CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Accionado: Procuraduría General de la Nación Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Magdalena, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
SÍNTESIS1 La accionante alega que con la expedición del Decreto 1107 del 1 de agosto de 2025 por medio del cual no se prorrogó su nombramiento en provisionalidad la Procuraduría General de la Nación vulneró sus derechos fundamentales y la estabilidad laboral por la condición de salud que padece. Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la demanda por incumplimiento del requisito de subsidiariedad y se exhorta a COLPENSIONES para que de manera pronta reactive el pago de la pensión de jubilación de la actora, el cual se encontraba suspendido mientras prestaba los servicios en la entidad.
I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 8 de agosto de 2025, la señora Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón presentó, mediante apoderado judicial, una demanda en ejercicio de la acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, mínimo vital, seguridad social, estabilidad laboral relativa, igualdad, vida digna en conexidad con integridad física.
A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas con la expedición del Decreto 1107 del 1 de agosto de 2025 por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación dispuso no prorrogar su nombramiento en provisionalidad en el cargo de Procurador Judicial I, con lo cual desconoció las patologías de salud que padece. 1 Temas: Acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública / Desvinculación laboral / Improcedencia / Subsidiariedad Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta 2.
La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación:
PRIMERO: TUTELAR DE MANERA INMEDIATA LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE MI PROHIJADA, LA SEÑORA NOHORA BEATRIZ RODRÍGUEZ PANTALEÓN, como lo son el DEBIDO PROCESO, AL TRABAJO, MÍNIMO VITAL, LA SEGURIDAD SOCIAL Y ESTABILIDAD LABORAL RELATIVA y demás que resulten vulnerados.
SEGUNDO: En consecuencia, dejar sin efectos el ordinal 26 del artículo primero del Decreto No. 1107 del 01 de agosto de 2025, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en lo que respecta exclusivamente a la desvinculación de la señora NOHORA BEATRIZ RODRÍGUEZ PANTALEÓN.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, que se ordene el reintegro inmediato a sus funciones a la señora NOHORA BEATRIZ RODRÍGUEZ PANTALEÓN, como PROCURADORA JUDICIAL I, CÓDIGO 3PJ, GRADO EG (ID. 1491), con ubicación laboral en la Procuraduría 35 Judicial I para la Restitución de Tierras de Santa Marta, hasta tanto se cumpla el periodo de retiro forzoso (31 de julio de 2026), esto es, los dos periodos de seis meses faltantes para adquirir dicho estatus.
CUARTO: En caso de que no ampare el reintegro como procuradora en los términos indicado en la petición número 1, se ordene el reintegro inmediato de la NOHORA BEATRIZ RODRÍGUEZ PANTALEÓN a sus funciones como PROCURADORA JUDICIAL I, CÓDIGO 3PJ, GRADO EG (ID. 1491), con ubicación laboral en la Procuraduría 35 Judicial I para la Restitución de Tierras de Santa Marta, se solicita sean amparados los derechos fundamentales hasta que la señora NOHORA BEATRIZ RODRÍGUEZ PANTALEÓN, gestione ante el fondo correspondiente y sea incluida en nómina pensional de vejez a que tiene derecho.
(Mayúsculas sostenidas, negrilla y subrayados del original) Como medida provisional solicitó el reintegro al cargo de Procurador Judicial I para poder asumir los servicios médicos necesarios para tratar las patologías que padece. B. Hechos 3. El 2 de julio de 2015 la señora Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Procuradora Judicial I. Actualmente, cumple sus funciones como Procuradora 35 Delegada ante los Jueces de Restitución de Tierras de Santa Marta. 4.
El nombramiento en provisionalidad fue prorrogado en varias ocasiones debido a la ausencia de concurso de méritos y lista de elegibles para el cargo. 5. Durante el tiempo de vinculación, su desempeño fue objeto de varias evaluaciones las cuales arrojaron resultados sobresalientes. 6. Mediante Decreto 1107 del 1 de agosto de 2025 la Procuraduría General de la Nación resolvió no prorrogar su nombramiento en provisionalidad por vencimiento del plazo de los 6 meses.
La decisión administrativa se adoptó sin tener en cuenta las circunstancias particulares de la actora, especialmente la afectación en salud que padece, pues el 1 de julio de 2025 le fue encontrado en su cuerpo un tumor maligno. 7. Con ocasión de las afectaciones de salud que padece la accionante debe asistir Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta cada quince días a la Clínica Portoazul S.A., para recibir el tratamiento de quimioterapia, realizar frecuentes viajes a la ciudad de Bogotá en compañía de tres médicos y adquirir medicamentos que no los asume el sistema de salud, lo cual genera grandes gastos que ya no tiene como sufragar debido a la falta de ingresos por la declaración de insubsistencia. 8.
