) ¿Por qué el daño se origina en los actos administrativos que se negaron a pagarle al accionante sus facturas? ii) ¿Por qué el daño no se origina en la mala gestión administrativa de CAPRECOM que obligó a su disolución y liquidación, -con insuficiencia de activos para pagar todos sus pasivos-, habiendo sido prestado los servicios por parte del accionante, máxime que tales actos fueron expedidos precisamente con ocasión de dicha disolución y liquidación? iii) ¿Por qué el daño no se originó en la mala gestión administrativa y financiera que obligó la disolución y liquidación de la entidad, si es claro que de no haber existido esta última, las facturas del accionante [que constituyen títulos ejecutivos) habrían tenido que ser pagadas por la entidad? La respuesta a esos interrogantes sobre el origen del daño, son los que habrían sustentado una conclusión de si el medio de control era el anulatorio o el reparatorio, pero el fallo atacado solo afirma, sin sustento, que el origen radica en los actos administrativos y no las operaciones administrativas determinadoras de la disolución y liquidación. Contrario a ello, en la demanda contencioso y en la de tutela se exhibe la relación de causalidad entre esas operaciones administrativas y el daño irrogado, las que no fueron analizadas ni mucho menos desvirtuadas, así que ellas nuevamente me remito en su integridad como fundamento de esta apelación. Entonces, como la escogencia del medio de control no depende del accionante ni del operador judicial, a este último le corresponde desvirtuar los fundamentos del accionante que sustentan que el origen del daño radica en las operaciones administrativas.

El accionante mostró en su demanda contenciosa y de tutela la 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. relación de causalidad entre esas operaciones y el daño, resaltando además cómo la declaratoria de nulidad de los actos indicados por dicha sentencia, no reparaban el daño causado.

Pero la sentencia apelada, a dicho planteamientos solo opuso su simple aseveración de que el daño se origina en los actos y no en los hechos citados. Es pues que la sentencia de tutela termina incurriendo en el mismo error de las decisiones judiciales atacadas, es decir que expresan su conclusión de que la vía judicial es la de nulidad y restablecimiento del derecho pero no desvirtúan los fundamentos de que el daño se origina en las operaciones administrativas alegadas por el actor, ni exhiben cómo los derechos del accionante se restablecerían con la nulidad de esos actos administrativos.

Pero más aún, pudiendo ser posible –solo en gracia de discusión- una nulidad y restablecimiento del derecho contra tales actos administrativos determinados por la disolución y liquidación, ello per sé, no suprime la relación de causalidad entre dichas operaciones administrativas y el daño causado al accionante, quien al ser afectado por ello sin obligación de padecerlo, y al resultar insuficientemente reparatorios los efectos o alcances de una eventual sentencia en trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, no se le puede privar de invocar esas causas operativas del daño y el daño mismo como fundamento para incoar el medio de control de reparación directa, el cual debe ser tramitado a condición de que el actor lo postule bajo la estructura del medio de control de reparación directa es decir invocando el medio reparatorio, probando el hecho así como el daño y su nexo de causalidad, de manera que si en el trámite de tal proceso logra probar tal cosa, habrá reparación, pero si pretende una reparación directa bajo la estructura jurídica, procesal y probatoria de la nulidad y restablecimiento del derecho, su pretensión debería ser negada, pero solo con una sentencia proferida dentro del respectivo proceso que así lo decida luego de agotado el debido proceso donde el actor tenga el espacio para probar los presupuestos facticos y jurídicos de su medio de control, que es precisamente ese acceso a la administración de justicia, lo que se le está negando al impedírsele el trámite del proceso y por ello la tutela debe concederse.

Se resalta entonces que el fundamento de la demanda no acusa de ilegal ningún acto administrativo, sino que acusa a la administración de ejecutar hechos y operaciones generadoras del daño bajo el esquema de un medio de control de reparación directa, y la administración de justicia, es la que deberá dirimir el acierto o equívoco de dicha pretensión, pero eso implica agotar el respectivo proceso en todas sus fases, para que al final, en la sentencia, se establezca si el actor probó los hechos, el daño y el nexo causal entre ambos de lo cual dependerá la viabilidad de la reparación pretendida.

Tal estudio o valoración habrá de hacerse es sobre la estructura de responsabilidad basada en el daño causado por hechos u operaciones, -reparación directa- y no sobre ilegalidades de actos administrativos- nulidad y restablecimiento del derecho.-. Si el demandante prueba en el proceso que hubo tales hechos y operaciones como génesis del daño [además de los otros presupuestos] podrá haber reparación, pero eso ocurre es el trámite del proceso, así que, si se impide que tal desarrollo procesal tenga lugar, se configura la violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, amparables por vía de la acción de tutela aquí invocada […]”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 19. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 20. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 21. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 22.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.

Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 23.

De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20065, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[6]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que 5 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 6 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 24. La Sala advierte que el Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Presidencia de la República solicitaron su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 25.

Al respecto, es preciso indicar que los actores presentaron solicitud de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque al proferir la providencia de 29 de abril de 2020, vulneró sus derechos fundamentales, en donde se evidencia que al interior del proceso de reparación directa identificado con el núm. de radicación 76-001-23-33-000-2018-00261-01, el Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Presidencia de la República fungían como parte demandada. 26.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que al Ministerio de Salud y de la Protección Social y a la Presidencia de la República les asiste interés en la decisión de tutela que se profiera, por lo que se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegadas.

Problemas Jurídicos 27. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la providencia de 29 de abril de 2020 dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 76-001-23-33-000-2018-00261-01, incurrió en defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas y en 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. la causal de decisión sin motivación, lo que trajo como consecuencia que no adecuara los supuestos fácticos al medio de control de reparación directa, lo que implicó que declarara la caducidad. 28.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas; v) la causal de decisión sin motivación; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; viii) análisis del caso concreto y finalmente las ix) conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 29. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello7, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 30.

Esta Sección8 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 31. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 32.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”9. 33.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 34. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 9Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que encaje en dichos parámetros. 35.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 36.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 37. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 38.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 38.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales del actor al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 10 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. 38.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra, y además, ii) el actor cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas y en la causal de decisión sin motivación. 38.3.

Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales12, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 38.4.

Ahora bien, la Sala respecto al defecto procedimental y a la causal de violación directa de la Constitución, considera que no se acreditó con el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, con fundamento en las siguientes razones: 38.5. El actor en su escrito de tutela expresó lo siguiente: “[…] Son cinco los defectos que se identifican en el auto atacado en tutela, los cuales seguidamente se relacionan y fundamentan. 1.

Defecto sustantivo por desconocimiento de norma legal- art. 140 CPACA 2. Defecto Procedimental por Violación al Debido Proceso 12 “Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.

Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. 3. Defecto Material por Aplicación Indebida de los artículos 138 y 164 del CPACA y la omisión de la aplicación del artículo 140 Ibídem. 4.

Decisión sin fundamentos jurídicos y fácticos, y 5. Violación Directa de la Constitución por violación al debido proceso […]”. (Resaltado por la Sala). 38.6. Ahora bien, para la Sala el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto procedimental, toda vez que no indicó específicamente: i) cuáles normas procesales considera que la autoridad judicial demandada no observó, y en ese sentido, establecer ii) las razones por las cuales consideraba que de manera grosera y arbitraria se desvió completamente del procedimiento establecido en la ley; y iii) que lo anterior trajo como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados supra. 38.7.

Frente al defecto procedimental, la Corte Constitucional ha establecido que existen dos clases, a saber: i) defecto procedimental absoluto y ii) exceso ritual manifiesto. En sentencia SU-159 de 2002 la Alta Corporación consideró que el defecto procedimental se configura cuando “[…] el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones […]” y actúa “[…] en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad […]”.

Asimismo, señala que el proceso está viciado cuando “[…] se pretermiten eventos o etapas señaladas en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i.) puedan ejercer el derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere pertinentes para sustentar su posición;

(ii.) se les comunique de la iniciación del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii.) se les notifiquen todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben serles notificadas […]”13. 13Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. 38.8.

De igual manera, la Alta Corte, en sentencia T-204/15, consideró14: “[…] El defecto procedimental absoluto ha sido definido por la Corte Constitucional como el vicio que se configura cuando el juez se aparta completamente del procedimiento establecido por las normas jurídicas, ocasionando una vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Tal como lo ha reseñado la jurisprudencia constitucional, la razón de ser de la consagración de esta causal de procedibilidad contra sentencias judiciales está relacionada con la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que sujetan al juez a los procedimientos previamente establecidos, en virtud del principio de legalidad.

De esta manera, en aquellos casos en que un juez resuelve, en forma arbitraria, desconocer los procedimientos y las formas establecidas para el desarrollo de los juicios, vulnera no sólo los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, relacionados con los derechos a la defensa y contradicción que le asiste a las partes en el marco de un proceso judicial o de un procedimiento activo.

En realidad, con esta omisión, el juez natural pone en peligro la protección y efectividad de los derechos subjetivos de las partes en el referido trámite, lo cual supone una afectación de carácter sustancial, si se tiene en cuenta que los procedimientos están concebidos para asegurar la efectividad de dichos derechos sustanciales […]”. 38.9.

De igual manera, para la Sala el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar la causal de violación directa de la Constitución, toda vez que no estableció las razones jurídicas que en el caso concreto acreditaran que el juez colegiado vulneró sus derechos fundamentales por haber efectuado una i) interpretación de las normas jurídicas contrarias a la Constitución o iii) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional. 38.10.

Esta Sección debe reiterar15 que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto16, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad 14 Corte Constitucional, Sentencia T-204 de 20 de abril de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia de 11 de abril de 2018 con ponencia del magistrado Hernando Sánchez Sánchez. 16 Sobre el principio de informalidad, ver Auto A165 de 2011 de la Corte Constitucional. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio17, el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos. 39.Por último, la Sala analizará el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad: 39.1.

Cumplió con el principio de inmediatez18. 39.2. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales el actor pueda lograr la protección de los derechos invocados. 39.3. El actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 39.4. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por aplicación indebida de una norma jurídica 40. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica19.

En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: 17 Decreto 2591 de 1991, artículo 14. 18 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 29 de abril de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 19 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T-657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente20 o porque ha sido derogada21, es inexistente22, inexequible23 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador24. b. No se hace una interpretación razonable de la norma25. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes26. d. La disposición aplicada es regresiva27 o contraria a la Constitución28. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición29. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma30. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”.

(Subrayado por la Sala). 41. En ese orden de ideas, uno de los eventos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es cuando el juez incurre en un defecto sustantivo por haber aplicado indebidamente una norma jurídica, que terminó siendo relevante para resolver el caso concreto. La causal de decisión sin motivación 42.

Esta Sección31 ha señalado que la motivación de las sentencias judiciales es un deber de los jueces y un derecho fundamental de los usuarios de la 20Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 21Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 22Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería 23Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 24Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 25Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 26Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. 27Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 28Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 29Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 30Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. administración de justicia, que hace parte de las garantías constitucionales del debido proceso y la tutela judicial efectiva. 43.

Por lo anterior, la Corte Constitucional32 ha señalado que existe un defecto por decisión sin motivación cuando se presenta “[…] el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en cuanto no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido […]”. Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 44. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 45.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional33 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de marzo de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 000 84 00. 32 Sentencia T-407 de 2016, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 33 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 46.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 47.Atendiendo a que, la Corte Constitucional34 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”. 34 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. Análisis del caso en concreto 48.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 49. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 50. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 50.1. Copia de la providencia de 29 de abril de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por aplicación indebida de los artículos 138 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y por falta de aplicación del artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 51.

El actor en su escrito de tutela señaló lo siguiente: 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. “[…] La indebida aplicación del artículo 164 del CPACA, radica en el elemental hecho de que al asunto entratado (sic) no sea aplica la caducidad de 4 meses por no tratarse de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ( art. 138 CPACA), sino un medio de control de reparación directa para el cual la caducidad opera en el lapso de 2 años.

Es pues que el origen de la indebida aplicación del artículo 164 se origina en presuponer que el medio de control a tramitar era el de nulidad y restablecimiento del derecho, afirmación última esta que a su turno no está precedida del análisis que de sustento a tal señalamiento que surge como una mera afirmación del auto, desprovista de fundamentación. Pero esa ausencia de fundamentación es un defecto que se estudiará en otro aparte de este escrito, así que en lo atinente a la indebida aplicación de la norma como defecto de la providencia, se establece es en razón a que la norma a aplicar no era la alusiva a la caducidad de la nulidad y restablecimiento, sino a la referente a la del medio de reparación directa.

Esa indebida aplicación es sencilla de identificar, y a su vez depende del precedente error de estimar, sin fundamentación ni acierto, que lo procedente era el trámite de anulación y restablecimiento. Es pues que la aplicación de una norma para resolver un asunto cuyos parámetros fácticos y jurídicos son otros ajenos a dicha preceptiva, deviene como una clara violación al debido proceso por aplicación indebida de la norma.

A su vez se tiene entonces que el artículo 138 del CPACA contempla el medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho el cual procede cuando lo pretendido es la anulación de un acto administrativo sumada a un consecuente restablecimiento del derecho. Es entonces que tal medio se soporta en el ataque a la legalidad de un acto administrativo.

Es así que, en la demanda propuesta y rechazada, jamás se acusa la ilegalidad de ningún acto administrativo, pues a diferencia de ello, abiertamente, además, se reconoce que los expedidos resultan del todo legales. De allí que la afirmación del auto del Consejo de Estado parte de un presupuesto equivocado, contrario al contenido de la demanda.

Por su parte la demanda incoada se estructura bajo los parámetros del medio de Reparación Directa – art. 140 CPACA inaplicado- en tanto que en ella se expone cómo el daño irrogado tiene como fuente unos hechos ejecutados por la administración, los cuales se identifican detalladamente y se explica cómo los mismos provocaron el daño cuya indemnización se pretende y que no están determinados por la ilegalidad de ningún acto administrativo.

“La demanda solicitó que se declare patrimonialmente responsable a los demandados por los malos manejos que condujeron a la liquidación de CAPRECOM. Sin embargo, los daños se derivaron de las resoluciones N° AL 03908, N° AL 11617 y N° AL 13945, expedidas por el liquidador de la entidad que negaron el pago de la acreencia. Como la fuente del daño tiene origen en unos actos administrativos, el medio de control idóneo para obtener los perjuicios es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa”.

Como puede apreciarse, el auto hace una mera aseveración de que los daños se derivaron de unos determinados actos administrativos, pero esa simple afirmación inveraz, carece por completo de sustentación demostrativa, y además siendo ese el punto nodal de la discusión de la apelación y sobre lo que el recurrente expuso amplios argumentos, la providencia se abstiene de considerarlos y analizarlos 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. para exponer las bases de su desvirtuación, a lo que está obligado para demostrar el supuesto error de lo planteado por el recurrente y el supuesto acierto de lo indicado por el operador judicial.

¿Por qué el daño se derivó de los actos administrativos como lo dice el auto, y por qué no se originaron en los actos y hechos señalados por el demandante y apelante del rechazo? Esa pregunta era de obligatoria respuesta por el operador judicial, por tratarse además del punto medular del problema jurídico a resolver, y el auto la omitió, limitándose solo a afirmar negando de tajo lo alegado en el recurso, pero sin base argumentativa alguna […]”. 52.

Las normas jurídicas en cuestión establecen, respectivamente, lo siguiente: “[…] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]”. […] […] REPRACIÓN DIRECTA.

En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño […]”. […] “[…] CONTENIDO DE LA DEMANDA.

Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. <Numeral modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.

Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado […]”. 53.

Para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo, toda vez que para resolver el caso en concreto, aplicó correctamente las normas 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. jurídicas que debían resolver el caso concreto, esto es, los artículos 138 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se evidenció en el caso sub examine, que los daños invocados por el actor, se produjeron como consecuencia de las resoluciones núms.

AL- 03908, AL- 11617 y AL-13945, expedidas por el liquidador de la entidad, que negaron el pago de la acreencia, en ese orden de ideas, como muy bien lo indicó la autoridad judicial accionada, la causa del daño tiene origen en unos actos administrativos, por lo que los supuestos fácticos se enmarcaban en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no en el de reparación directa.

En ese orden de ideas, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró lo siguiente: “[…] 4. El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar.

La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el literal d del artículo 164 CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

La resolución n°. AL-03908 del 9 de junio de 2016, que rechazó el pago de la acreencia del demandante, quedó en firme cuando se notificó la Resolución n°. AL-11617 que resolvió el recurso de reposición, esto es, el 4 de octubre de 2016 (f.139 c.1). El término de 4 meses empezó a correr el 5 de octubre de 2016, venció el 6 de febrero de 2017, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 118 CGP), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.

Por ello, se confirmará la decisión apelada […]”. (Resaltado por la Sala). 54. Con base en lo anteriormente expuesto, para la Sala, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que al resolver el caso concreto, aplicó de manera correcta, las normas jurídicas que debían resolver la controversia jurídica, esto es, los artículos 138 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde quedó plenamente acreditado, que los posibles daños ocasionados al actor fueron consecuencia de la expedición de unos actos administrativos, y en ese orden de ideas, los supuestos fácticos se enmarcaban en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no en el medio de control de reparación directa, establecido en el artículo 140 del Código de 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Análisis de la causal de decisión sin motivación 55. El actor indicó en su escrito de tutela que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en la causal de decisión sin motivación, aduciendo que: “[…] El Consejo de Estado, en su auto confirmatorio del impugnado, realizó unas consideraciones genéricas y en abstracto relativas a la oportunidad de demanda en tiempo del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, confrontándola con las fechas de interposición de la demanda en cuestión, aseverando luego que obraba la caducidad y por ese único fundamento confirma el auto recurrido.

Pero resulta totalmente evidente que el auto del Consejo de Estado, no abordó en lo más mínimo, el análisis del real fondo del recurso formulado, consistente en determinar si efectivamente el medio de control procedente era el de REPARACIÓN DIRECTA y no el de Nulidad y Restablecimiento del derecho. Claramente, la caducidad operaba si lo procedente era el medio de anulación, pero es totalmente oportuno, lejos de la caducidad, si como lo sostiene el recurso, el medio propuesto y sustentado en la demanda es el de Reparación Directa.

Sobre ese aspecto, el auto de Consejo de Estado se marginó por completo y omitió de manera total y absoluta cualquier consideración. Es bien importante destacar que, en ese momento procesal, donde se apela el auto que rechazó la demanda, no corresponde ni se pretende determinar si efectivamente, está o no demostrada la responsabilidad del Estado, pues eso es carga del demandante en el curso del respectivo proceso y habrá de ser el resultado de la evacuación del debido proceso tras el agotamiento de la fase probatoria.

Por tanto, el tema jurídico a dirimir en la apelación, es sólo si los fundamentos y conformación de la demanda, sus argumentos y pretensiones han sido correctamente estructurados para que se resuelva bajo los parámetros de la responsabilidad del Estado dentro del medio de control de REPARACIÓN DIRECTA, y sería en la respectiva sentencia donde se evaluará si efectivamente quedó demostrada esa responsabilidad sobre los pilares en que se apoyó la demanda, es decir la reparación directa.

Ese era el fundamento de la apelación, y fue precisamente el tema del cual se alejó por completo y no analizó el auto del Consejo de Estado objeto de la presente acción tutela. 10.En el auto del Consejo de Estado hubo total ausencia de motivación frente al tema central y único del recurso y con ello frustra al accionante de su acceso a la administración de justicia, para que en desarrollo del debido proceso se evalúe la existencia del daño indemnizable bajo los parámetros formulados de la reparación directa.

Se viola además el debido proceso cuando en la demanda se fundamenta la existencia de un daño causado por las actuaciones de la administración y nunca se cuestiona la legalidad de los actos administrativos emitidos por esta. De allí que el medio de control no apunta contra la ilegalidad de acto administrativo alguno, y al contrario sustenta la existencia de actuaciones administrativas generadoras de daño indemnizable, por lo cual lo procedente es la reparación directa y no la 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. anulación, siendo ese punto el que se negó a analizar, sin razón jurídica alguna, el operador judicial que debía resolver ese problema jurídico.

Así, el que haya actuación administrativa génesis del daño, será lo que se determine en la respectiva sentencia, y no es algo que se defina en el auto que niega al accionante la posibilidad de probar tal daño dentro del proceso en el que invoca unos presupuestos de hecho y derecho que deberá probar en el proceso, mismo que el auto del Consejo Estado niega que se adelante, causando con ello la violación a los derechos fundamentales del accionante, cuyo restablecimiento se pretende con la presente acción de tutela. 11.El Consejo de Estado, Sección Primera, con ponencia del Dr. Hernando Sánchez Sánchez, en auto del 10 de septiembre de 2019, identificó con claridad que la demanda no era de nulidad y sí de reparación directa, al punto que no se atacaba en nulidad ningún acto administrativo y que las pretensiones indemnizatorias se fundaban en hechos y operaciones de la administración, así que el problema jurídico a resolver era precisamente el aspecto que hoy vemos se negó a resolver el auto atacado en tutela.

Dice ese auto del Consejo de Estado dentro del trámite de la apelación, lo siguiente: “ 7. En el caso sub examine, este Despacho observa que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de reparación directa, por consiguiente, de conformidad con la regla de repartimiento citada supra, el asunto le corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación. 8.

Es relevante precisar que el problema jurídico a resolver en la presente controversia, es determinar si el medio de control de reparación directa que invocó expresamente la parte demandante es el procedente, asunto que por su naturaleza le corresponde decidir a la Sección Tercera de esta Corporación; adicionalmente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que el medio de control de reparación directa no es procedente en este caso, decisión que no se encuentra en firme porque fue apelada y constituye, precisamente, la materia objeto de debate y el fundamento jurídico del recurso de apelación que presentó la parte demandante. 9.

Por lo anteriormente expuesto, este Despacho concluye que el recurso de apelación que presentó la parte demandante, le corresponde resolverlo a la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con las reglas de repartimiento establecidas en el Reglamento Interno del Consejo de Estado, por consiguiente, se ordenará la remisión del expediente a dicha Sección, para lo de su competencia […]”. 56.

Para la Sala, contrario a lo sostenido por la parte actora, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no incurrió en la causal de decisión sin motivación, toda vez que la providencia proferida en cuestión, se fundamentó en los siguientes argumentos jurídicos que a juicio de la Sala son razonables, persuasivos y convincentes: “[…] “[…] La acción de nulidad y restablecimiento de derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (artículo 138 CPACA).

El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, lo que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diferente diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente de daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa. 3.

La demanda solicitó que se declare patrimonialmente responsable a los demandados por los malos manejos que condujeron a la liquidación de CAPRECOM. Sin embargo, los daños se derivaron de las resoluciones n°. AL- 03908, n°. AL- 11617 y n°. AL-13945, expedidas por el liquidador de la entidad, que negaron el pago de la acreencia. Como la fuente del daño tiene origen en unos actos administrativos, el medio de control idóneo para obtener los perjuicios es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 4.

El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el literal d del artículo 164 CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. La resolución n°. AL-03908 del 9 de junio de 2016, que rechazó el pago de la acreencia del demandante, quedó en firme cuando se notificó la Resolución n°.

AL- 11617 que resolvió el recurso de reposición, esto es, el 4 de octubre de 2016 (f.139 c.1). El término de 4 meses empezó a correr el 5 de octubre de 2016, venció el 6 de febrero de 2017, día hábil siguiente a la expiración del plazo (art. 118 CGP), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Por ello, se confirmará la decisión apelada […]”. 57.

Para la Sala, estos argumentos jurídicos son razonables y convincentes, que se enmarcan dentro de la órbita y autonomía judicial de que gozan los jueces para justificar sus decisiones judiciales, por lo que no se evidenció una arbitrariedad en la argumentación jurídica o una ausencia de motivación, que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia del actor. 58.

En ese orden de ideas, para la Sala, la autoridad judicial accionada cumplió con la carga argumentativa de justificar su decisión judicial, en donde en primer lugar estableció las diferencias sustanciales entre el medio de control de nulidad y 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. restablecimiento del derecho frente al medio de control de reparación directa, lo cual le permitió concluir en el caso concreto lo siguiente: “[…] La demanda solicitó que se declare patrimonialmente responsable a los demandados por los malos manejos que condujeron a la liquidación de CAPRECOM.

Sin embargo, los daños se derivaron de las resoluciones n°. AL- 03908, n°. AL- 11617 y n°. AL-13945, expedidas por el liquidador de la entidad, que negaron el pago de la acreencia. Como la fuente del daño tiene origen en unos actos administrativos, el medio de control idóneo para obtener los perjuicios es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa […]”.

(Resaltado por la Sala). 59.Por último, si bien es cierto como lo indica el actor en su escrito de tutela, que esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse frente a la controversia jurídica en cuestión mediante providencia de 10 de septiembre de 2019, se debe indicar que no se emitió un pronunciamiento de fondo, ni mucho menos se hizo un estudio exhaustivo para determinar cual era el medio de control que debía regular el caso, por el contrario, lo que se consideró en dicha providencia judicial, fue que era la Sección Tercera del Consejo de Estado, el competente para definir y resolver de fondo la controversia jurídica en cuestión, estableciendo si era el medio de control de reparación directa o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el que se debía tener en cuenta para resolver el caso concreto.

En ese orden de ideas, esta Sección al proferir la providencia de 10 de septiembre de 2019, señaló lo siguiente: “[…] En el caso sub examine, este Despacho observa que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de reparación directa, por consiguiente, de conformidad con la regla de repartimiento citada supra, el asunto le corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación. 8.

Es relevante precisar que el problema jurídico a resolver en la presente controversia, es determinar si el medio de control de reparación directa que invocó expresamente la parte demandante es el procedente, asunto que por su naturaleza le corresponde decidir a la Sección Tercera de esta Corporación; adicionalmente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que el medio de control de reparación directa no es procedente en este caso, decisión que no se encuentra en firme porque fue apelada y constituye, precisamente, la materia objeto de debate y el fundamento jurídico del recurso de apelación que presentó la parte demandante. 9.

Por lo anteriormente expuesto, este Despacho concluye que el recurso de apelación que presentó la parte demandante, le corresponde resolverlo a la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con las reglas de repartimiento establecidas en el Reglamento Interno del Consejo de Estado, 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S. por consiguiente, se ordenará la remisión del expediente a dicha Sección, para lo de su competencia […]”.

(Resaltado por la Sala). Conclusiones de la Sala 60. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 20 de septiembre de 2021, y en su lugar, i) negará las pretensiones del amparo frente a los defectos sustantivos por aplicación indebida y falta de aplicación de normas jurídicas y de la causal de decisión sin motivación; y ii) declarará improcedente el amparo frente al defecto procedimental y de la causal de violación directa de la Constitución, por no haberse acreditado en el caso sub examine, el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Presidencia de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de tutela proferida el 20 de septiembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo frente a los defectos sustantivos por aplicación indebida y falta de aplicación de normas jurídicas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las pretensiones del amparo frente a la causal de decisión sin motivación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-05527-01 Actor: Salud y Comunidad S.A.S.

CUARTO: DECLARAR improcedente el amparo, por el no cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional respecto al defecto procedimental y de la causal de violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

SEXTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.