Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04137-00 Demandante: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, FONDO DE ADAPTACIÓN Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defectos fáctico, sustantivo y decisión sin motivación. Deniega el amparo solicitado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte demandante, en ejercicio de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

I.

ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito radicado el 29 de julio de 2022 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial, el Fondo de Adaptación adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto de un abogado del Equipo de Trabajo de Defensa Judicial de la entidad1, presentó acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, junto con los principios a la seguridad jurídica y a la prevalencia del interés general.

Lo anterior, con ocasión de los autos proferidos el 8 de abril y 16 de junio de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, respectivamente, 1 Delegado para que represente judicialmente al Fondo de Adaptación en las acciones de tutela. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del medio de control de controversias contractuales que promovió contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), toda vez que se rechazó la demanda por caducidad.

En consecuencia, solicitó lo siguiente: «… 1. Revoque el auto 8 de abril de 2022 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en el trámite del medio de control de Controversias Contractuales 63001-3333-006-2022-00114-00 que rechazó la demanda presentada por el Fondo Adaptación, así como la providencia del 16 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que confirmó el auto en mención, toda vez que los dos operadores jurídicos, le están imponiendo una carga que no está consagrada en la Ley y sumado a ello, olvidando, que estamos frente a un contrato estatal, que se rige por la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y demás disposiciones, y que los dos extremos de la relación, son entidades de derecho público. 2.

En su lugar, en aplicación estricta a lo dispuesto expresamente en el literal v) del Art. 164 de la Ley 1437 de 2011, se ordene Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia provea la admisión de la demanda impetrada por el Fondo Adaptación contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ. …» La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos Sostuvo que el 10 de febrero de 2022 el Fondo Adaptación presentó el medio de control de controversias contractuales en contra de la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ) con el objeto de que se declarara la liquidación judicial del convenio 013 de 2014, conforme al balance de ejecución financiera planteado en la demanda, para lo cual solicitó condenar a la corporación al pago de la suma de $23.855.432,482, en virtud del otrosí 3 del 1° de junio de 2017, suscrito en el marco de la ejecución del citado convenio3. 2 Las pretensiones consistieron en que: «… i) se declare la liquidación judicial del convenio interadministrativo 013 de 2014 y, en consecuencia, se ordene la liberación de la suma de dos millones mil setecientos dos pesos ($2.001.702) en favor de la parte actora; ii) se condene a la demandada al pago de veintitrés millones ochocientos cincuenta y cinco mil cuatrocientos treinta y dos pesos con cuarenta y ocho centavos ($23.855.432,48), en virtud del otro sí nro. 3 del 1 de junio de 2017; iii) se constituya en mora a la CRQ y se le condene al pago del valor ya señalado; iv) que las sumas cuyo pago se ordene sean debidamente indexadas y, v) se condene a la CRQ al pago de costas y gastos procesales.» 3 Cuyo objeto fue «[a]unar esfuerzos técnicos, administrativos y humanos entre EL FONDO y LA CORPORACIÓN para Ajustar (Actualizar) el Plan de Ordenación y Manejo de la cuenca Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el aludido convenio «…tuvo como plazo final de ejecución el 02 de marzo de 2019… de conformidad con lo establecido en el Otrosí No. 07 de fecha 02 de noviembre de 2018, y de acuerdo con la cláusula 15 del referido convenio las partes contaban con el término de 6 meses contados a partir de la terminación del plazo de ejecución para llevar a cabo la liquidación del contrato…»4.

Indicó que, mediante auto del 8 de abril de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, dispuso «RECHAZAR de plano la demanda instaurada, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción…», por las siguientes consideraciones: a) Consideró que no era aplicable el término de dos meses de que trata tanto el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para la liquidación unilateral, porque esta no es procedente, salvo que, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, exista una cláusula expresa dentro del convenio donde se establezca de mutuo acuerdo por las partes que procede la liquidación unilateral y defina qué entidad sería la encargada de hacerla. b) Refirió que se acreditó con el material probatorio aportado que el convenio interadministrativo 013 de 2014 celebrado entre el Fondo Adaptación y la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ) tuvo como plazo final de ejecución el 2 de marzo de 2019, por lo que, el término de seis (6) meses que pactaron las partes en la cláusula décima quinta para su liquidación, comenzó a contabilizarse el 3 de marzo finalizando el 3 de septiembre de 2019. c) Adujo que al no haberse liquidado bilateralmente en dicho término y no haberse pactado de manera expresa la posibilidad de la liquidación unilateral, el término de los dos años para acudir en sede judicial a través del medio de control de controversias contractuales comenzó a contabilizarse el 4 de septiembre de 2019 feneciendo inicialmente el 4 de septiembre de 2021. d) Advirtió que, que en el interregno de dicho plazo tuvo incidencia la suspensión de los términos de caducidad ordenada por el Decreto 564 de 2020 en su artículo 1 a raíz de la emergencia sanitaria del Covid-19.

A su turno, por medio del Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, se ordenó levantar la suspensión de términos a partir del 1 de julio de 2020. hidrográfica del río La Vieja (Código 2612) en los términos establecidos en el estudio previo de este convenio interadministrativo en el marco del Proyecto “Incorporación del componente de gestión del riesgo como determinante ambiental del ordenamiento territorial en los procesos de formulación y/o actualización de planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas afectadas por el fenómeno de la Niña 2010-2011» y, con último otro sí del 2 de noviembre de 2018 «prórroga por el término de cuatro (4) meses» 4 Esta cita se extrae de la providencia de primera instancia. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) Precisó que, el extremo demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 193 Judicial I para asuntos administrativos de Armenia el 1 de septiembre de 2021 y la constancia de no conciliación fue expedida el 10 de octubre de 2021 día inhábil (domingo), por lo que a partir del 11 de octubre de 2021 se entiende suspendido el término de caducidad, reanudando los términos para incoar el medio de control el 12 de octubre de 2021. f) Consideró que con la «…suspensión del término de caducidad que se presenta por el agotamiento de la conciliación se podría afirmar que la parte demandante suspendió a 1 de septiembre de 2021 la caducidad por cuatro días antes de la fecha de fenecimiento inicial (4 de septiembre de 2021).

Los cuales se reanudan el 12 de octubre de 2021 hasta el 15 de octubre de 2021, fecha a la que se le suman los 107 días que duró la suspensión de términos del artículo 1 del Decreto 564 de 2020.» g) Concluyó que los términos debían computarse a partir del 16 de octubre de 2021, día siguiente a aquel en que fenecía el plazo para radicar el medio de control, que correspondía al domingo 30 de enero de 2022, pero que por ser día inhábil, la radicación de la demanda debía realizarse el lunes 31 de enero de 2022; no obstante, el medio de control fue radicado el 10 de febrero de 2022, es decir, de manera extemporánea; por lo que, procedía su rechazo en atención a lo consagrado ene l artículo 169 de la Ley 1437 de 2011.

Mencionó que con escrito presentado el 21 de abril de 2022 interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, alzada que se concedió a través de providencia del 8 de abril de 2022. Añadió que, el Tribunal Administrativo del Quindío con auto del 16 de junio de 2022 confirmó la decisión que rechazó la demanda, por los motivos que se exponen a continuación: a) Hizo alusión al contenido del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, para resaltar que ese término de dos meses al que alude la norma, no se trata de un plazo arbitrario impuesto por el legislador, sino que, enerva la posibilidad de una liquidación unilateral, la cual, en contratos estatales, puede realizarse máximo dos meses después del vencimiento del plazo para la liquidación bilateral. b) Manifestó que, no obstante, en los convenios interadministrativos -como lo sostuvo la juez de primera instancia-, no es posible adicionar ese plazo de dos meses en los cuales se puede realizar la liquidación unilateral, porque de no haberse pactado expresamente en el contrato, ninguna de las dos entidades puede imponer a la otra una liquidación de forma unilateral.

Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Destacó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado5, cuando no se pacte expresamente la liquidación unilateral en un convenio interadministrativo, ninguna de las entidades podrá efectuarlo y, en consecuencia, no podrá añadirse el término adicional de dos meses para liquidar unilateralmente el contrato, a efectos de contabilizar la caducidad. d) Sostuvo que en la cláusula décimo quinta del convenio se estableció «LIQUIDACIÓN.- La liquidación del presente Convenio se realizará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de terminación de su plazo de ejecución.» e) Determinó que, si bien en el acta de inicio del 3 de septiembre de 2014 se estableció que la fecha de terminación sería el 3 de septiembre de 2016, lo cierto es que, luego de varios otro sí, la fecha de finalización fue el 2 de marzo de 2019.

De modo que, los seis (6) meses de plazo para que se efectuara la liquidación bilateral, iniciaron a contabilizarse el 3 de marzo de 2019 y, fenecieron el 3 de septiembre del mismo año. f) Recordó que como en los convenios interadministrativos no opera la liquidación unilateral –y, en consecuencia, no puede empezar a contabilizarse la caducidad dos meses después del vencimiento del plazo para la liquidación bilateral-, el plazo de dos (2) años para interponer la demanda inició el 4 de septiembre de 2019 y vencía, en principio, el 4 de septiembre de 2021, pero que al contabilizar la suspensión producto de la emergencia sanitaria, además de lo atinente a la conciliación extrajudicial, el término máximo para presentar la demanda era el 29 de enero de 2022 -que, al no ser hábil-, habilitaba la presentación de la demanda al día hábil siguiente, esto es, 31 de enero de 2022. g) Concluyó que, al haberse radicado la demanda el 10 de febrero de 2022, era claro que, operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el caso concreto.

Por lo que, confirmó la decisión apelada. 3. Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que con las providencias demandadas se incurrió en lo siguiente: 3.1. Defecto material o sustantivo Mencionó que las autoridades judiciales acusadas incurrieron en una 5 Citó previamente el siguiente pronunciamiento: «CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978).» Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación subjetiva y errada en las decisiones demandadas.

Refirió que, lo anterior porque omitieron dar aplicación exacta a lo dispuesto por el literal v) de la letra j) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues, al proferir los autos objeto de tutela establecieron una excepción inexistente en la norma procesal a la posibilidad de acudir a la liquidación unilateral, al no tener en cuenta el plazo de los dos (2) meses que se deben contar a partir del vencimiento del plazo convenido para liquidar bilateralmente, previo al cómputo del plazo de los dos (2) años para demandar.

Indicó que, sumado a lo anterior, le impusieron una carga a dicho convenio, al señalar que como no se indicó que procedía la liquidación unilateral, la misma no podía practicarse, olvidando de suyo, que estamos frente a un convenio, en el cual los dos extremos son dos entidades de derecho público. Adujo que los despachos judiciales cuestionados hicieron una distinción que la propia norma no contempla, al determinar que «…ese término de dos meses posteriores a la oportunidad para liquidar bilateralmente el contrato, aplicaban cuando pudiera realizarse la liquidación unilateral, lo que no era posible en el presente caso, por tratarse de un convenio interadministrativo en el cual, no se pactó expresamente la posibilidad de liquidarlo por una de las partes».

Reiteró que tal condición no se encuentra establecida en la norma procesal, dado que se refiere en general a los contratos que requieran liquidación, no limitando su aplicación a los contratos a los que se refieren las autoridades judiciales de acuerdo con su interpretación. Destacó que tal postura es contraria al principio de completitud de la norma sustancial y por ende del principio general de interpretación jurídica según el cual donde la ley no distingue no le es dado hacerlo al intérprete, menos aún si tal interpretación limita el ejercicio legítimo del derecho fundamental de acción, como se dijo con antelación en contravía del principio pro actione.

Citó el contenido del artículo 27 del Código Civil, para referir que cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal, so pretexto de consultar su espíritu. Consideró que, de la mera lectura de los antecedentes fácticos, se advierte la absoluta desconexión por parte del operador judicial en este caso frente al debido proceso y el estricto cumplimiento de los términos establecidos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, misma que resulta de obligatoria observancia. Citó un aparte de una providencia relativa a la liquidación de contratos, pero sin detallar su identificación. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Defecto fáctico Agregó que con las providencias demandadas adolecen de un yerro de tal naturaleza «… derivado de la valoración defectuosa del material probatorio y la normatividad aplicable al caso que nos ocupa lo que se estructura la causal genérica para la procedencia de la acción de tutela como único medio posible para salvaguardar el debido proceso en este caso».

Ello, por cuanto se desconoció que el convenio que da origen a la controversia se rige por las normas de derecho público. Señaló que como se vislumbra en el acervo probatorio aportado con la demanda, el convenio objeto de la presente controversia responde a un convenio interadministrativo, mismo que se rige por el Estatuto General de Contratación conforme a lo plasmado en este.

Consideró que, por lo anterior, es un convenio que se rige por las normas de derecho público, mismas que están siendo desconocidas por parte del operador jurídico al hacer distinciones que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no plasma al momento de contabilizar los dos meses de que trata el ya referido ordinal v del artículo 164.

Precisó que para establecer la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad se debe tener en cuenta: la naturaleza de la acción, lo pactado en el convenio 013 de 2014 para su liquidación y el plazo legal para instaurar el medio de control de controversias contractuales; para lo cual indicó en un cuadro los datos relacionados con el asunto.

Expuso que se evidencia el desconocimiento de dos meses con los que contaba para la presentación del medio de control de controversias contractuales de la referencia por tratarse de una entidad pública, por referirse a un convenio interadministrativo que tenía pactada una cláusula referente a la liquidación bilateral y por corresponder a un contrato que desde sus inicios se ha regido por el Estatuto General de Contratación, siendo esto de vital relevancia por cuanto el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no hace distinción alguna, sino que se limita a enunciar a los contratos que requieren liquidación o no se haga de mutuo acuerdo, situación esta última que ocurre en el presente caso y que se omitió por completo por parte de los operadores jurídicos. 3.3.

Decisión sin motivación Adujo que las autoridades judiciales al no ceñirse a lo dispuesto en el literal v) de la letra j) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, dictaron una decisión carente de fundamento jurídico, dictada según el capricho del operador jurídico, desconociendo la ley, y trascendiendo al nivel constitucional en tanto compromete los derechos fundamentales de la parte afectada con tal decisión. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, mencionó que las autoridades judiciales demandadas le vulneraron los siguientes principios: i) indubio proactione, ii) de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete, iii) pacta sunt servanda a la luz de la Constitución de 1991. 4.

Trámite de la solicitud de tutela Con auto del 3 de agosto de 2022, se admitió la demanda de tutela y, en consecuencia, se ordenó la notificación del juez Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia y a los magistrados que integran la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. A su vez, se dispuso la vinculación del director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ). 5.

Contestaciones Surtidas las notificaciones de rigor, se advierten las siguientes intervenciones: 5.1. Tribunal Administrativo del Quindío Esta autoridad judicial se opuso a la prosperidad de la solicitud de tutela y pidió que se declare su improcedencia, al considerar que esta no cumple con los requisitos generales de procedencia, ni acredita los especiales, ni la relevancia constitucional pues es un asunto meramente legal y, tampoco se advierte una irregularidad o defecto en la providencia demandada.

Señaló que, una vez verificado con detenimiento el proceso, pudo establecerse que el plazo máximo para radicar la demanda vencía el 31 de enero del año que transcurre, por lo cual, al haberla presentado el 10 de febrero de 2022, emergió con claridad el fenómeno de la caducidad. Agregó que la providencia censurada, cuenta con todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, está motivada y es congruente con las pruebas que reposan en el expediente. 5.2.

Juez Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia Esta autoridad judicial también se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que debe declararse improcedente so pena de estar decidiendo como una instancia más del proceso, que vulnera los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada. Mencionó que es evidente que la parte accionante pretende usar la acción de tutela como un recurso adicional con lo cual se afectarían los principios del juez Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural, así como el debido proceso, pilares fundamentales de la actividad judicial.

Precisó que en la providencia cuestionada se realizó el debido análisis de todos y cada uno de los documentos allegados al proceso. No se configura defecto alguno, que el convenio objeto de la controversia se rige por el Estatuto General de Contratación dado que así lo plasmaron las partes este y que, ni siquiera el sustantivo, porque la aplicación del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 se realizó de manera armónica con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 en consonancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la contabilización de la caducidad respecto de convenios interadministrativos sin pacto expreso de liquidación unilateral.

Advirtió que no necesariamente la oportunidad para presentar una controversia contractual se contabiliza a partir del vencimiento del término legal o contractual para liquidar unilateralmente un contrato, pues debe destacarse que en un convenio interadministrativo no proceden facultades exorbitantes como la liquidación unilateral del contrato.

Refirió que, lo que pretende la parte accionante con esta acción constitucional es entrar a debatir una decisión que se encuentra en firme y que fue adoptada por el juez natural, y confirmada por su superior, reiterando que lo que se pretende con la interposición de la acción constitucional es reabrir un debate dado en una etapa primigenia del proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente evento se cumplen con los presupuestos generales de procedencia y, de ser así, si con las decisiones demandadas se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora, toda vez que, se rechazó por caducidad la demanda de controversias contractuales 63001-3333-006-2022-00114-00, que promovió en contra de Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), con la finalidad de que judicialmente se liquidara el convenio interadministrativo 013 de 2014.

Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo a resolver, se analizarán los siguientes aspectos: i) el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y la actuación temeraria, finalmente, de encontrarse superados se estudiará ii) el fondo del asunto. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7, conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»8.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. 6 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Ibidem. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia9 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).

En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez, iii) relevancia constitucional y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 4. Examen de requisitos generales En primer lugar, se observa que se cumple con el requisito de la relevancia constitucional en la medida en que el conflicto suscitado involucra el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Así, el caso objeto de estudio es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora pretende poner de presente las presuntas irregularidades en las que incurrió la autoridad judicial cuestionada, en tanto implica la vulneración de sus garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido ante el juez natural de la especialidad. 9 Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional.

Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, se advierte que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia de segunda instancia censurada, sobre la cual recaerá el análisis correspondiente, se profirió en el trámite de un proceso de controversias contractuales.

Asimismo, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, pues el proveído mediante la cual se agotó el recurso de apelación y que puso fin al proceso que se cuestiona se dictó el 16 de junio de 2022, mientras que la acción de tutela se presentó el 29 de julio de la misma anualidad, por lo que, sin necesidad de establecer su notificación y ejecutoria, se advierte un ejercicio oportuno de ésta.

Finalmente, la Sala encuentra cumplido el presupuesto de la subsidiariedad, por los siguientes motivos: Entre los defectos que alegó la parte actora se encuentra el de decisión sin motivación, frente al que, procede el recurso extraordinario de revisión bajo la causal originada en la sentencia. No obstante, la Sala considera que el sustento de dicho yerro no corresponde a una falta de motivación, porque se basa es en el juicio acerca de la errada interpretación del juez natural en torno al cómputo del término de la caducidad señalada en el literal v) de la letra j) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo que, no se trata del vicio relativo a la falta de motivación, sino a un asunto relacionado con la interpretación y argumentación del Tribunal demandado, lo cual resulta consonante con el defecto sustantivo, los cuales se analizarán de manera conjunta. A su vez, tampoco se advierte que se acrediten las causales de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. De manera que, respecto del aludido defecto, así como de los otros específicos alegados se encuentra cumplido el presupuesto de la subsidiariedad, por lo que se analizará de fondo el asunto en cuestión. 5.

Caso concreto La parte actora cuestionó el auto dictado el 16 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, dentro del medio de control de controversias contractuales 63001-3333-006-2022-00114-00, que promovió contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), con el cual se confirmó la decisión de primera instancia que rechazó la demanda por caducidad.

Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para ello, el accionante invocó la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y decisión sin motivación, los cuales se analizarán de manera conjunta, pues confluyen en la indebida interpretación del literal v) de la letra j) del numeral 2° artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en la contabilización del término de la caducidad para la liquidación judicial del convenio interadministrativo 013 de 2014, suscrito entre el Fondo Adaptación y la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ).

Por tanto, se procederá con el siguiente análisis: En lo que respecta al defecto fáctico, esta Sección se ha pronunciado en diversas oportunidades para precisar que este se configura siempre que se advierta cualquiera de los siguientes supuestos: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso10.

Sobre el particular, la Sección ha considerado que dicho defecto procede en ese sentido cuando «…a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado»11. Para el efecto se requiere que12: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez. b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado. 10 Radicación 11001-03-15-000-2015-01471-01, Accionante: Jaime Rodríguez Forero;

Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Radicación 11001-03-15-000-2016-00076-01, accionante: Luz Amanda Moreno Barrera; accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 10 de Descongestión. Magistrada Ponente: Rocío Araújo Oñate. 12 Ibidem. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, el Alto Tribunal Constitucional13 ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando «…la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica»14.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: i. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente15 o porque ha sido derogada16, es inexistente17, inexequible18 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador19. ii. No se hace una interpretación razonable de la norma20. iii.

La disposición aplicada es regresiva21 o contraria a la Constitución22. iv. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición23. v. La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma24. vi. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T- 743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa 16 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández 17 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería 18 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 20 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil 21 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño 22 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 23 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 24 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo establecido en la sentencia C – 590 de 2005 de la Corte Constitucional, el defecto denominado decisión sin motivación corresponde a aquel «…que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.» Para el caso concreto, se advierte que la inconformidad de la parte actora deviene de la interpretación normativa respecto de la contabilización del término de caducidad contemplado en el literal v) de la letra j) del numeral 2° artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, que consagra lo siguiente: «ARTÍCULO 164.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: … 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: … v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga; …» A su vez, se observa que, en la providencia del 16 de junio de 2022, el Tribunal demandado confirmó el auto recurrido, al considerar lo siguiente: a) Consideró que en relación con lo decidido por la a quo, la parte actora manifestó su inconformismo por considerar que, la norma no discriminó en Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convenios o contratos interadministrativos y aquellos estatales a efectos de extender el plazo de conteo de caducidad, por lo cual, en el conteo del término para interponer la demanda, sí debían considerarse esos dos meses adicionales luego del plazo para liquidar de forma bilateral. b) Por lo que, a efectos de resolver el argumento principal del recurso de alzada, recordó que, en efecto, en el literal v) del numeral segundo del artículo 164 ibidem, establece que, en aquellos contratos en los cuales se requiere liquidación -como el ahora analizado-, el término de dos años para demandar empezará a contabilizarse dos meses después del plazo establecido contractualmente para la liquidación bilateral. c) Precisó que, pese a lo anterior, debía resaltarse que ese término de dos meses a que hace referencia la norma en cita, no se trata de un plazo arbitrario impuesto por el legislador, sino que, enerva la posibilidad de una liquidación unilateral, la cual, en contratos estatales, puede realizarse máximo dos meses después del vencimiento del plazo para la liquidación bilateral, tal y como lo dispone el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 arriba transcrito. d) Explicó que, no obstante, en los convenios interadministrativos -como lo sostuvo la juez de primera instancia-, no es posible adicionar ese plazo de dos meses en los cuales se puede realizar la liquidación unilateral, porque de no haberse pactado expresamente en el contrato, ninguna de las dos entidades puede imponer a la otra una liquidación de forma unilateral. e) Hizo referencia a la providencia del 22 de octubre de 2021, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, magistrada ponente Marta Nubia Velásquez Rico, dictada dentro del expediente con radicación 52001-23-33-000- 2017-00598-01 (65978)25, para luego, concluir que, «…cuando no se pacte 25 «‘(…) en los convenios interadministrativos resulta válido que una de las partes adopte la decisión unilateral de liquidarlo, siempre y cuando ello esté expresamente pactado -pues de ahí se desprende la anuencia previa o el respectivo consentimiento pleno-, cuya precisión en la redacción permita entender, sin equívocos, que una de las partes autorizó a la otra la facultad de liquidarlo de manera unilateral mediante un procedimiento convencionalmente pactado.

Esta Corporación, en cuanto al ejercicio de las unilateralidades en un contrato que se rige por las reglas derecho privado, ha señalado, por ejemplo, que para la validez de la cláusula de terminación unilateral por incumplimiento se requiere, entre otras cosas, que aquella sea pactada expresamente y que lo estipulado no aparezca bajo el ejercicio de una posición dominante.

(…) la liquidación unilateral de los contratos es de carácter subsidiario, pues solamente resulta procedente cuando no se haya podido llevar a cabo la liquidación bilateral. Se insiste que en los convenios interadministrativos resulta válido que las partes convengan que, ante la falta de acuerdo para liquidarlo, una de ellas pueda proceder a liquidarlo unilateralmente, “siempre y cuando esa posibilidad haya sido prevista y autorizada dentro del pliego de condiciones o acordada en el mismo contrato”.

(…) no es posible tener en cuenta los 2 meses a los que se refiere el artículo 164 precitado -que debe contarse a partir del vencimiento del plazo convenido para liquidar el contrato bilateralmente-, porque ese lapso, tal como lo ha indicado la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, tiene relación con la oportunidad con la que cuenta la Administración para liquidar unilateralmente los negocios jurídicos, facultad que no fue pactada convencionalmente para ser ejercida por Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresamente la liquidación unilateral en un convenio interadministrativo, ninguna de las Entidades podrá efectuarlo y, en consecuencia, no podrá añadirse el término adicional de dos meses para liquidar unilateralmente el contrato, a efectos de contabilizar la caducidad.» f) Sostuvo que, para el caso en particular, en el convenio interadministrativo 013 de 20148, se estableció que la liquidación se realizaría seis meses siguientes a la fecha de terminación del plazo de ejecución, así: g) Refirió que también pudo establecerse que, si bien en el acta de inicio del 3 de septiembre de 2014 se estableció que la fecha de terminación sería el 3 de septiembre de 2016, lo cierto es que, luego de varios otro sí, la fecha de finalización fue el 2 de marzo de 2019.

En ese orden de ideas, los seis (6) meses de plazo para que se efectuara la liquidación bilateral, iniciaron a contabilizarse el 3 de marzo de 2019 y, fenecieron el 3 de septiembre del mismo año. Asimismo, la Sala encuentra que la autoridad judicial demandada, luego de establecer las anteriores precisiones, concluyó lo siguiente: «Entonces, como quiera que en los convenios interadministrativos no opera la liquidación unilateral –y, en consecuencia, no puede empezar a contabilizarse la caducidad dos meses después del vencimiento del plazo para la liquidación bilateral-, el plazo de dos (2) años para interponer la demanda inició el 4 de septiembre de 2019 y vencía, en principio, el 4 de septiembre de 2021.

Sin embargo, como quiera que en virtud de la expedición del Decreto 564 de 2020 se suspendieron los términos judiciales desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio del mismo año11, se tiene que, la nueva fecha máxima de presentación de la demanda era el 18 de diciembre de 2021, así: …[gráfica]… No obstante, se tiene demostrado que, la parte actora radicó solicitud de conciliación el 1 de septiembre de 2021… la cual se declaró fallida el 10 de alguna de las entidades públicas que suscribieron el respectivo convenio interadministrativo (…)’ (Negrillas fuera de texto).» (subrayado fuera del texto original) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre siguiente… -esto es, día inhábil, por lo cual se contabilizará a partir del 12 de octubre de 2021 la reanudación de términos-, lo que arroja como término máximo para presentar la demanda, el 29 de enero de 2022 -que, al no ser hábil, habilita la presentación de la demanda al día hábil siguiente, esto es, 31 de enero de 2022-, de la siguiente forma: …[gráfica]… Así las cosas, al haberse radicado la demanda el 10 de febrero… del año que transcurre, para la sala emerge con claridad que, en efecto, operó el fenómeno jurídico de la caducidad en el caso concreto.

Entonces, sin necesidad de consideración adicional, se confirmará la decisión proferida el pasado 8 de abril de 2022 por el Juzgado Sexto (6°) Administrativo del Circuito de Armenia, por medio de la cual, rechazó de plano la demanda por haber operado la caducidad. …» Por tanto, para la Sala el Tribunal demandado no incurrió en algún yerro sustantivo ni desconoció las pruebas que reposaban en el plenario para establecer el conteo de la caducidad en el medio de control de controversias contractuales en cuestión. Lo anterior, por cuanto debe recordarse que la caducidad se refiere a la pérdida de oportunidad de ejercer una acción para el reconocimiento de un derecho, por lo que esta institución de orden público escapa de la autonomía de la voluntad de las partes.

De manera que, frente a tal fenómeno no es posible imponer un criterio interpretativo en cuanto a la forma de contabilización de los extremos temporales inicial y final establecidos en la respectiva norma. En lo particular, se observa que si bien el mencionado aparte del artículo 164 de la Ley 164 de 2011, no hace distinción alguna acerca de la calidad de las partes o de alguna previsión en particular –como haber pactado o convenido previamente que alguna de las entidades que suscribieron el convenio interadministrativo pudiera liquidar unilateralmente el contrato-, como lo es en el presente asunto, dos entidades estatales que suscribieron un convenio, lo cierto es que, la interpretación jurisprudencial sí resulta determinante en el caso concreto.

Ello, pues tal y como lo refirió la autoridad judicial acusada, en consonancia con lo indicado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los convenios interadministrativos resulta válido que una de las partes adopte la decisión unilateral de liquidarlo, siempre y cuando esté expresamente pactado «…cuya precisión en la redacción permita entender, sin equívocos, que una de las partes autorizó a la otra la facultad de liquidarlo de manera unilateral mediante un procedimiento convencionalmente pactado…» Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala, no resulta irrazonable tal interpretación normativa del Tribunal acusado, toda vez que la liquidación de los contratos y convenios estatales tiene como fin ajustar definitivamente lo que a la terminación normal o anormal del contrato se encuentre pendiente a favor o en contra de cada uno de los contratantes y, si para el caso concreto, ambos contratantes son entidades públicas que no pactaron tal potestad expresamente en el contrato, ninguna de las dos entidades puede por sí misma imponer a la otra una liquidación de forma unilateral, por lo que, procedía la contabilización de la caducidad respecto de convenios interadministrativos sin pacto expreso de liquidación unilateral.

Adicionalmente, se advierte que la norma de manera textual señala que el término de dos años para la caducidad se contabilizará, en los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente.

De manera que, se encuentra razonable que, en la providencia demandada se trajera a colación que, el término de los dos meses al que alude la norma en cuestión tiene relación con la oportunidad con la que cuenta la administración para liquidar unilateralmente los negocios jurídicos. Así, la autoridad judicial acusada tampoco desconoció los principios de in dubio pro actione, de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete, ni el de pacta sunt servanda, toda vez que, si las dos entidades estatales no pactaron la facultad para que cualquiera de ellas liquidara unilateralmente el convenio interadministrativo, tampoco, ninguna puede abrogarse tal potestad en desmedro de la otra y, ese término de los dos (2) meses se estipuló precisamente para la administración, que en este caso corresponde a ambas partes del convenio.

Por tanto, la Sala encuentra que, así como se concluyó en el auto cuestionado, a falta de acuerdo previo entre la entidad accionante y la CRQ, ninguna de éstas podía ejercer tal facultad unilateral, para así poder entender que en el conteo de la caducidad debía incluirse ese lapso de dos (2) meses estipulado en el literal v) de la letra j) del numeral 2° artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto, se resalta que el desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial ordinaria no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la competencia del competente natural. Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-04137-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo que, se precisa que en la actividad judicial se reconoce y resalta la importancia del principio de autonomía e independencia judicial, atribuciones que emanan de la función pública de administrar justicia, la cual se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y por la jurisprudencia. En consecuencia, se denegará la solicitud de tutela, puesto que, no se configuran ninguno de los yerros alegados por la parte actora.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la acción de tutela promovida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081»