El único ingreso de la accionante era el salario causado con ocasión a su trabajo como Procuradora Judicial I, el cual en virtud del principio de solidaridad y ayuda mutua utilizaba para apoyar a su cónyuge que padece de varias patologías asociadas a la cuadriplejia espástica. 9. La “decisión intempestiva” de la Procuraduría General de la Nación de no prorrogar su vinculación sin valorar las circunstancias particulares del caso, incide gravemente en su estabilidad económica.
C. Fundamentos de la vulneración 10. La accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, mínimo vital, seguridad social, estabilidad laboral relativa, igualdad, vida digna en conexidad con la integridad física. 11. Sustentó sus afirmaciones en las sentencias de la Corte Constitucional (T-832 de 3013, T-421 de 2024, T-462 de 2011 y SU-556 de 2014) sobre la estabilidad laboral relativa para los funcionarios nombrados en provisionalidad y la protección especial derivada de la debilidad manifiesta por motivos de salud.
D. Trámite procesal 12. Por auto del 13 de agosto de 20252, el Tribunal Administrativo del Magdalena (i) admitió la demanda de tutela y notificó a la Procuraduría General de la Nación (ii) ordenó a la Procuraduría General de la Nación, como medida provisional, seguir realizando los aportes al sistema de seguridad social de la accionante hasta que se resolviera de fondo la acción, pero no ordenó el reintegro y (iii) requirió a la Clínica Portoazul S.A., para que remitiera la historia clínica de la accionante. 13.
Por auto del 27 de agosto de 2025, el Tribunal ordenó vincular a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES). E. Oposiciones e intervenciones 14. La Clínica Portoazul S.A remitió la historia clínica de la accionante y solicitó que se desvinculara del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva porque la demanda no estaba dirigida en su contra y claramente no ha vulnerado ninguno de los derechos que se aducen en el escrito de tutela. 2 Índice 2 del expediente digital en Samai Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta 15.
La Procuraduría General de la Nación (accionada) solicitó (i) la declaratoria de improcedencia por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, (ii) se niegue el amparo porque la entidad no ha vulnerado ningún derecho a la actora, (iii) que se requiera a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), para que informen si la accionante es beneficiaria de la pensión de jubilación, y (iv) se requiriera al abogado de la accionante para que informe, bajo la gravedad de juramento, si su poderdante se encuentra pensionada.
Acreditó que la afiliación y el pago de los aportes al sistema de seguridad social de la accionante seguía activo, remitió el expediente administrativo y afirmó que la accionante tenía una vinculación en provisionalidad, la cual no genera estabilidad ni permanencia. 15.1. La actora no cuenta con un fuero de estabilidad laboral reforzada debido a que no se acreditan los presupuestos establecidos en la sentencia SU-087 de 2022 de la Corte Constitucional, pues al momento de la desvinculación la entidad no tenía conocimiento de la condición de salud que padece la accionante. 15.2 Tampoco se configura una afectación al mínimo vital de la accionante, pues actualmente tiene en suspenso el pago de la mesada pensional, además, cuenta con un ahorro en el fondo individual de cesantías y es propietaria de varios inmuebles por lo que, tanto los bienes como la pensión le garantizan el mínimo vital y el acceso al sistema de salud y puede seguir ejerciendo la profesión. 15.3.
En todo caso, si la actora considera que el acto administrativo que dispuso su devinculación es ilegal, lo puede demandar ante la autoridad judicial correspondiente y puede solicitar medidas cautelares de urgencia. 15.4. En este caso, no se configura un perjuicio irremediable que amerite la procedencia excepcional de la tutela, pues la actora cuenta con medios económicos para atender las patologías de salud y para garantizar su mínimo vital, ya que tiene un derecho pensional reconocido, el cual fue suspendio cuando aceptó el empleo en provisionalidad, además, cuenta con un patrimonio que le permite obtener ingresos diferentes a su salario o pensión y no existe ninguna situación probada que le impida ejercer la profeción en otros ámbitos del derecho. 16.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante, la UGPP) solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva e informó que mediante Resolución No. RDP 12840 del 23 de octubre de 2012 a la actora se reconoció pensión de vejez en cuantía de $2,410,785. 17. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES) solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva e informó que la accionante se encuentra afiliada al fondo y cotiza en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida desde el año 2015.
Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta F. Fallo impugnado 18. Mediante sentencia del 9 de septiembre de 20253, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la improcedencia del amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 19.
