CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN RECURRIDA.
NO SE ACREDITÓ, EN PRINCIPIO, QUE LOS ACTOS DEMANDADOS TRASGREDIERAN LAS DISPOSICIONES SUPERIORES INVOCADAS COMO VIOLADAS CON LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los señores ÁLVARO ARDILA ARDILA, FERNEY DARÍO ARDILA JIMÉNEZ y JOSÉ MANUEL SEGURA MOLINA contra el auto de 19 de julio de 2024, proferido por la SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B”, DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1, que denegó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 598 de septiembre 7 de 2021 y 960 de 31 de diciembre de 2021, expedidas por la SECRETARÍA DE HÁBITAT DE BOGOTÁ. 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.
ANTECEDENTES I.1.- Los señores ÁLVARO ARDILA ARDILA, FERNEY DARÍO ARDILA JIMÉNEZ y JOSÉ MANUEL SEGURA MOLINA promovieron demanda ante el Tribunal, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las resoluciones núms. 598 de septiembre 7 de 2021, “por la cual se ordena la enajenación forzosa de un inmueble declarado de desarrollo prioritario y se dictan otras disposiciones” y 960 de 31 de diciembre de 2021, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado contra la Resolución 598 de septiembre 7 de 2021: Por la cual se ordena la enajenación forzosa de un inmueble Declarado de Desarrollo Prioritario y se dictan otras disposiciones”, expedidas por la SECRETARÍA DE HÁBITAT DE BOGOTÁ. II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL 2 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora, en escrito separado de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 598 de 7 de septiembre y 960 de 31 de diciembre de 2021, por trasgredir los artículos 29 de la Constitución Política, 6º del Decreto 327 de 11 de octubre de 20043, el manual de procedimiento V3 de la entidad demandada y la Resolución núm. 1641 de 3 de diciembre de 20204.
Indicó que se trasgredió el artículo 6º del Decreto 327 de 2004, toda vez que no se advertía que dentro del trámite de expedición de los actos demandados obrara copia de los antecedentes técnicos ni medidas de mitigación del riesgo en coordinación con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, necesarios para desarrollar cualquier proyecto en el terreno objeto de litigio.
Señaló que los actos demandados también desconocían los porcentajes de índice de construcción establecidos en el Decreto 327 de 2004. Manifestó que se desconoció el manual de procedimiento V3 de la entidad demandada, toda vez que inició el proceso de enajenación forzosa “con un informe que especificaba que no se modelan los 3 “Por el cual se reglamenta el Tratamiento de Desarrollo Urbanístico en el Distrito Capital”. 4 “Por la cual se derogan las Resoluciones Nos. 1060 y 1631 de 2018”. 4 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predios que tengan riesgo medio de inundación, con esto desconoció lo indicado en el informe de la ERU en cuanto a los filtros para modelar y su propio manual de procedimiento interno que le obliga procedimentalmente”.
Afirmó que los actos demandados no tuvieron en cuenta lo establecido en la Resolución núm. 1641 de 2020, sobre predios localizados en amenaza por inundación media. Señaló que la demandada desconoció el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto omitió poner en conocimiento de los propietarios del bien inmueble el informe de modelación ni desarrolló el procedimiento de enajenación para predios con riesgo medio de inundación. Indicó que pese a que le advirtió a la Administración sobre los anteriores errores de procedimiento, esta decidió continuar con el proceso de enajenación forzosa objeto de litigio.
III-.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 19 de julio de 2024, denegó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 598 5 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 7 de septiembre y 960 de 31 de diciembre de 2021, por los siguientes motivos: Señaló que pese a que la parte actora efectuó la confrontación entre los actos demandados y las normas invocadas como vulneradas, de su análisis se concluía que no había lugar a acceder a la medida cautelar solicitada debido a que esta carecía de una motivación clara, concreta y suficiente.
