Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Pensión de invalidez / Principio de la condición más beneficiosa / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 18 de julio de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por Jorge Arturo Matiz Fernández contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 4 de julio de 2024 el señor Jorge Arturo Matiz Fernández presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 2 fundamentales al debido proceso e igualdad.
El accionante considera que esas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia proferida el 13 de junio de 2024 mediante la cual la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión proferida el 31 de octubre de 2023 por el Juzgado 53 Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-43-053-2021-00143-00/01 adelantada por Colpensiones en contra del actor. 2.- El accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: <<De acuerdo con las anteriores consideraciones es que solicito respetuosamente a los H. Magistrados que en protección a mis derechos al debido proceso y a la igualdad en la aplicación de la ley se REVOQUE la sentencia del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó la del Juzgado 53 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá (radicado 2021-00143-01) que revoca parcialmente la Resolución DPE 6106 de 2019 expedida por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES que reconoció una pensión de invalidez al señor JORGE ARTURO MATIZ FERNÁNDEZ y que en su lugar se determine su legalidad por haber sido correctamente aplicado el principio constitucional de la condición más beneficiosa en el trámite del reconocimiento de su pensión de invalidez y se continúe con el proceso de liquidación y pago del retroactivo que corresponde>>.
B. Hechos 3.- Según los dictámenes 19274803-4762 del 21 de octubre de 2016 y 19274802- 1320 del 20 de febrero de 2017 proferidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, el actor sufrió una pérdida de capacidad laboral del 66.9%, de origen común, con fecha de estructuración del 29 de octubre de 2001. 3.1.- Mediante Resolución SUB 162387 del 20 de junio de 2018 Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez porque consideró que no se acreditaron los requisitos de la Ley 860 de 2003 y de la Ley 100 de 1993. 3.2.- Mediante Resolución DPE 6107 del 17 de julio de 2019, Colpensiones revocó el anterior acto administrativo y ordenó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de invalidez a favor del actor a partir del 1º de agosto de 2019, por la suma de $828.116.
El señor Jorge Arturo Matiz Fernández interpuso recurso de reposición contra dicha decisión, el cual fue rechazado mediante resolución del 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 3 de octubre de 2019. 3.2.1.- En aplicación del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, Colpensiones solicitó al señor Jorge Arturo Matiz Fernández su autorización expresa para revocar la resolución del 17 de julio de 2019, pues evidenció que el actor no acreditó el derecho a la pensión de invalidez porque no tenía 26 semanas cotizadas dentro del año anterior a la fecha de la estructuración de la invalidez (29 de octubre de 2001).
Colpensiones señaló que la última cotización fue realizada en mayo de 1998. 3.2.2.- Además, según Colpensiones, al 1º de abril de 1994 el señor Matiz Fernández acreditó 253 semanas cotizadas, de las cuales solo 27 se cotizaron en el lapso de los seis años anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que no se podía dar aplicación a la condición más beneficiosa aplicando el Decreto 758 de 1990. 3.2.3.- Por lo anterior, tras considerar que el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del señor Matiz Fernández se realizó bajo una situación indebida porque este no era beneficiario de la figura jurídica de la condición más beneficiosa, Colpensiones consideró que el reconocimiento de la prestación económica no era procedente. 3.3.- El señor Matiz Fernández no autorizó la revocatoria de la resolución del 17 de julio de 2019.
En consecuencia, Colpensiones presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra este para que se declarara la nulidad de la Resolución DPE 6106 del 17 de julio de 2019, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez a su favor y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se realizara el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud en virtud del reconocimiento de la pensión de invalidez. 3.4.- Mediante sentencia del 31 de octubre de 2023, el Juzgado 53 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá accedió parcialmente1 a las pretensiones de la demanda.
Expuso que, tras verificar la posibilidad de aplicar la condición más favorable, se llegó a la conclusión de que el señor Matiz Fernández no cumplía con los presupuestos para pasar por alto los requisitos establecidos en la norma vigente para la fecha de estructuración de la invalidez y aplicar la norma anterior, esto es, el Acuerdo 049 de 1990 aprobado mediante el Decreto 758 de 1990.