Para el Tribunal, de acuerdo con los medios de prueba obrantes en el proceso, la actora no cumple con los requisitos de estabilidad laboral reforzada por motivos de salud establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-087 de 2022. 19.1. En primer lugar, precisó que la condición de salud de la accionante no impidió o dificultó significativamente el normal y adecuado desempeño de las actividades laborales, de hecho la misma accionante en la demanda precisó que durante su vinculación obtuvo resultados sobresalientes en las evaluaciones de rendimiento. 19.2 En segundo lugar, anotó que la Procuraduría General de la Nación al momento del despido no tenía conocimiento de la condición de salud de la accionante y no consta en el expediente que lo hubiere manifestado o que se hubiera radicado incapacidades médicas ante la entidad que permitan inferir que la accionada conocía el estado de salud de la señora Rodríguez Pantaleón. 19.3 Por último, señaló que la desvinculación obedeció a una causa objetiva, el vencimiento del término previsto en el acto administrativo de nombramiento, y no tuvo origen en una discriminación con ocasión al estado de salud de la trabajadora. 20.
En adición, consideró que no encuentra una afectación al mínimo vital y salud de la acciónante porque cuenta con derecho pensional reconocido y bienes economicos que le permiten la subsistencia, por lo que la acción de tutela no resulta procedente como mecanimo transitorio. Así las cosas, la actora cuenta con otro mecanismo judicial para cuestionar la legalidad del Decreto 1107 del 1 de agosto de 2023.
Por lo que es el juez ordinario quien debe determinar si la desvinculación de la señora Rodríguez Pantaleón fue realizada con fundamento o no a la normatividad correspondiente, lo cual hace improcedente la tutela por falta de subsidiariedad. 21. En ese sentido, resolvió: DECLARAR improcedente el amparo tutelar impetrado por la señora NOHORA BEATRIZ RODRIGUEZ PANTALEON en contra de la NACIÓN - PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. G. Impugnación 22. En escrito radicado el 18 de septiembre de 20254, la accionante impugnó la sentencia del 9 de septiembre del 2025 e insistió en las pretensiones de la demanda 3 Índice 2 del expediente digital en Samai 4 Índice 2 del expediente digital en Samai Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta de tutela. 22.1.
Frente a la negativa de considerar a la accionante como sujeto de estabilidad laboral reforzada por motivos de salud, precisó que la calificación de desempeño alto no desvirtúa la existencia de una condición de salud que genera la debilidad manifiesta, por lo que, reiteró las circunstancias expuestas en la demanda. 22.2. Señaló que la desvinculación de la accionante carece de motivación suficiente, pues su nombramiento en provisionalidad se prorrogó durante 10 años, y el vencimiento del plazo no es una causal válida para el retiro.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2010 fue clara en señalar que la autoridad administrativa tiene “el deber ineludible de motivar los actos de retiro de los empleados en provisionalidad” y en este caso no lo hizo. 22.3. Precisó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es un mecanismo idóneo ni eficaz porque (i) la accionante se encuentra en una situación de debilidad por razones de salud que justifica la procedencia excepcional de la acción, (ii) la duración de los procesos contenciosos administrativos suele extenderse muchos años, (iii) la solicitud de medidas cautelares dentro de dicho medio de control no garantiza una respuesta inmediata frente la suspensión repentina del ingreso mensual y la limitada posibilidad de acceder a un nuevo empleo, (iv) la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reintegro de servidores públicos que han sido desvinculados y (v) la solicitud en la demanda en ejercicio de nulidad y restablecimiento del derecho de la suspensión provisional del acto administrativo no es automática por lo que no es un mecanismo eficaz. 22.4.
Agrega que, la enfermedad que padece es de alto costo y que la pensión que le fue reconocida se encuentra suspendida y debe solicitar su reliquidación, la demora en los trámites podrían afectar sus derechos al mínimo vital y salud, los cuales se garantizarían con el reintegro a la entidad. 22.5. Aclaró que, el 13 de septiembre de 2025 solicitó a la UGPP la reactivación de la pensión, sin que el derecho se hubiera restablecido.
II. CONSIDERACIONES H. Competencia 23. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I. Sentido de la decisión 24.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, exhortará a la UGPP para que a la mayor brevedad adelante los trámites para la reactivación de la pensión de vejez de la actora y negará las solicitudes de desvinculación presentadas por las entidades que no fueron resueltas por la primera instancia porque fueron vinculadas al trámite de la acción constitucional en calidad de terceros con interés y su pronunciamiento respecto de la demanda de tutela era necesario para proferir una decisión y garantizar su derecho al debido proceso.
J. El caso concreto 25. La Sala considera que en este caso la demanda de tutela no cumple con el requisito de la subsidiariedad y no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que amerite su procedencia como mecanismo transitorio. 26. Según los artículos 86 de la Constitución y 6.1 del Decreto 2591 de 1991, el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela implica que esta acción es excepcional y residual a los demás medios de defensa judicial.
En virtud del requisito de subsidiariedad, la demanda de acción de tutela solo procede en dos supuestos excepcionales: (i) cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, caso en el cual la tutela procede como mecanismo de protección definitivo; y (ii) cuando el afectado utiliza la tutela con el propósito de evitar un perjuicio irremediable, evento en el que procede como mecanismo transitorio. 26.1.