Sostuvo que los perjuicios planteados con la solicitud no fueron demostrados ni siquiera sumariamente. Concluyó que no se cumplió con la carga argumentativa requerida para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, ni se demostró la generación de un perjuicio. IV-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO IV.1.- Los señores ÁLVARO ARDILA ARDILA, FERNEY DARÍO ARDILA JIMÉNEZ y JOSÉ MANUEL SEGURA MOLINA interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra el auto de 19 de julio de 2024, con el propósito de que se 6 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revoque el proveído recurrido, toda vez que, a su juicio, debe decretarse la medida cautelar solicitada.
Señalaron que contrario a lo afirmado por el Tribunal, la medida cautelar de suspensión provisional es procedente si se tiene en cuenta que de la revisión de su solicitud y de las pruebas aportadas al proceso resulta evidente que la entidad demandada no podía modelar ni enajenar un predio que se localiza en una zona de amenaza por inundación media, de acuerdo con lo previsto en el manual de procesos de la entidad.
Indicaron que tampoco se encuentra demostrado que dentro del proceso de enajenación forzosa se ejecutaran las medidas de mitigación de riesgos que definiera la DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS en coordinación con LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ. Adujeron que se trasgredió el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto no se dio traslado del informe de modelación urbanística y financiera en que se fundaron los actos demandados.
Afirmó que en “uno de los memoriales sobre medidas provisionales” aportados con posterioridad a la petición de medida cautelar, se 7 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditó que el proyecto que se va a adelantar en el predio difiere de lo indicado en el informe de modelación urbanística y financiera inicialmente presentado, así como en la resolución de adjudicación. Manifestó que está demostrado que se le generó un perjuicio, toda vez que en la subasta pública el predio fue adjudicado a la Empresa de Renovación Urbana por una suma equivalente al 70% del valor del avalúo catastral del inmueble, cuando lo correcto era adjudicarlo partiendo del 100% de su valor catastral.
Puso de presente que en caso de no otorgar la medida cautelar solicitada se afectarían los derechos de las personas que de buena fe adquieran los apartamentos de vivienda de interés social ⎯VIS⎯ que se desarrollen en el lote. IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 28 de marzo de 2025, no repuso el auto recurrido y concedió la alzada.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa El señor consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, mediante escrito obrante en el índice 4 del expediente 8 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co digital5, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del presente proceso por cuanto, actualmente, el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DEL HÁBITAT, parte demandada en el medio de control de la referencia, adelanta un proceso administrativo en su contra.
Por lo anterior, considera que podría estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 141 del Código General del Proceso -CGP-. Precisado lo anterior, la Sala advierte que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 6 del artículo 141 del CGP, la cual prevé: “[…] Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes:} (…) 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado […]” (Resaltado fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y 5 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 9 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DEL HÁBITAT, con el fin de que se declare la nulidad de las resoluciones núms. 598 de septiembre 7 de 2021 y 960 de 31 de diciembre de 2021, expedidas por dicha entidad.
La Sala advierte que la anterior demanda fue admitida a través de auto de 2 de noviembre de 2022, proferido por la Sección Primera - Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante proveído de 19 de julio de 2024 denegó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, decisión esta última contra la cual la parte actora interpuso recurso de apelación, cuya resolución le corresponde a esta Sección. De la causal en mención y los hechos que soportan el impedimento manifestado por el consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, la Sala considera que concurren los presupuestos para el efecto, toda vez que, actualmente, cursa un proceso administrativo en su contra por parte del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DEL HÁBITAT, parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. Siendo ello así, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado consejero y lo separará del conocimiento 10 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del presente proceso, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20216, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.
Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA7 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los 6 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 7 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes 11 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».8 Esta Corporación9 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).
Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022- 00. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 12 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos10: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).11 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.
Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 11 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 13 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). 14 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202112, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.
Oswaldo Giraldo López. 15 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”13.
(Negrillas fuera del texto original). Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 598 de 7 de septiembre y 960 de 31 de diciembre de 2021, por trasgredir los artículos 29 de la Constitución Política, 6º del Decreto 327 de 2004, el manual de procedimiento V3 de la entidad demandada y la Resolución núm. 1641 de 3 de diciembre de 2020.