El juzgado 1 Negó lo referente al reintegro de lo pagado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 4 consideró que no se cumplió con (i) el requisito de poder inferirse razonablemente que la carencia del reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la satisfacción de las necesidades básicas del accionante y (ii) no se presentó justificación alguna para la omisión de realizar cotizaciones en el año inmediatamente anterior a la pérdida de capacidad laboral. 3.5.- El señor Matiz Fernández2 y Colpensiones3 apelaron la anterior decisión. Mediante sentencia del 13 de junio de 2024, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia. Expuso que el Decreto 758 de 1990, que regula la pensión de invalidez, perdió su vigencia con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, como el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral se estructuró el 29 de octubre de 2001, es decir, bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, la aplicación ultractiva de las normas establecidas en el decreto no era procedente. 3.5.1.- Indicó que, de conformidad con lo establecido en la sentencia de unificación del 20 de mayo de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se daban los criterios para reconocer la aplicación del principio de la condición más beneficiosa. 3.5.2.- Añadió que el señor Matiz Fernández acumuló un total de 202.86 semanas de cotización para pensión entre el 29 de marzo de 1973 y el 31 de mayo de 1998.
Sin embargo, la estructuración del porcentaje de la pérdida de capacidad laboral se dio el 29 de octubre de 2001, por lo que no cumplía con los requisitos exigidos en los literales a) y b) de la Ley 100 de 1996, que indican que al momento de producirse el estado de invalidez se requiere estar cotizando y acreditar un mínimo de 26 semanas en el año anterior a aquel en el que se establezca la condición; no obstante, el demandado efectuó los últimos aportes a pensión el 31 de mayo de 1998. 3.5.3.- Finalmente, sostuvo que no era viable disponer el reintegro de los valores percibidos por el demandado por concepto de la mesada pensional, pues Colpensiones no probó la mala fe del señor Matiz Fernández al momento de solicitar 2 Expuso que se vulneraron sus derechos fundamentales, el principio constitucional de la condición más beneficiosa y el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, pues tiene una pérdida de capacidad laboral sobre el 66.9%.
Además, antes de la fecha de estructuración y hasta el 31 de julio de 1998 tenía 303.6 semanas cotizadas en Colpensiones, por lo que se cumplieron los requisitos establecidos en la norma para obtener la pensión de invalidez. 3 Señaló que el señor Matiz Fernández se ha beneficiado de los dineros otorgados sin tener derecho a ellos, por lo que ocasionó un perjuicio inminente contra la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 5 la pensión. C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante señala que: 4.1.- La decisión cuestionada se sustentó en una sentencia de unificación inaplicable, pues la providencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado versa sobre el trámite de la pensión de un miembro de las fuerzas militares, quienes gozan de un régimen diferente al Sistema General de Pensiones en Colombia. 4.2.- Se desconoció la sentencia SU–442 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, que dispuso que la condición más beneficiosa debe reconocerse cuando existan normas anteriores ya derogadas.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- Colpensiones (tercero con interés) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se probó vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados por el actor ni la existencia de un perjuicio irremediable. Además, el accionante no presentó una solicitud que permitiera a Colpensiones conocer lo pretendido en la acción de tutela. 6.- El Juzgado 53 Administrativo del Circuito de Bogotá (tercero con interés) remitió el expediente ordinario, pero no rindió informe. 7.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D (accionado) pese a estar debidamente notificado, guardó silencio.
E. Sentencia impugnada 8.- Mediante sentencia del 18 de julio de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela porque el actor no identificó de forma razonable los hechos generadores de la vulneración. 8.1.- Expuso que, pese a que el actor indicó que la autoridad accionada incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, no precisó cuáles Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 6 normas fueron inaplicadas o cuáles de ellas no siendo aplicables, se tomaron como fundamento para la decisión. Además, indicó que el actor no explicó por qué, aplicando el precedente que alega desconocido (la sentencia SU–442 de 2016) la decisión en su caso debió ser contraria. 8.2.- Por lo anterior, sostuvo que el juez constitucional no podía analizar el asunto, pues ello implicaría revisar la decisión como una tercera instancia. F. Impugnación 9.- El accionante impugna la anterior decisión. Indica que en el escrito de tutela explicó la regla de unificación aplicable para el reconocimiento de la pensión de invalidez y la aplicación de la condición más beneficiosa, a saber, la sentencia SU– 442 de 2016. 9.1.- Señala que <<correspondía al Consejo de Estado dar cumplimiento a la obligatoriedad que les asiste de justificar por qué se apartan de la línea jurisprudencial y consideran que la norma que era aplicable en el 2019 para el reconocimiento de la pensión de invalidez ya no lo era en el 2003>>. 9.2.- Sostiene que en la resolución del 17 de julio de 2019 Colpensiones concedió la pensión de invalidez en aplicación de los lineamientos de la Corte Constitucional en la sentencia SU–442 de 2016, en el sentido de aplicar los requisitos establecidos en la norma anterior a la vigente en el momento de estructurarse la invalidez.