En este sentido, de acuerdo con los artículos mencionados y con lo establecido jurisprudencialmente por la Corte Constitucional5, si el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados, se debe recurrir a ellos, y no a la acción de tutela, de tal forma que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional. 26.2.
La Sala advierte que la demanda de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal adecuada para controvertir la legalidad del acto por falta de motivación del Decreto 1107 del 1 de agosto de 2025 expedido por la Procuraduría General de la Nación, mediate el cual dio por terminada la vinculación provisional de la accionante y allí podrá solicitar medidas cautelares de urgencia para suspender sus efectos como lo indicó la primera instancia. 26.3.
Sobre lo anterior es importante precisar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo idóneo y eficaz para el caso ya que la accionante puede solicitar medidas cautelares de urgencia para suspender los efectos del Decreto 1107 del 1 de agosto de 2025. Adicionalmente la accionante tiene como medio de subsistencia la pensión de vejez reconocida por la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP), la cual no ha sido reactivada porque tan solo presentó dicha solicitud el 13 de septiembre de 2025. 5 Corte Constitucional, sentencia T-247 de 2024.
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta 26.4 Si bien la Sala no desconoce que la accionante se encuentra con una condición de salud que amerita su protección, lo cierto es que cuando se produjo la desvinculación por vencimiento del plazo, la entidad accionada no conocía de esta situación ni podía inferirlo, pues no obraba en la entidad incapacidades médicas ni registros sobre la patología que padece, y, en el escrito de tutela, la actora no manifestó haber informado de su condición de salud ante la entidad, por lo que no resulta exigible que esta hubiera evaluado la condición particular de la accionante al momento del retiro.6 26.5 No obstante lo anterior, la Sala tampoco advierte que en este caso amerite la intervención del juez de tutela para garantizar la estabilidad laboral de la accionante por motivos de salud, pues como lo expuso la primera instancia y, está probado en el proceso, la actora cuenta con un derecho pensional reconocido por la UGPP desde el 2012, que fue suspendido en el 2015 cuando asumió el cargo de procuradora judicial, por lo que este derecho es una garantía para su mínimo vital y los servicios médicos de salud para atender su patología7. 26.6 Bajo ese horizonte, la Sala considera que la demanda de tutela tampoco es procedente como mecanismo transitorio, pues no se advierte la existencia o deba evitarse un perjuicio irremediable. 27.
Ahora bien, la accionante afirma que la enfermedad que padece es de alto costo y que la pensión que le fue reconocida se encuentra suspendida y debe solicitar su reliquidación, por lo que su trámite afecta sus derechos al mínimo vital y salud, los cuales se garantizarían con el reintegro a la entidad hasta tanto le sea restablecido el derecho. 27.1 De los hechos relatados por la actora y del informe emitido por la UGPP la Sala evidencia que, para el momento en que se interpuso la demanda de tutela, no se había radicado ninguna solicitud de reactivación de pago de la mesada pensional, por lo que la falta de pronunciamiento o demora en su reactivación no es atribuible a la autoridad pensional.
En el escrito de impugnación la actora afirmó que el 13 de septiembre de 2025 presentó la solicitud y que aún no ha recibido respuesta. 27.2 Teniendo en cuenta las condiciones de salud de la actora, la Sala exhortará a la UGPP, para que, si no lo hubiere hecho, a la mayor brevedad adelante los trámites correspondiente para reactivar el derecho pensional de la señora Rodríguez Pantaleón. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 6 De acuerdo con la revisión del expediente se encontraron incapacidades por enfermedad general, neumonía, gastroenteritis y cirugía de hígado entre los años 2018 y 2019.
Sin embargo, no se encontraron incapacidades derivadas del diagnóstico oncológico o comunicaciones dirigidas a la Procuraduría General de la Nación que hayan permitido al empleador inferir la situación de salud de la accionante. 7 Este asunto no guarda similitud fáctica al resuelto en el expediente 25000-23-15-000-2025-00556-01. Radicado: 47001-23-33-000-2025-00196-01 Accionante: Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón Se confirma la decisión de primera instancia y se exhorta
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 9 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Magdalena que declaró la improcedencia de la demanda por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
SEGUNDO: DENIÉGANSE las solicitudes de desvinculación elevadas por la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP), la Clínica Portoazul S.A y la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).
TERCERO: EXHORTAR a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP) para que, si no lo hubiere hecho, a la mayor brevedad adelante los trámites correspondiente para reactivar el derecho pensional de la señora Nohora Beatriz Rodríguez Pantaleón, la cual fue reconocida mediante resolución número RDP 12840 del 23 de octubre de 2012.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Con salvamento de voto