El Tribunal, por auto de 27 de febrero de 2025, denegó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas por considerar que de la revisión preliminar de los actos demandados y las normas invocadas como violadas no se advertía que procediera la medida cautelar solicitada. 13 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 16 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, tendiente a que revoque la decisión recurrida, debido a que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, con la solicitud se acreditó la trasgresión de normas superiores por parte de los actos demandados y la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien denegada la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones núms. 598 de 7 de septiembre y 960 de 31 de diciembre de 2021, como lo sostuvo el Tribunal en la providencia cuestionada. Para resolver el problema jurídico, la Sala observa que la SECRETARÍA DEL HÁBITAT DE BOGOTÁ, a través de la Resolución núm. 598 de 7 de septiembre de 2021, acto aquí demandado, ordenó la enajenación forzosa del predio identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 050S40371678, ubicado en la carrera 86A 56C 01 sur de Bogotá en los siguientes términos: “[…] Artículo 1°- Ordenar la enajenación forzosa en pública subasta del predio que se relaciona a continuación, por los motivos expuestos en la parte considerativa del presente acto administrativo: BARMANPRE CHIP CÉDULA CATASTRAL MATRICULA INMOBILIARIA DIRECCIÓN 17 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 0045880202 AAA017 3BWTO 0045880200 000000 050S40371678 Kr. 86A 56C 01 sur Parágrafo. - El predio ubicado en la Carrera 86 A 56 C 01 SUR e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 050S40371678 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá- Zona Norte se identifica con los linderos que se encuentran en la Escritura Pública 5345 del 18 de diciembre de 2009 protocolizada en la Notaría 68 del Círculo de Bogotá (folios 113 a 117), mediante la cual se actualizan el área y los linderos del predio, definidos así: El lote de terreno al que corresponde la nomenclatura carrera ochenta y seis A (86 A) número cincuenta y seis C cero uno Sur (56 C — 01 Sur) de la ciudad de Bogotá, cuenta con una extensión superficiaria de tres mil doscientos cincuenta y seis punto veinte metros cuadrados (3.256.20mts2), el cual se segrego de uno de mayor extensión que corresponde al lote número catorce (14) de la parcelación ESCOCIA y está comprendido dentro de los siguientes linderos tomados de su título de adquisición. POR EL NORTE.
Con longitud de setenta y dos puntos seiscientos cuarenta y dos metros (72.644mts), entre los puntos ocho (8) y cuarenta y cuatro (44) limitando con la parcela trece (13). POR EL SUR. Con longitud de setenta y dos punto seiscientos cuarenta y dos metros (72.642mts), entre los puntos diez (10) y cuarenta y cinco (45) colindando Con el vallado y la carrera noventa y siete (97).
POR EL ORIENTE: Con longitud de cuarenta y siete novecientos un metros (47.901mts), entre los puntos cuarenta y cuatro (44) y cuarenta y cinco (45), POR EL OCCIDENTE: Con longitud de cuarenta y dos punto novecientos cincuenta metros (42.950mts), entre los puntos ocho (8) y diez (10) colindando con la calle cincuenta y Siete Sur (57 Sur).
Artículo 2°- De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 20 del artículo 56 de la Ley 388 de 1997, una vez en firme la presente decisión, dentro de los tres (3) meses siguientes se adelantará el procedimiento de pública subasta, el cual se sujetará a lo dispuesto en las normas establecidas en los artículos 525 y siguientes del Código General del Proceso.
Artículo 3°- Establecer como uso o destino del predio a subastar el residencial para el desarrollo de vivienda de interés social y/o 18 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prioritario.
El incumplimiento de esta destinación o de la función social por parte del comprador en pública subasta dará lugar a la expropiación del predio los términos del artículo 57 de la Ley 388 de 1997 […] Artículo 5°- Una vez en firme el presente acto, solicitar al Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Sur, inscribir la medida de limitación del derecho de dominio sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 050S40371678, bajo el código 0446 - Iniciación del Proceso de Enajenación Forzosa- con la anotación "Mientras subsista la presente anotación, ninguna autoridad podrá otorgar licencias urbanísticas”.
Parágrafo. A partir de la fecha de inscripción del presente acto administrativo, el predio identificado con el folio 050S40371678, quedará fuera del comercio y ninguna autoridad podrá otorgar licencias urbanísticas, condición que será comunicada a los curadores urbanos de Bogotá […]”. Dicha decisión fue confirmada por la parte demandada, mediante la Resolución núm. 960 de 31 de diciembre de 2021, acto también aquí demandado.
Revisados los referidos actos, se advierte que fueron expedidos por la autoridad demandada conforme con lo previsto en el artículo 55 de la Ley 388 de 199714, que sobre el proceso de enajenación forzosa prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 55.- Iniciación del proceso de enajenación forzosa. Corresponderá al alcalde municipal o distrital, mediante resolución motivada, ordenar la enajenación forzosa de los inmuebles que no cumplan su función social en los 14 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 19 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos aquí previstos.
En dicha resolución se especificará el uso o destino que deba darse al inmueble en lo sucesivo, de conformidad con lo establecido en el plan de ordenamiento y normas urbanísticas que lo desarrollen. La resolución que ordene la enajenación forzosa se notificará de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Contra la resolución que declare la enajenación forzosa sólo procederá, por la vía gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la notificación. Transcurrido el término de dos meses, contados a partir de la fecha de la interposición del recurso de reposición contra esta resolución sin que se hubiere resuelto dicho recurso, éste se entenderá negado y la autoridad competente no podrá resolverlo, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y judiciales a que hubiere lugar.
Una vez en firme el acto administrativo que ordena la enajenación forzosa se inscribirá en el folio de matrícula inmobiliaria de los terrenos e inmuebles correspondientes. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de inscripción y mientras subsista, ninguna autoridad podrá otorgar licencias urbanísticas.
La situación de enajenación forzosa se consignará en los certificados de libertad y tradición de los inmuebles objeto de dicho proceso […]”. Asimismo, el artículo 56 de la mencionada ley establece el procedimiento que se desarrolla con posterioridad a la expedición del acto que ordena la enajenación forzosa así: “[…]
ARTÍCULO 56. - Procedimiento para la enajenación forzosa. Una vez se produzca la inscripción prevista en el artículo anterior, corresponderá a la administración municipal o distrital, dentro de los tres (3) meses siguientes, someter los terrenos e inmuebles respectivos a enajenación forzosa mediante el procedimiento de pública subasta, cuya convocatoria incluirá por lo menos los siguientes aspectos: 20 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
La determinación del plazo para la urbanización o edificación, según el caso, el cual no podrá ser superior al previsto en la presente Ley para el propietario inicial. 2. La especificación de que el terreno objeto de la transacción tiene la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria. 3. El precio de base de la enajenación, que no podrá ser inferior al setenta por ciento (70%) del avalúo comercial del inmueble definido por peritos inscritos en la lonja de propiedad raíz u otras entidades especializadas.
Ver el Decreto Nacional 1420 de 1998 Si en la segunda subasta convocada al efecto no se presentaren posturas admisibles, se citará para una segunda subasta, en la cual será postura admisible la oferta que iguale al 70% del avalúo catastral. Si en la segunda subasta no se presentaren ofertas admisibles, el municipio o distrito iniciará los trámites de la expropiación administrativa de los correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizatorio será igual al 70% de dicho avalúo catastral, pagado en los términos previstos en el artículo 67 de la presente Ley.
PARÁGRAFO 1. - Al precio de la subasta se le descontarán los gastos de administración correspondientes en que incurra el municipio o distrito respectivo y la totalidad de la plusvalía generadas desde el momento de declaratoria de desarrollo y construcción prioritario.
PARÁGRAFO 2. - El procedimiento de la pública subasta se sujetará a las normas establecidas en los artículos 525 y siguientes del Código de Procedimiento Civil […]”. Precisado lo anterior, se tiene que la parte actora estima que deben suspenderse provisionalmente los efectos de los actos demandados, por cuanto, a su juicio, no era dable enajenar el bien inmueble objeto de litigio por encontrarse en una zona de amenaza por inundación media, según lo establecido en el artículo 6º del Decreto 327 de 2004 que dispone: “[…]
ARTÍCULO
6. PROCESO DE URBANIZACION EN ZONAS 21 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SUJETAS A AMENAZA MEDIA O ALTA O EN ZONAS DE CANTERA. En desarrollo de los artículos 141 y 393 del Decreto 190 de 2004, se establecen las siguientes disposiciones: a. En zonas sujetas a amenaza: Para adelantar procesos de urbanización en predios ubicados en zonas sujetas a amenaza señalados en los planos número 3, 4 y 7 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, se deberán cumplir con los siguientes requisitos: 1.
En el caso de zonas en amenaza por inundación (Mapa No. 3 POT), cumplir con las siguientes exigencias: En los predios localizados en zonas que presentan amenaza alta por inundación no se podrán adelantar procesos de urbanización. En los predios localizados en zonas que presentan amenaza media por inundación, su desarrollo debe estar condicionado a la ejecución de las medidas de mitigación de riesgos que defina la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias DPAE, en coordinación con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB […]”.
De acuerdo con lo anterior, en principio, no se advierte que los actos demandados trasgredan lo señalado en el artículo 6º del Decreto 327 de 2004, toda vez que dicha norma no establece como requisito de procedencia para iniciar el procedimiento de enajenación forzosa que el bien inmueble objeto de litigio no presente riesgo de inundación ni señala que deba, previamente, solicitarse concepto previo a la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, en coordinación con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, pues dicho presupuesto está previsto para el momento en que se vaya a desarrollar el proyecto urbanístico.
Ahora, en lo que tiene que ver con el desconocimiento del derecho al 22 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso de la parte actora debido a que no se le dio traslado del “Informe de modelación Urbanística y Financiera”, la Sala considera que, inicialmente, no se trasgredió el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que de la revisión preliminar de las normas que regulan el trámite de la enajenación forzosa, esto es, los artículos 52 y siguientes de la Ley 388 de 1997, no se desprende que exista una etapa procesal de traslado de dicho concepto previo a la expedición de los actos demandados.
En cuanto de la presunta vulneración del manual de procesos y procedimientos de la entidad demandada, expedido el 13 de marzo de 2014, la Sala considera que no es posible un pronunciamiento al respecto en esta etapa inicial del proceso, habida consideración que se requiere efectuar una valoración probatoria integral sobre el estado del predio objeto de litigio y sobre las condiciones que llevaron a su declaratoria de enajenación forzosa con fines de desarrollo de vivienda, con miras a determinar si, como lo alega la parte actora, no se realizó en debida forma el análisis técnico que prescribe el referido Manual.
Por último, en relación con el perjuicio alegado como fundamento para acceder a la medida cautelar solicitada, es preciso reiterar - como se indicó al inicio de estas consideraciones- que, conforme a lo 23 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en el artículo 231 del CPACA, la procedencia de la suspensión provisional en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho exige no solo la acreditación de un perjuicio, sino también la demostración de la vulneración del orden jurídico.
En el presente caso, al no haberse acreditado la transgresión de las normas superiores invocadas, se descarta el cumplimiento del primer presupuesto para la prosperidad de la medida, razón por la cual no resulta necesario analizar el perjuicio invocado. Son estas las razones que conducen a la Sala a confirmar el proveído recurrido, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el señor consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Radicación número: 25000-23-41-000-2022-00688-01 Actores: ÁLVARO ARDILA ARDILA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, SEPARAR del conocimiento del mismo al mencionado consejero de Estado.
TERCERO: CONFIRMAR el auto de 19 de julio de 2024, proferido por la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.