II. CONSIDERACIONES 10.- La sala confirmará la decisión de primera instancia mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero acogerá la posición mayoritaria y declarará la improcedencia porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y fueron resueltos en la decisión de segunda instancia proferida en el proceso ordinario4. 4 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 7 11.- Contrario a lo expuesto en la sentencia de primera instancia, el accionante sí explicó de manera razonable los hechos generadores de la vulneración, pues alegó el desconocimiento de la sentencia SU–442 de 2016.
En su concepto, al no existir un régimen de transición que regule la normatividad aplicable para el trámite de las pensiones de invalidez, debía ser aplicada la condición más beneficiosa dispuesta por la Corte Constitucional en dicha sentencia de unificación. G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 12.- El accionante alegó el desconocimiento de la sentencia SU–442 de 2016.
Pese a que la autoridad judicial accionada no hizo referencia expresa a dicha providencia, la sala evidencia que sí dio cumplimiento a lo dispuesto frente a la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez. 12.1.- El tribunal accionado expuso que la Ley 100 de 1993 unificó el sistema pensional y solo conservó, en virtud de la transición, los derechos previstos en regímenes anteriores para aquellas personas con una expectativa legítima en materia de pensiones de jubilación y vejez, bajo las condiciones del artículo 36 de dicha ley.
Frente a la pensión de invalidez, expuso que se aplicaría la norma vigente al momento de estructuración de la misma, que en el caso del actor fue el 29 de octubre de 2001, por lo que se regulaba por el régimen general de pensiones. 12.2.- Además, señaló que el Decreto 758 de 1990, que regula la pensión de invalidez, perdió su vigencia con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, por lo que, como el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral se estructuró bajo vigencia de la Ley 100, no se podía dar aplicación ultractiva del Decreto 758 de 1990. 12.3.- La sentencia SU–442 de 2016 dispuso que, en virtud del referido principio, una solicitud de reconocimiento pensional puede examinarse conforme la condición más beneficiosa prevista en normas anteriores a la vigente al momento de estructurarse una pérdida del 50% o más de capacidad laboral, en la medida en que la persona se haya forjado una expectativa legítima en vigencia de la normatividad anterior. 12.4.- La Corte Constitucional añadió que, en el evento del advenimiento de un riesgo, quien antes de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones hubiera Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 8 cotizado 300 semanas o más, como se exigía en el Decreto 758 de 1992, había forjado una expectativa legítima de adquirir su pensión de invalidez. 12.5.- Sin embargo, el tribunal accionado expuso razonablemente que no se debía aplicar el principio de la condición más beneficiosa, pues la estructuración del porcentaje de la pérdida de capacidad laboral se dio bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993.
Además, el actor acumuló un total de 303.86 semanas de cotización para pensión durante el periodo comprendido entre el 29 de marzo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1998. 12.6.- Por lo anterior, concluyó que el accionante no cumplía con los requisitos para obtener la pensión de invalidez, pues de conformidad con la Ley 100 de 1993, al momento de producirse el estado de invalidez se requiere estar cotizando y acreditar un mínimo de 26 semanas al dentro del año inmediatamente anterior en que se establezca esa condición. Sin embargo, el actor efectuó los últimos aportes a pensión hasta el 31 de mayo de 1998, por lo que no satisfizo los requisitos dispuestos en la Ley 100 de 1993 para causar el derecho prestacional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 18 de julio de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por falta de relevancia constitucional.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03445-01 Accionante: Jorge Arturo Matiz Fernández Se confirma la decisión de primera instancia 9 CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto