Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Contrato realidad / Defecto procedimental / Principio de congruencia / Se niega el amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 y el auto proferido el 1º de diciembre de 2022, en el marco del proceso con radicado No. 52001-23-33-000-2014-00412-00/01. En la sentencia del 7 de abril de 2022 se revocó la sentencia del 24 de febrero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Mónica Lucía Zambrano Rosero contra la Nación – Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, actualmente Agencia para la Reincorporación y la Normalización. En su lugar, en el fallo de segunda instancia se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por otra parte, en el auto del 1º de diciembre de 2022 se negó la solicitud de aclaración de sentencia presentada por la actora. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 2 I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 7 de marzo de 2023 la Agencia para la Reincorporación y la Normalización presentó una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, presuntamente vulnerados por la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 y el auto proferido el 1º de diciembre de 2022, en el marco del proceso con radicado No. 52001-23-33-000-2014-00412-00/01. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<1.
Que se conceda el amparo de tutela como mecanismo definitivo de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, los cuales fueron vulnerados por el Consejo de Estado – Subsección A dentro del proceso judicial adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por MÓNICA LUCÍA ZAMBRANO ROSERO, mediante el fallo del 7 de abril de 2022, notificado el 05 de mayo de 2022, así como del auto del 1 de diciembre de 2022, notificado el 17 de enero de 2023, mediante el cual se resuelve solicitud de aclaración de sentencia que decidió recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se revoque y deje sin efectos la decisión judicial del 7 de abril 2022. 3. Se ordene que se profiera una nueva sentencia judicial ajustada a derecho, observando los límites establecidos en la fijación del litigio y el debido proceso y garantías de la Agencia para la reincorporación y la Normalización>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mónica Lucía Zambrano Rosero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante, DAPRE) y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (en adelante, ACR), actualmente Agencia para la Reincorporación y la Normalización (en adelante, ARN).
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 3 3.2.- Solicitó, entre otras pretensiones relacionadas, que se declarara la nulidad de los oficios mediante los cuales se negó el reconocimiento de una relación laboral1 y, como restablecimiento del derecho, que se declarara la existencia de ese vínculo laboral con las siguientes entidades: <<i) con el Patrimonio Autónomo DAPRE, Fondo de Programas Especiales para La Paz, administrado por la Fiduprevisora S.A., entre el 25 de noviembre de 2005 y el 31 de agosto de 2006; ii) con el Ministerio del Interior entre el 1° de septiembre de 2006 y el 12 de abril de 2007; iii) con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 13 de abril y el 30 de junio de 2007; iv) con el Patrimonio Autónomo CERLALC, representada por la Fiduagraria, entre el 5 de julio de 2007 y el 28 de febrero de 2009; v) con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 5 de marzo del 2009 y el 31 de diciembre de 2011; vi) con la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas entre el 26 de enero y el 15 de diciembre de 2012>> (negrilla fuera de texto). 3.3.- Mediante sentencia del 24 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda. 3.3.1.- Señaló que el análisis se centraría en la subordinación y dependencia continuada, por lo que consideró necesario referirse en primer término a los antecedentes de la ACR2.
Precisó que el Programa para la Reincorporación de la Vida Civil tenía una connotación de corto plazo, y que se vio superado por congestión del sistema, dado el creciente número de desmovilizaciones individuales y colectivas3. Para 1 Oficio OFI14-003675/JMSC 5202023 del 26 de febrero de 2014 expedido por el Secretario General de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.
Oficio OFI14-00015850/JMSC 52040 del 25 de febrero de 2014 expedido por la Jefe del Área de Talento Humano del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Oficio OFI14-000005156/SGH-4030 del 12 de febrero de 2014 expedido por la Subdirectora de Gestión Humana del Ministerio del Interior. 2 Indicó que fue creada el 3 de noviembre de 2011, como una unidad administrativa especial adscrita al DAPRE, y que tenía como objetivo fortalecer la implementación de la política de reintegración del gobierno colombiano, política que tenía como antecesor el Programa para la Reincorporación de la Vida Civil, del Ministerio del Interior y de Justicia, que funcionó entre el 2003 y el 2006. 3 Consistía en un programa de reintegración enfocado en el individuo, que buscaba reformar y preparar a las personas desmovilizadas, a través de atención psicosocial, capacitación académica y acceso al sistema nacional de salud, además del aporte de una mensualidad económica.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 4 responder a las exigencias del proceso de desmovilización, en 2006 se creó la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (en adelante, la Alta Consejería para la Reintegración).
Por esto, el juzgado sostuvo que la forma de vinculación de personal a estos programas correspondía a su naturaleza temporal. 3.3.2.- Precisó que la demandante estuvo vinculada entre noviembre de 2005 y agosto de 2006 con el Fondo de Programas Especiales para La Paz; entre septiembre de 2006 y abril de 2007 con Productividad Empresarial Ltda., como trabajadora en misión en el Ministerio del Interior y de Justicia; y entre abril y junio de 2007 con la Alta Consejería para la Reintegración. Con base en esto, consideró que no existía una relación laboral que se pudiera deducir de alguna entidad en concreto, por cuanto la prestación de servicios <<respondía a las necesidades que se presentaban en determinados momentos frente a la ejecución de programas>> del Estado, de modo que su vinculación fue variable y, por lo tanto, carente de permanencia. 3.3.3.- Concluyó que no se logró demostrar la existencia de una relación laboral, pues ninguna de las funciones desarrolladas por la demandante estuvo por fuera de lo contratado y cada entidad contratante realizó un seguimiento del cumplimiento de metas sin que mediaran órdenes o instrucciones sobre la forma de realizar su trabajo.
Además, con sustento en la finalidad transitoria que tenía el programa gubernamental, señaló que no era posible presumir el elemento de permanencia. 3.4.- Mónica Lucía Zambrano Rosero apeló la sentencia de primera instancia. Consideró que había acreditado la prestación de servicio permanente y subordinada, en tanto no podía ejecutar de manera autónoma las labores que le imponían las entidades demandadas.
Reconoció que la ACR no fue creada inicialmente de forma permanente, pero recordó que la necesidad del servicio obligó al Gobierno nacional a crear una planta de personal en la que se incluyó un cargo con las mismas funciones que ella realizaba como contratista. Precisó que no pudo conformar su propio equipo de trabajo, el cual era escogido y designado desde la ACR, y el horario de trabajo también era determinado por esta última.
Añadió que con los testigos se demostró que la demandante prestó sus servicios y atendió tareas de naturaleza intrínseca de la ACR de forma continua e ininterrumpida, y subordinada a los directivos de esta institución. Finalmente, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acoger las pretensiones de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 5 3.5.- Mediante sentencia del 7 de abril de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de dos de los actos administrativos demandados (aquellos de la ARN y del Ministerio del Interior)4 y la existencia del contrato realidad entre Mónica Lucía Zambrano Rosero y las siguientes autoridades: (a) el Ministerio del Interior entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007;
(b) la ARN en varios periodos entre 2007 y 20125. En consecuencia, condenó a ambas entidades a reconocer y pagar las respectivas prestaciones sociales6. 3.6.- El 10 de mayo de 2022, la ARN presentó solicitud de aclaración de sentencia al considerar que no se le podía imputar responsabilidad por los periodos entre 2007 y 2011, los cuales son previos a la creación de esa entidad y cuyos contratos fueron celebrados y ejecutados por otras entidades: (i) la Alta Consejería para la Reintegración; y (ii) el Patrimonio Autónomo CERLALC, administrado por Fiduagraria S.A. 3.6.1.- Resaltó que la ACR fue creada el 3 de noviembre de 2011 como una unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, adscrita al DAPRE, la cual cambió su denominación y su misionalidad por la ARN el 29 de mayo de 2017.
Lo anterior, sin que se subrogaran en la nueva entidad las responsabilidades que surgieran por reclamaciones judiciales que se derivaran de los contratos que hasta dicho momento venía celebrando la Presidencia de la República a través de la Alta Consejería para la Reintegración (Decreto Ley 4138 de 2011, articulo 23 y Decreto Ley 897 de 2017). 3.6.2.- En consecuencia, solicitó aclarar y modificar la decisión en relación con la ARN, pues el único contrato que se suscribió con la ACR fue el contrato 295, que fue ejecutado 4 Oficios OFI14-003675/JMSC 5202023 del 26 de febrero de 2014 y OFI14-000005158-SGH-4030 del 12 de febrero de 2014, expedidos por la ARN y por el Ministerio del Interior, respectivamente. 5 Entre el 13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008; el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009; el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009; el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010; el 12 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011; y el 27 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012 6 Condenó a la ARN a reconocer y pagar a la demandante las prestaciones sociales causadas durante el periodo entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, para lo cual se tomó como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos de prestación de servicios.
También condenó a la ARN y al Ministerio del Interior a realizar las cotizaciones a pensión a favor de la demandante por el período durante el cual se comprobó la relación laboral, esto es, entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007, así como entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, respectivamente. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 6 entre enero y diciembre de 2012, de manera que solo debe responder por ese periodo. 3.7.- Mediante auto del 1º de diciembre de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de aclaración porque no se identificaron los apartes oscuros o ininteligibles en la parte resolutiva de la providencia. Añadió que esa solicitud buscaba reabrir la discusión jurídica en torno a quién debe responder por las condenas emitidas en el fallo, aspecto debidamente analizado en la sentencia objeto de aclaración. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega la configuración de un defecto fáctico.
Sostiene que el debate planteado desde la presentación de la demanda y hasta antes del fallo de segunda instancia se circunscribe a unos hechos específicos y a una reclamación concreta frente a la ARN, esto es, el contrato 295, ejecutado entre enero y diciembre de 2012. Sin embargo, en el fallo de segunda instancia se adoptó una decisión que incluyó los periodos comprendidos entre 2007 y diciembre de 2011, pretensión que no fue formulada frente a esa agencia, sino frente a otras entidades como el Ministerio del Interior y el DAPRE. 4.1.- Considera que la autoridad judicial accionada amplió los hechos y pretensiones de la demanda sin que existieran escenarios para el debate probatorio y argumentativo7, por lo cual profirió un fallo ultra petita.
Aduce que el Consejo de Estado estaba obligado a argumentar las razones por las cuales el Ministerio del Interior y del DAPRE quedaron excluidos de la condena. 4.2.- Precisa que la ACR fue creada el 3 de noviembre de 2011 y luego, el 29 de mayo de 2017, cambió su denominación y misionalidad a ARN, sin que se subrogaran a la nueva entidad las responsabilidades que surgieran por reclamaciones judiciales que se 7 Con base en los hechos y las pretensiones de la demanda, respecto de la ACR, el litigio se fijó en determinar la existencia de un <<contrato realidad>> durante la ejecución del contrato de prestación de servicios No. 295 de 2012, el cual se desarrolló entre el 26 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012.
En este sentido, la pretensión contenida en el escrito de demanda y que correspondía a la ACR fue la siguiente: <<Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación OFI14-0003675/ JMSC 52040 del 25 de febrero de 2014, expedido por el Secretario General de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Persona y Grupos Alzados en Armas, que dio respuesta a la petición presentada el 04 de febrero de 2014 y a título de restablecimiento del derecho en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas, se declare la existencia de una relación laboral entre Mónica Zambrano Rosero y la Agencia para la Reintegración entre el periodo comprendido entre el 26 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012>> (negrilla fuera de texto).
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 7 derivaran de los contratos que hasta dicho momento venía celebrando la Presidencia de la República a través de la Alta Consejería para la Reintegración. D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado (accionado) afirma que la decisión cuestionada se sustentó en un análisis adecuado sobre a qué autoridad le correspondía responder por las condenas que surgieran con ocasión de la declaratoria de la existencia de la relación laboral encubierta en el caso de Mónica Lucía Zambrano Rosero.
Reitera que, a raíz de la expedición del Decreto 4138 de 2011, por el cual se crea la ACR, posteriormente denominada ARN, esa entidad se subrogó en las obligaciones contractuales del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Alta Consejería para la Reintegración que estuvieran vigentes al momento de creación de la ACR. 6.- El Ministerio del Interior (tercero con interés) coadyuva la acción de tutela.
Considera que a todas las entidades públicas afectadas se les deben garantizar sus derechos fundamentales, vulnerados por la autoridad judicial accionada. Aduce que el Consejo de Estado no solo amplió los hechos y pretensiones inicialmente formulados, sino que <<desconoció los límites establecidos en la fijación del litigio>>. Aclara que la pretensión inicial en contra de esa entidad versaba sobre el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 2006 y el 12 de abril de 2007, pero luego la autoridad judicial accionada la condenó por el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007, por lo que el fallo es ultra petita. 7.- El Tribunal Administrativo de Nariño (tercero con interés) envió copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. No. 52001-23-33-000-2014- 00412-00/01.
Afirma que <<la decisión en el asunto objeto de la presente acción de tutela>> se ajustó a derecho de conformidad con la normativa legal y jurisprudencial vigente al momento de tomar la decisión. 8.- Mónica Zambrano Rosero (tercero con interés) sostiene que la ACR cambió su denominación a ARN en 2017, esto es, con posterioridad a la presentación de su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aduce que en el proceso cuestionado se garantizaron los derechos de todas las partes, por lo cual se opone a las pretensiones de la acción de tutela. Solicita sancionar por temeridad a la tutelante por Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 8 haber presentado una acción con similares supuestos a la que hoy se estudia; sin embargo, no especifica un proceso judicial en donde ello haya ocurrido. 9.- El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala negará el amparo solicitado porque no advierte que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado haya incurrido en el defecto alegado. 10.1.- Si bien la actora plantea su reparo en el marco de un defecto fáctico, se observa que su cargo consiste en la aparente falta de congruencia entre la demanda y el fallo de segunda instancia proferido en el proceso con radicado No. 52001-23-33-000-2014- 00412-00/01.
Es decir, su inconformidad con el fallo no se deriva principalmente de una indebida valoración de las pruebas, sino de la extralimitación de la autoridad judicial accionada al proferir un fallo ultra petita. En consecuencia, se analizará este cargo como un defecto procedimental. 10.2.- Por otra parte, aunque la actora sostiene que sus pretensiones de tutela se dirigen contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2022 y el auto proferido el 1º de diciembre de 2022, de la lectura del escrito de tutela se observa que los cargos se refieren exclusivamente a la primera providencia, de manera que se analizará la configuración de un posible defecto procedimental con respecto a ella.
E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Los requisitos se cumplen pues: i) la actora indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, y se identifica el defecto en el que habría incurrido la Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 9 providencia acusada (procedimental)8; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales antes de acudir al juez de tutela; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia cuestionada se profirió el 7 de abril de 2022, el auto que negó la solicitud de aclaración de la actora se profirió el 1º de diciembre de 2022 y la tutela se presentó el 27 de febrero de 20239, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación10 como por la Corte Constitucional11; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. No se configura el defecto procedimental alegado porque la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no profirió un fallo ultra petita, sino que su decisión se adecuó al objeto del litigio 12.- La accionante aduce que la autoridad judicial accionada falló ultra petita al condenar a la ARN por los periodos comprendidos entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, pues la demandante solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral con esa entidad únicamente entre el 26 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012.
Esta Sala observa que la autoridad judicial accionada fundamentó adecuadamente su decisión, la cual estuvo ajustada al objeto del litigio y a las pretensiones de la demanda. 12.1.- Como se observa en las pretensiones de la demanda, transcritas en la sección de hechos de esta providencia, Mónica Lucía Zambrano Rosero solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral con varias entidades durante periodos entre 2005 y 2012.
En el marco de este análisis, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado encontró que, aunque la señora Zambrano Rosero había suscrito 8 Además, de acuerdo con la posición mayoritaria de la Sala, el asunto es de evidente relevancia constitucional porque los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, pues los reparos se originan en la providencia de segunda instancia en tanto allí fue donde la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
Adicionalmente, la actora no apeló la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue favorable a sus intereses. 9 A pesar de que los reparos de la actora no se dirigen contra este auto, se cuenta el término de la inmediatez desde esa fecha en la medida que esa segunda providencia afecta la ejecutoria de la sentencia del 7 de abril de 2022.
En efecto, el artículo 302 del CGP dispone lo siguiente: <<[…] cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud>>. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 10 contratos con diferentes entidades en ese lapso, la responsabilidad sobre varios de esos periodos correspondía a la ARN en virtud del artículo 23 del Decreto 4138 de 201112. Este razonamiento es congruente con las pretensiones de la demanda y no configura un fallo ultra petita en los términos propuestos por la actora. 12.2.
En virtud del artículo 23 del Decreto 4138 de 2011, la ARN se subrogó en los derechos y obligaciones de los contratos vigentes de la Alta Consejería para la Reintegración y del Patrimonio Autónomo CERLALC – Fiduagraria S.A. En tanto los contratos celebrados entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012 fueron suscritos entre la accionante y dichas entidades, era procedente condenar a la ARN. 13.- El análisis sobre la normativa y naturaleza jurídica de las entidades demandadas desplegado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no fue arbitrario.
Estudió la creación del Fondo de Programas Especiales para La Paz en 1997, así como el rol del Ministerio del Interior y de Justicia y el Ministerio de Defensa Nacional en su gestión hasta 200613. Precisó que la Comisión Intersectorial para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, operó el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas (en adelante, PRVC) hasta el 2006, cuando por virtud del artículo 1 del Decreto 3041 de 2006, se modificó la estructura del 12 <<Los contratos y convenios actualmente vigentes celebrados por el [DAPRE], cuyo objeto corresponda a las funciones y actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, se entienden subrogados a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones>> (negrilla fuera de texto). 13 Por medio del artículo 9 de la Ley 368 de 1997, se creó el Fondo de Programas Especiales para La Paz como una cuenta especial del DAPRE, sin personería jurídica, cuyo objeto era la financiación de programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas.
El parágrafo 1.º del artículo 6 de la Ley 418 de 1997 dispuso que el Gobierno Nacional reglamentaría <<una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes […] que se implementarán en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de intervención integral>>.
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 434 de 1998 modificó el inciso primero del artículo 10 de la Ley 368 de 1997, e incluyó en el objeto del Fondo de Programas Especiales para La Paz <<la financiación de las acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia>>. El artículo 25 de la Ley 782 de 2002 que prorrogó y modificó la Ley 418 de 1997 dispone la posibilidad de que personas desmovilizadas de organizaciones armadas al margen de la ley se beneficien de programas de reincorporación socioeconómica del Gobierno Nacional.
Por esto, los Decretos 128 y 2000 de 2003 previeron que el Ministerio del Interior, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, fijaría la política conducente a desarrollar el programa de reincorporación a la sociedad y los beneficios socioeconómicos. El artículo 45 de la Ley 489 de 1998 señala que cuando existan funciones a cargo de dos o más ministerios, el Gobierno Nacional podrá crear comisiones intersectoriales.
En consecuencia, mediante el Decreto 1262 de 2004, se ordenó la creación de la Comisión Intersectorial para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 11 Ministerio del Interior y de Justicia, y se dispuso que las funciones relacionadas con la coordinación y dirección para desarrollar el PRVC serían cumplidas por el DAPRE. 13.1.- El Decreto 3043 de 2006 creó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Alta Consejería para la Reintegración, la cual desarrolló el mencionado programa durante cinco años.
Luego, con expedición del Decreto 4138 de 2011, se creó la ACR como una unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, adscrita al DAPRE. 13.2.- En cuanto a los contratos vigentes celebrados por el DAPRE en el marco de las funciones asignadas a la Alta Consejería para la Reintegración, el artículo 23 de dicho decreto, indicó: <<Los contratos […] vigentes celebrados por el [DAPRE], cuyo objeto corresponda a las funciones y actividades propias de la Alta Consejería [para la Reintegración], se entienden subrogados a la [ACR], la cual continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones>>14.
Luego, mediante el Decreto 897 de 2017, la ACR cambió de nombre a la ARN. 14.- Conforme a lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda concluyó que la ejecución del programa PRVC estuvo inicialmente bajo la dirección de dos entidades del orden nacional (Ministerio del Interior y de Justicia y la Alta Consejería para la Reintegración), que se sucedieron en su continuidad sin que existiera subrogación entre una y otra de los derechos y obligaciones surgidos con ocasión de este.
Luego, las obligaciones contractuales que se encontraran vigentes al momento de creación de la ARN fueron subrogadas para su continuidad en los mismos términos y condiciones. 15.- En cuanto a la existencia de la relación laboral, la autoridad judicial accionada precisó que entre el DAPRE – Fondo de Programas Especiales para La Paz y la Previsora S.A. se suscribió el contrato de encargo fiduciario de administración y pagos 14 <<[…] El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través del Fondo de Programas Especiales para la Paz, continuará ejecutando, hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestales, las apropiaciones presupuestales comprometidas hasta la entrada en funcionamiento de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.
Este procedimiento se aplicará para la ejecución de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales de las vigencias fiscales de 2010 y 2011. Los contratos que versen o hayan tenido por objeto actividades propias o relacionadas con las funciones y actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas serán liquidados por la Agencia para lo cual el Departamento Administrativo de la Presidencia deberá remitirle la documentación que se requiera>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 12 No. 110 de 200515 para la gestión de recursos del programa PRVC. En el marco del anterior contrato de encargo fiduciario, se suscribió entre La Previsora S.A. y Mónica Lucía Zambrano Rosero el contrato de prestación de servicios 084-93-2005 de 2005. 15.1.- Para el año 2006 y parte del 2007, la demandante trabajó por intermedio de Productividad Empresarial Ltda. como trabajadora en misión para el Ministerio del Interior y de Justicia, con el propósito de desarrollar labores relacionadas con el programa PRVC.
Los anteriores contratos rigieron hasta 2007 y la relación laboral se configuró con respecto al Ministerio del Interior y de Justicia como entidad encargada de ejecutar la política encaminada a materializar el programa PRVC. Por esto, contrario a lo afirmado por la actora, la autoridad judicial accionada sí encontró responsable al Ministerio del Interior, en ese caso por el periodo entre el 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2007.
Además, este análisis permite desestimar las pretensiones de coadyuvancia del Ministerio del Interior, pues la autoridad judicial accionada explicó adecuadamente el fundamento de su decisión con respecto a esa entidad. 15.2.- Posteriormente, el vínculo laboral de la demandante se dio con la ARN al haber suscrito de manera sucesiva contratos de prestación de servicios con (i) la Alta Consejería para la Reintegración, (ii) el Patrimonio Autónomo CERLALC – Fiduagraria S.A. y (iii) la ARN, que por virtud del artículo 23 del Decreto 4138 de 2011 ya citado, se subrogó en los derechos y obligaciones de los contratos vigentes a la entrada en rigor de dicha norma.
En ese sentido, la relación laboral entre Mónica Lucía Zambrano Rosero y la ARN persistió por el lapso comprendido entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012. 16.- En consecuencia, no se aprecia la configuración de defecto procedimental alguno, pues la condena a la ARN por los periodos comprendidos entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012 es consecuente con las pretensiones de la demanda, donde se solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral con varias entidades durante periodos entre 2005 y 2012.
Además, la autoridad judicial accionada explicó de 15 Su objeto era <<[…] La entrega por parte de EL FIDEICOMITENTE a LA FIDUPREVISORA de recursos entregados al Fondo de Programas Especiales para La Paz por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA con el objeto que LA FIDUPREVISORA los administre, invierta, elabore los convenios y los contratos y realice los pagos que EL FIDEICOMITENTE le indique, con cargo a los recursos administrados […]; con la finalidad de crear un instrumento de apoyo ágil, eficiente y seguro para el adecuado cumplimiento del PROGRAMA PARA LA REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE LAS PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, exclusivamente en lo que respecta a desmovilizaciones colectivas>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-00 Accionantes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización – ARN Se niega el amparo 13 manera suficiente por qué esa entidad debía asumir la responsabilidad sobre varios de esos periodos en virtud del artículo 23 del Decreto 4138 de 2011. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado