www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía Accionados: Consejo de Estado – Sección Cuarta Tema: Acción de tutela por vulneración del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Configuración de las causales específicas de procedibilidad de defecto sustantivo, defecto procedimental, y desconocimiento del precedente judicial.
Decisión: Revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, negar el amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 13 de junio de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia al no superarse el requisito de relevancia constitucional.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La Universidad de la Sabana en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Chía, proceso identificado con radicado 25000-23-37-000-2019-00466. El proceso correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que, mediante sentencia del 21 de octubre de 2022, negó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión inicial, el apoderado de la Universidad de la Sabana interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia. En sede de apelación, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la sentencia del 18 de abril de 2024 revocó la anterior decisión, y en su lugar concedió las pretensiones de la demanda, al considerar que se vulneró el principio de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 irretroactividad de la ley tributaria. 2.2.
Fundamento jurídico El municipio de Chía señaló que se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto el cobro de la plusvalía fue previsto en el artículo 82 de la Constitución Política. Además, consideró que es evidente que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al configurarse un defecto sustancial, lo que genera inseguridad jurídica en materia de la liquidación y exigibilidad del cobro de la plusvalía. De otro lado, señaló que en la providencia objeto de la acción de tutela se configuró un defecto procedimental porque la autoridad judicial accionada aplicó de manera equívoca el principio de irretroactividad tributaria, puesto que lo ocurrido fue una variación normativa en el paso del tiempo.
Por último, alegó el desconocimiento del precedente proferido por la Corte Constitucional en la sentencia C-785 de 2012 relacionada con la interpretación y aplicación del principio de irretroactividad tributaria. 2.3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…) Así las cosas, se dan todos los elementos jurídicos en la presente acción de tutela, para demostrar que la sentencia objeto de cuestionamiento por medio de la presente acción de tutela debe ser revocada y en su lugar, confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.» 2.4.
Intervenciones La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Primera de esta Corporación mediante auto del 22 de mayo de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Cuarta como accionado y a la Universidad de la Sabana y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B como terceros con interés en el resultado del proceso. 2.4.1.
La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B que conoció en primera instancia el proceso presentado por la Universidad de la Sabana en contra del municipio de Chía, solicitó que se nieguen las pretensiones de la tutela. Como argumento principal, manifestó que por la disparidad de criterios entre el Tribunal y el Consejo de Estado – Sección Cuarta, no se puede dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia. 2.4.2.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta por conducto del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, advirtió que no se configura ninguna de las Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dado que el municipio no demostró un defecto sustancial o procedimental en el fallo objeto de controversia que determine la violación de un derecho fundamental.
Además, que la objeción carece de relevancia constitucional. Aunado a lo anterior, manifestó que lo que pretende el accionante es reabrir la discusión planteada en el proceso ordinario, con el fin de obtener una decisión conforme con sus intereses, máxime cuando la impugnación versa sobre el sentido de la decisión y sobre el alcance que a juicio de la parte actora debió darle la Sección Cuarta y no sobre una falta de análisis de las normas que conlleve la violación al debido proceso. 2.4.3.
La Universidad de la Sabana pidió que se declare improcedente la acción constitucional de la referencia, porque no se cumplen con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, particularmente el de relevancia constitucional. 2.5. Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia del 13 de junio de 2024 declaró improcedente la acción de tutela porque no se acreditó el requisito de relevancia constitucional.
Al respecto señaló que la parte accionante pretende que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural de la causa, y en ese orden de ideas, que recurrió a la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario. En esa misma línea argumentativa, señaló que los reproches expuestos por la parte accionante ya fueron resueltos en la providencia cuestionada.
En ese sentido puso de presente que la Sección Cuarta determinó que el principio de irretroactividad tributaria no exceptúa su aplicación a supuestos en los que la carga fiscal a cargo de los sujetos pasivos pueda ser menor. Además indicó que si la normativa anterior aplicable ya contaba con una tarifa definida para el momento de la realización del hecho generador, no cabía acudir a la fijada en norma posterior.
Aunado a ello, afirmó que no puede desconocerse que el conflicto podría tener un alcance y unas repercusiones de contenido meramente económico, teniendo en cuenta la discusión y los argumentos que se extraen de la solicitud de tutela, lo cual, a todas luces, escaparía de la órbita de la competencia del juez constitucional. 2.6. Impugnación La parte accionante, después de insistir en la relevancia constitucional, por la inobservancia e inaplicación de la sentencia C-785 de 2012, argumentó que el Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Consejo de Estado no puede apartarse de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, máxime cuando el resultado de ese alejamiento genera en el municipio de Chía una inseguridad jurídica, porque en casos análogos se demandaría y se obtendría el mismo resultado, lo que dejaría al municipio en quiebra fiscal.
Precisó que una cosa debe entenderse por autonomía judicial de los jueces o las altas cortes, y otra distinta la obligatoriedad de aplicar el precedente de la Corte Constitucional. Finalmente, solicitó que se revoque la decisión de primer grado que rechazó por improcedente el mecanismo constitucional por falta del requisito de relevancia constitucional y en consecuencia se amparen los derechos fundamentales invocados en protección. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al proferir la sentencia del 18 de abril de 2024 vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por la configuración de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial de defecto sustantivo, defecto procedimental y desconocimiento del precedente. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y ha sido desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos en los que se fundamentan las pretensiones están debidamente enunciados, así como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados están plenamente individualizados. 3.3.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 4 meses desde la notificación de la providencia cuestionada. 3.3.1.4.
Contrario a lo indicado en la primera instancia, el asunto a resolver sí es de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto sustantivo, un defecto procedimental y desconocimiento de precedente, que tiene incidencia en los derechos fundamentales del municipio de Chía. Al respecto, se advierte que la Corte Constitucional ha delineado un conjunto de reglas que dan a entender cuándo una controversia tiene relevancia constitucional.
Así, en la sentencia SU 215 de 2022 determinó que se cumple con este requisito en los siguientes eventos: «(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales»1 Por lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se realizará el estudio de fondo de la acción de tutela en cuestión, a efectos de identificar si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico». En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal 1 Corte Constitucional, sentencia SU 215 de 16 de junio de 2022, magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador».
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presenta un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoce las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque omite tener en cuenta la normativa pertinente o porque pasa por alto una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración de un defecto sustantivo en el Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 caso concreto. En el caso concreto, el municipio de Chía hizo referencia a la equivocada interpretación y aplicación del principio de irretroactividad tributaria.
En ese orden de ideas, es pertinente analizar la argumentación de la providencia objeto de la acción de tutela, en la que se señaló que hay lugar a la nulidad deprecada con base en los siguientes argumentos: «El principio de irretroactividad de la ley tributaria en la determinación de la participación en plusvalía. La aplicación del principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria, establecido en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, supone que solo hay lugar a exigir el cobro de un tributo cuando la obligación a cargo del sujeto pasivo se ha configurado con posterioridad a la entrada en vigor de la norma que define sus elementos.
Sobre su aplicación en el caso concreto de la participación en plusvalía, dijo la Sala. […] La obligación tributaria solo puede determinarse a favor del sujeto activo de la misma, y a cargo del sujeto pasivo, una vez se encuentren definidos todos los elementos de la misma, en una norma expedida con anterioridad a la realización del hecho generador, y en los términos fijados por dichos elementos en la misma norma.
Ello supone que la obligación tributaria solo surgirá en los términos señalados por las normas que definen tales elementos (ley, ordenanza o acuerdo municipal), siempre y cuando se verifique el hecho generador definido en las mismas con posterioridad a su entrada en vigor. Así, la participación en plusvalía solo se genera a partir de la norma contentiva de la acción urbanística de la cual derivaron cambios en el uso de suelo, o mayores condiciones de aprovechamiento del mismo.
En todo caso, el impuesto solo se generará si la actuación urbanística que contiene la autorización específica a que se refiere el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 es realizada con posterioridad a la adopción mediante acuerdo del tributo por el municipio que pretende exigirlo, y de conformidad con la base gravable y la tarifa previamente definida en la norma local correspondiente. […] De lo anterior resulta claro que el acto demandado estimó que la participación en plusvalía a cargo de la demandante, por hechos generadores acaecidos con ocasión de la expedición del Acuerdo 100 del 29 de julio de 2016, debía calcularse con base en la tarifa fijada en el Estatuto de Rentas Municipal, norma expedida con posterioridad a la primera mencionada.
La tarifa aplicada para determinar la carga tributaria de la demandante no era la vigente al momento de la realización del hecho generador, sino que correspondió a la determinada por el municipio mediante norma posterior. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En ese orden de ideas, el Decreto 062 de 2018 que liquidó la participación en plusvalía sobre los predios de propiedad de la demandante, y la Resolución 780 del 26 de febrero de 2019, que negó el recurso de reposición contra la anterior, desconocieron el principio de irretroactividad tributaria, pues estimaron la participación en plusvalía por hechos generadores ocurridos por la expedición del Acuerdo 100 del 29 de julio de 2016, con base en la tarifa definida en una norma posterior, en lugar de acudir a la tarifa del tributo vigente al momento de la ocurrencia de las acciones urbanísticas que se pretenden imputar como generadoras del gravamen.
Para la Sala, le asiste razón a la apelante al sostener que el hecho de que la tarifa fijada en el Acuerdo 107 de 2016 fuese menor a la establecida en la norma anterior no salva el desconocimiento del principio de irretroactividad de las normas tributarias, pues la norma constitucional que lo consagra no exceptúa su aplicación a supuestos en los que la carga fiscal a cargo de los sujetos pasivos pueda ser menor.
Si la normativa anterior aplicable en el municipio ya contaba con una tarifa definida para el momento de la realización del hecho generador, no cabía acudir a la fijada en una norma posterior, pues ello redundaba en un desconocimiento del principio constitucional de irretroactividad en la aplicación de las normas tributarias. Se concluye entonces que el municipio demandado violó el principio de irretroactividad tributaria, en tanto aplicó retroactivamente la tarifa establecida en el Acuerdo 107 de 2016 para fijar la participación en plusvalía a cargo de la demandante.
Por lo anterior prospera el cargo, por lo que la Sala procederá a revocar la sentencia apelada, y en su lugar, anulará los actos demandados, sin necesidad de ocuparse del estudio de los demás cargos de la apelación». (Subrayado fuera de texto original) Al analizar la argumentación de la providencia objeto de la acción de tutela no se considera que se haya configurado el defecto sustantivo endilgado puesto que la argumentación e interpretación dada al principio de la irretroactividad de la ley tributaria no es caprichosa o arbitraria, ni mucho menos contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica.
En efecto, al analizarse el caso en concreto, la posición mayoritaria de la Sección Cuarta de esta Corporación, llegó a la conclusión que al aplicarse retroactivamente la tarifa establecida en el Acuerdo 107 de 2016 para fijar la participación en plusvalía a cargo de la demandante, sí se vulneró el principio de la irretroactividad de la ley tributaria.
En ese sentido determinó que, si bien es cierto que la tarifa reglada en el Acuerdo 107 de 2016 es menor a la establecida en la norma anterior, dicho supuesto no fue razonable porque «si la normativa anterior aplicable en el municipio ya contaba con una tarifa definida para el momento de la realización del hecho generador, no cabía acudir a la fijada en una norma posterior, pues ello redundaba en un desconocimiento del principio constitucional de irretroactividad en la aplicación de las normas tributarias».
Como se deduce de lo anterior, el argumento principal de la posición mayoritaria de la Sección Cuarta del Consejo de Estado no vulneró derecho alguno del municipio Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 accionante al considerar configurada la afectación al principio de la irretroactividad de la ley tributaria.
Por el contrario, se hizo en salvaguarda del principio de la seguridad jurídica. Así las cosas, no le asiste razón a la entidad accionante cuando afirma que la autoridad judicial accionada aplicó de manera equivocada el principio de irretroactividad tributaria. 3.6. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante, esto es la sentencia C-785 de 2012. En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable.
La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición2, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical3, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con 2 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 3 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior4. Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso5.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación6.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente7. 4 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 5 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 6 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 7 En materia Contencioso Administrativo el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.6.1.
Análisis del presunto desconocimiento del precedente en el caso concreto La parte accionante, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación C-758 de 2012 proferida por la Corte Constitucional, relacionada con la aplicación del principio de irretroactividad de la ley tributaria.
Sobre el particular, la Subsección no encuentra configurado el desconocimiento de precedente judicial, puesto que si bien la providencia C-785 de 2012 proferida por la Corte Constitucional se trata de una sentencia de carácter constitucional relacionada con la aplicabilidad del principio de irretroactividad de la ley tributaria, lo cierto es que en ella se buscaba la inexequibilidad de la expresión «con anterioridad a 1° de noviembre de 2010» contenida en el artículo 1° de la Ley 1430 de 2010; no obstante, la máxima autoridad de la jurisdicción constitucional determinó que «la connotación contractual del contenido normativo acusado, no infringe el principio constitucional de irretroactividad de la ley tributaria, precisamente por cuanto esta especial proyección de la disposición jurídica hace referencia a asuntos contractuales y no tributarios.», es decir, situación que no concuerda con la aquí expuesta, ya que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, luego de realizar el estudio del caso, concluyó que al aplicarse retroactivamente la tarifa establecida en el Acuerdo 107 de 2016 para fijar la participación en plusvalía a cargo de la entidad demandante, se violó el principio comentado.
Ahora, si bien en la sentencia de la Corte Constitucional se precisa que la irretroactividad de la ley tributaria no puede ser absoluta, en aquellos eventos en los cuales se disponen modificaciones que resultan benéficas al contribuyente, la misma Corte estableció que la posibilidad de reconocer efectos retroactivos a leyes tributarias está atada a la presencia de situaciones jurídicas consolidadas, situación que no se predicaba de la expedición del Acuerdo 100 del 29 de julio de 2016. 3.7.
El defecto procedimental como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En relación con esta causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional ha señalado que opera en los siguientes casos: la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 «2.4.1. El fundamento constitucional de esta causal se encuentra en los artículos 29 y 228 de la Constitución, los cuales reconocen los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.
En términos generales esta causal de procedibilidad se configura cuando el juez actúa completamente por fuera del procedimiento establecido. 2.4.2. La jurisprudencia constitucional ha identificado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto procedimental bajo dos modalidades: (a) el defecto procedimental absoluto ocurre cuando “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”.
(b) El defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, ocurre cuando la autoridad judicial“(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”; es decir, el funcionario judicial incurre en esta causal cuando “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) porque aplica rigurosamente el derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”. 2.4.3.
En relación con el defecto procedimental absoluto –relevante para el asunto que se estudia-, la Corte ha establecido que “este defecto requiere, además, que se trate de un error de procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera cierta y directa en la decisión de fondo, y que esta deficiencia no pueda imputarse ni directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al derecho a un debido proceso”.[32] Del mismo modo, la Corte ha precisado que cuando se alega que el juez omitió etapas procedimentales esenciales que vulneraron el derecho a la defensa y contradicción de alguna de las partes, debe analizarse la defensa técnica “para advertir el impacto que tiene pretermitir etapas procesales, en desmedro de las garantías fundamentales de los sujetos del proceso, como son: (i) la garantía de ejercer el derecho a una defensa técnica, que implica la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado cuando sea necesario, la posibilidad de contradecir las pruebas y de presentar y solicitar las que se requieran para sustentar la postura de la parte;
(ii) la garantía de que se comunique la iniciación del proceso y se permita participar en él; y (iii) la garantía de que se notificará todas las providencias del juez que, de acuerdo con la ley, deben ser notificadas”». Como se puede apreciar, el defecto procedimental admite dos modalidades: la primera, denominada defecto procedimental absoluto, que se configura cuando el juez se aparta por completo del procedimiento correspondiente bien sea por omitir etapas procesales o porque se ciñe a un trámite distinto al previsto en el ordenamiento jurídico.
En segundo lugar, puede darse lo que se conoce como defecto procedimental por Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 exceso ritual manifiesto cuando el juez renuncia a conocer un caso de fondo y a proteger un derecho sustancial como resultado de una aplicación irreflexiva de las normas procedimentales.
Esto sucede cuando en la decisión se recurre disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales para el caso concreto, o cuando se imponen cargas imposibles de cumplir, o en aquellos casos en los que hay rigorismo excesivo en la apreciación de las pruebas. 3.4.1. Análisis de la posible configuración de un defecto procedimental En la acción de tutela se señaló que la autoridad judicial incurrió en esta causal específica de procedibilidad en los siguientes términos: «Incurrió en un defecto sustancial y procedimental el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, toda vez que aplicó de manera equivocada el principio de irretroactividad tributaria en el presente proceso, esto en razón a que no existió ni existe irretroactividad tributaria, puesto que lo que existió fue un cambio normativo o variación normativa en el paso del tiempo respecto a la tarifa del tributo.».
Al respecto, se advierte que la situación descrita no encaja en lo que la Corte Constitucional ha desarrollado en lo referente al defecto procedimental, pues no se trata de una omisión de una norma, o que se haya conducido el proceso por completo al margen de lo establecido en los códigos de procedimiento, lo que implica la configuración de un defecto procedimental absoluto, o tampoco que se haya aplicado con extremo rigor las normas procesales.
En suma, sobre la inaplicación e inobservancia del principio de irretroactividad tributaria, ya se hizo referencia en líneas anteriores, por lo que no se ahondará en este punto. En ese orden de ideas, no se encuentra configurada la causal de procedibilidad de defecto procedimental. Por lo expuesto, al no acreditarse ninguno de los puntos de reparo del municipio accionante, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 13 de junio de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, y en su lugar: Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-02426-01 Accionante: municipio de Chía www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Segundo: Negar las pretensiones de la acción de tutela que interpuso el municipio de Chía, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS consejero de Estado consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.